CC BY
90
3.5. К ВОПРОСУ О РЕГЛАМЕНТАЦИИ КАТЕГОРИИ «ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ» В ОТЕЧЕСТВЕННОМ
ПРАВЕ
Комаров С.С., аспирант кафедры гражданско-правовых дисциплин. Место учебы: Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Волгоградский филиал. E-mail: [email protected]
Аннотация: Данная статья посвящена рассмотрению актуальной проблемы, связанной с наполнением содержания таких понятийных категорий как «<жилищно-коммунальные услуги», «коммунальные услуги», «(жилищные услуги», через призму доктринальных понятий, используемых в гражданском и жилищном праве. Обозначены возникающие коллизионные моменты и предлагаются возможные варианты их устранения через унификацию понятийных категорий, используемых различными отраслями права.
Ключевые слова: жилищно-коммунальные услуги, коммунальные услуги, работа, жилые помещения, коммунальные отношения.
TO A QUESTION OF A CATEGORY "HOUSING-AND-MUNICIPAL SERVICES" REGULATION IN THE DOMESTIC RIGHT
Komarov S.S., postgraduate student at civil law disciplines chair. Place of study: Russian academy of national economy and public services by President of Russian Federation, Volgograd branch. E-mail: [email protected]
Annotation: This article is devoted to consideration of the actual problem connected with filling of the content of such conceptual categories as "housing-and-municipal services", "utilities", "housing services", through a prism of the doctrinal concepts used in the civil and housing law. The arising conflict moments are designated and possible options of their elimination through unification of the conceptual categories used by various branches of the right are offered.
Keywords: housing-and-municipal services, utilities, work, premises, the municipal relations.
Впервые содержание категории «жилищно - коммунальные услуги» было определено в Общероссийском классификаторе услуг населению ОК 002-93 (утвержденного Постановлением Госстандарта России от 28.06.1993 г.), которое использовалось и в ГОСТах1. В состав жилищно-коммунальных услуг были включены услуги, связанные с поддержанием и восстановлением надлежащего технического и санитарно-гигиенического состояния зданий, сооружений, оборудования, коммуникаций и объектов жилищно-коммунального назначения, вывозом бытовых отходов, а также услуги по предоставлению потребителям энергии, питьевой воды, газа, тепловой энергии и горячей воды.
Из этих определений следует, что объектом стандартизации ЖКУ считалась услуга, включая процесс и результат ее оказания2. Это обусловлено разнообразием видов деятельности, объединяемых понятием «жилищно-коммунальные» услуги. Для некоторых из них характерно регламентирование и контроль самого процесса, а для других - результат оказания услуг.
До принятия Жилищного Кодекса РФ (далее - ЖК РФ), в жилищно-коммунальном обслуживании можно условно выделить оказание «жилищных услуг», т.е. действия жилищных организаций (различные ЖЭУ, ДЭЗы и т.д.) по содержанию многоквартирного дома, и «коммунальные услуги», которые оказывали населению ресурсоснабжающие организации напрямую. Непосредственное участие ресурсоснабжающих организаций в жилищных отношениях, специфика поставляемого ими товара, особенности формирования цены за него для данной категории потребителей, обусловливало отдельное правовое регулирование «коммунальных услуг».
Изначально (начиная с Общероссийского классификатора услуг населению ОК 002-93), в отношении «коммунальных услуг» акцент делался на то, что подача и есть услуга, тем самым происходила подмена снабжения коммунальными ресурсами граждан предоставлением коммунальных услуг3. Аналогичный подход использовался законодателем и в последующих нормативных правовых актах, изменениям подвергался только перечень «коммунальных услуг». В экономической и юридической литературе коммунальные услуги также преимущественно определялись путем перечисления различных услуг, осуществляемых в отношении жилых или нежилых помещений. В частности, A.M. Богомолов указывает, что «к коммунальным услугам относятся: отопление, водопро вод, канализация, горячее водоснабжение (подогрев воды), газ, электроэнергия, вывоз бытовых отходов»4.
ЖК РФ (ч.4 ст. 154 ЖК РФ) и Постановление Правительства от 23 мая 2006 года № 307, которым утверждены Правила предоставления коммунальных услуг гражданам, дает определение коммунальных услуг как деятельности исполнителя коммунальных услуг по холодному водоснабжению, горячему водоснабжению, водоотведению, электроснабжению, газоснабжению и отоплению, обеспечивающей
1 См.: Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51929-2002 «Услуги жилищно-коммунальные. Термины и определения» (введен в действие Постановлением Госстандарта России от 20 августа 2002 г. N 307-СТ) и Государственный стандарт РФ ГОСТ Р 51617-2000 «Жилищно-коммунальные услуги. Общие технические условия» (принят Постановлением Госстандарта России от 19 июня 2000 г. № 158-СТ).
2 Кочегаров А.Д., Рогожин О.А. О Развитии стандартизации в сфере ЖКУ// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКУ. 2000. № 2. С. 22-25.
3 ОК 002-93. Общероссийский классификатор услуг населению// Постановление Госстандарта РФ 28.06.1993 N 16. М.: Издательство стандартов, 1994.
4 Богомолов A.M. Договор жилищно-коммунального хозяйства. М., 2000. С. 266. 109
комфортные условия проживания граждан в жилых помещениях.
Терминология жилищного законодательства, относительно содержания понятия «услуга» не тождественна терминологии законодательства гражданского. Как отмечается в литературе: «Данные правила и нормы ЖК РФ не отличаются большой корректностью в части юридически выверенного использования общепринятых в науке договорно-правовых конструкций и терминов»5.
Одной из причин данного явления является отсутствие в теории единого взгляда относительно понимания правовой природы отношений по обеспечению граждан, проживающих в жилых помещениях, коммунальными услугами - коммунальных отношений. При этом имеют место две позиции:
1) коммунальные отношения являются не разновидностью жилищных отношений, а самостоятельным видом договорных обязательств (такого мнения придерживается А. Ю. Кабалкин);
2) отношения между жилищно-эксплуатационными организациями и гражданами по оказанию коммунальных услуг являются составной частью жилищного правоотношения, поскольку неотделимы от отношений по пользованию жилыми помещениями (Ю. Г. Басин, И. Б. Марткович, В. Ф. Чигир).
По мнению П. И. Седугина, в рассматриваемом случае имеет место сложное двуединое правоотношение, одной составной частью которого являются коммунальные отношения, другой - соответственно отношения по использованию санитарно-технического и иного инженерного оборудования, других устройств в жилом помещении6.
Официальная позиция законодателя содержится в ст. 4 ЖК РФ, согласно которой к жилищным отношениям относятся в числе прочих отношения по управлению многоквартирными домами, предоставлению коммунальных услуг и внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги.
Анализ видов отношений, указанных в ст.4 ЖК РФ, показывает, что жилищные отношения подразделяются на отношения, производные от гражданских отношений, и отношения, производные от административных отношений, а также смешанные отношения (сочетающие черты гражданских и административных или иных публичных отношений), объединяемые по нескольким признакам. Поэтому жилищное право, по мнению большинства ученых, является комплексной отраслью права, что обуславливает наличие норм, регулирующих разнородный характер жилищных отношений, и соответственно, использование понятийных категорий, которые изначально наполнены содержанием в соответствующих отраслях права. Категория «услуга» в смысле, используемом в жилищном законодательстве, должна соответствовать именно гражданско-правовому содержанию данного понятия, исходя из правовой природы отношений по оказанию коммунальных услуг. Наполнение иным содержанием данной дефиниции является недопустимым в свете происходящей унификации понятий, используемых различными отраслями права.
Согласно новым Правилам оказания коммунальных услуг7, коммунальные услуги это осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2 и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений), а коммунальные ресурсы - холодная вода, горячая вода, электрическая энергия, природный газ, тепловая энергия, бытовой газ в баллонах, твердое топливо при наличии печного отопления, используемые для предоставления коммунальных услуг. К коммунальным ресурсам приравниваются также сточные бытовые воды, отводимые по централизованным сетям инженерно-технического обеспечения8. Кроме того согласно п. 13 Правил, предоставление коммунальных услуг (подача коммунального ресурса - курс. автора) заключается посредством заключения с ресурсоснабжающими организациями договоров о приобретении коммунальных ресурсов в целях использования таких ресурсов при предоставлении коммунальных услуг потребителям (подача коммунального ресурса - курс. автора), в том числе в производстве отдельных видов коммунальных услуг (подача отопления, горячего водоснабжения, как ресурса- курс. автора), с применением оборудования, входящего в состав общего имущества многоквартирного дома, и надлежащего исполнения таких договоров (в том числе своевременного внесения платы за ресурс- курс. автора) .
Таким образом, законодатель указал, что сама подача указанных ресурсов (деятельность по транспортировке ресурсов по различным инженерным сетям внутри многоквартирного дома) опосредуется договором оказания коммунальных услуг. Подача коммунального ресурса по сетям до границы многоквартирного дома определяется законодателем как приобретение коммунального ресурса, и опосредуются не договором оказания услуг, а договорами, направленными на передачу имущества (купли-продажи).
Необходимо отметить, что материальная природа коммунального ресурса (это холодная вода, горячая вода, газ, электрическая энергия, которые необходимы для нормального функционирования многоквартирного дома9) не вызывает сомнения. Хотя энергия определенно не является вещью, но как материальный объект признается имуществом в отечественном правопорядке, начиная со ст. 84 Основ
5 Москвичев А. Ю. Роль управляющих организаций в обеспечении газоснабжения граждан // Гражданское право. 2007. № 4.
6 Седугин П. И. Жилищное право: учебник. М., 2004. С. 198-199.
7 Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов // Российская газета .2011. N 116.
8 Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов // Российская газета. 2011. N 116.
9 О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 307 (ред. от 21 июля 2008 года) // Российская газета. 2006. № 115.
109
гражданского законодательство Союза ССР и республик 1991 года10.
Таким образом, исходя из данных законодательных инссенуаций происходит своеобразная трансформация предмета договора купли-продажи воды, газа и т. п. в «материал», используемый для создания некоего полезного эффекта, не имеющего материального выражения.
Но данное законодательное установление нельзя рассматривать отдельно от ЖК РФ. Исходя из смысла ЖК РФ, жилищно-коммунальные услуги охватываются действиями уполномоченных лиц, которые можно условно разделить на два вида:
- действия, связанные с поддержанием надлежащего состояния общего имущества многоквартирного дома (услуги и работы по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома);
- действие направленные на обеспечение потребителя (лиц, законно проживающих в жилых помещениях) необходимыми коммунальными ресурсами (коммунальные услуги).
Лицами, осуществляющими содержание и ремонт общего имущества многоквартирного дома в зависимости от способа управления многоквартирного дома, могут быть управляющие организации, ТСЖ, потребительские специализированные кооперативы, организации, с которыми заключен соответствующий договор при непосредственном управлении (ст.161, 162 ЖК РФ). Исполнителями коммунальных услуг также соответственно являются данные лица (п. 9, 10, 13 Правил предоставления коммунальных услуг), которые обязаны оказывать коммунальные услуги исходя из своего статуса. Ресурсоснабжающая организация непосредственно является исполнителем коммунальных услуг только при непосредственном управлении многоквартирным и жилым домом.
Потребителю, как результат интересен сам ресурс, полезный эффект от его использования, а не деятельность по его подаче. В связи с этим главная роль исполнителя заключается только в обеспечении предоставления коммунальных услуг11. В рамках такого обеспечения исполнитель осуществляет следующие виды деятельности:
- деятельность по обслуживанию сетей, через которые осуществляется подача ресурсов, и приборов учета. При этом содержание и ремонт внутридомовых инженерных систем включает в себя содержание и ремонт принимающих коммунальный ресурс сетей, без которого, в свою очередь, невозможно поддерживать в надлежащем состоянии общее имущество. Данная деятельность осуществляется Профессиональными управляющими в рамках деятельности по содержанию общего имущества (за данные услуги оплата производится в графе «Содержание жилья» платежной ведомости), и входит составной частью в «жилищные услуги»;
- заключение договора с соответствующей ресурсоснабжающей организацией, которым будет опосредоваться предоставление коммунального ресурса, и контролироваться его выполнение со стороны ресурсоснабжающей организацией. Если исполнитель осуществляет деятельность по сбору платежей за коммунальные ресурсы, то обеспечивать своевременный расчет с ресурсоснабжающей организацией. Данная деятельность, как правило, охватывается «управлением многоквартирным домом».
Все вышеуказанные действия осуществляются «исполнителем» с целью благоприятного, безопасного проживания в жилом помещении, что предполагает отсутствие всякого вредного воздействия на человека, стабильное (безопасное) состояние общего имущества, стабильное (безопасное) функционирование инженерного оборудования, принимающих сетей, бесперебойное и безопасное получение потребителем надлежащего качества коммунального ресурса при оптимизации затрат. Данные действия в совокупности осуществляются в рамках именно управления многоквартирным домом.
Как видно, деятельность по подаче коммунального ресурса не может проходить отдельно от деятельности по содержанию и ремонту общего имущества многоквартирного дома, поэтому разделять жилищно-коммунальные услуги на две самостоятельные части не представляется возможным, в виду тесной взаимосвязи и взаимной обусловленности деятельности, осуществляемой в рамках их оказания гражданам, проживающим в жилом помещении на законном основании.
В связи с вышеизложенным, выделение самостоятельного вида жилищных отношений - «коммунальных услуг», именно как деятельности по подаче ресурсов (как услуга) по различным инженерным сетям внутри многоквартирного дома не представляется целесообразным. Использование данного термина (в наполненном законодателем содержании) предполагает существование отдельной договорной конструкции, регулирующей заказ и оплату услуг только по подаче коммунального ресурса, без связи с самим ресурсом, и всеми остальными действиями, обуславливающими в совокупности получение ресурса потребителем.
Кроме того, законодатель косвенно подтверждает более широкое содержание понятия «коммунальные услуги», указывая в п.п. «ж» и «к» п. 19 Правил, что стороны должны согласовать порядок определения не только объема (количества) потребленного коммунального ресурса, но и предоставленных коммунальных услуг.
Исходя из вышеизложенного, фактическое содержание понятия «жилищно-коммунальные» услуги, является более широким, чем возможность его юридического наполнения, что порождает несоответствие между предполагаемым содержанием используемой дефиниции и ее реальным содержанием. С целью устранения данного несоответствия предлагается заменить его на «жилищно-коммунальное обслуживание». В свое время НА Баринов12, А.Е. Шерстобитов в рамках исследования гражданско-правовой проблемы
10 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733 - утратил силу.
11 См.: п.10 «Стандарта раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами»: Постановление Правительства РФ от 23 сентября 2010 года № 731.
12 Баринов H.A. Гражданско-правовые проблемы удовлетворения потребностей советских граждан: дис....д-ра юрид. наук. Саратов, 1987. С. 286. 109
удовлетворения имущественных потребностей граждан в сфере «жилищно-коммунального обслуживания», указывали, что оно является достаточно широким и указывает в какой сфере экономических, товарно-денежных отно шений происходит оказание работ (услуг). Действительно, именно специфика данных отношений (удовлетворение именно жилищных потребностей путем создания благоприятных и безопасных условий проживания, разнообразный характер действий по их удовлетворению, особый режим общего имущества многоквартирного дома) обуславливает выделение особой группы отношений, нормы, которые их регулируют, образуют отдельный институт жилищного права.
Таким образом, считаем возможным предложить следующее определение «жилищно-коммунальное обслуживание» - это необходимая для обеспечения комфортного и безопасного проживания граждан деятельность управляющей организации, ТСЖ, специализированного кооператива и иных уполномоченных лиц по надежному и устойчивому обеспечению холодной и горячей водой, электрической энергией, газом, отоплением, отведения и очистки сточных вод, по поддержанию надлежащего состояния (содержанию и ремонту) общего имущества многоквартирного дома, придомовой территории в соответствии с установленными стандартами, нормами и требованиями, с целью создания безопасных и благоприятных условий проживания.
Список литературы:
Баринов H.A. Гражданско-правовые проблемы удовлетворения потребностей советских граждан: дис.... д-ра юрид. наук. Саратов, 1987.
Богомолов A.M. Договор жилищно-коммунального хозяйства. М., 2000.
Кочегаров А.Д., Рогожин О. А. О Развитии стандартизации в сфере ЖКУ// Журнал руководителя и главного бухгалтера ЖКУ. 2000. №. 2.
Москвичев А. Ю. Роль управляющих организаций в обеспечении газоснабжения граждан // Гражданское право. 2007. № 4.
Седугин П. И. Жилищное право: учебник. М., 2004.
0 порядке предоставления коммунальных услуг гражданам: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 года № 307 (ред. от 21 июля 2008 года) // Российская газета. 2006. № 115.
Правила предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов. //Российская газета . 2011. N 116.
Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1991. № 26. Ст. 733 - утратил силу.
ОК 002-93. Общероссийский классификатор услуг населению// Постановление Госстандарта РФ 28.06.1993 N 16. М.: Издательство стандартов, 1994.
Literature list:
Barinow N.A. Civil problems of satisfaction of needs of the Soviet citizens: Thesis of the d-ra of jurisprudence. Saratov, 1987.
Bogomolow A.M. Housing and communal services contract. M., 2000.
Kochegarow A.D., Rogojin O.A. About standardization development in housing-and-municipal services sphere//the Magazine of the head and the chief accountant GKY. 2000. № 2.
Moskvichew A.Y. The role of managing organizations in ensuring gas supply of citizens//Civil law. 2007. №. 4.
Sedygin P.I. Housing right: textbook. M, 2004.
About an order of providing utilities to citizens: The resolution of the Government of the Russian Federation of May 23, 2006 № 307 (an edition of July 21, 2008)//the Russian newspaper. 2006. №. 115.
1 ruled providing utilities to owners and users of rooms in apartment houses and houses. // Russian newspaper. 2011. № 116.
Sheets of Congress of People's Deputies and Supreme Council of the USSR. 1991 . № 26. For Art. 733 - I became invalid.
OK 002-93. All-Russian qualifier of services to the population//Resolution of Gosstandart of the Russian Federation 28.06.1993 N 16. M.: Standards Publishing House, 1994.
Рецензия
на статью аспиранта Комарова С.С. «К вопросу о регламентации категории «жилищно-коммунальные услуги» в отечественном праве»
Рецензируемая статья посвящена достаточно актуальной теме. Неэффективность функционирования прежней системы жилищно-коммунального хозяйства, с переходом на новые хозяйственные методы и рыночные отношения, вызвала необходимость ее существенного реформирования. Вместе с тем уровень и качество коммунальных услуг не претерпели существенных изменений, несмотря на происходящие институциональные преобразования в различных секторах экономики. Состояние сферы жилищно-коммунального обслуживания вызывает множество нареканий со стороны потребителей.
Поэтому в настоящее время большое научное и практическое значение имеет разработка теоретических основ «жилищно-коммунальных услуг», так как в современной науке не разработаны основополагающие подходы к данному понятию.
Автором в статье прослеживается генезис нормативного закрепления категории «жилищно-коммунальные» услуги, и справедливо указывается, что законодатель не уделял данному вопросу должного внимания.
В целях выделения конститутивных признаков исследуемого понятия, автор проводит анализ используемых законодателем понятий через доктринальные установки гражданского права, справедливо
считая, что они имеют, прежде всего, гражданско-правовую природу. Автор обозначает возникающие коллизионные моменты и предлагает возможные варианты их устранения через унификацию понятийных категорий используемых различными отраслями права.
Данная статья рассчитана на широкий круг читателей, и прежде всего юристов, занимающихся проблемами жилищно-коммунального хозяйства и его реформирования. Она также может быть полезна преподавателям юридических вузов, студентам, аспирантам. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что статья «К вопросу о регламентации категории «жилищно-коммунальные услуги» в отечественном праве», подготовленная С.С. Комаровым, представляет собой самостоятельную научную работу, обладающую элементами научной новизны и может быть рекомендована к опубликованию в издании, рецензируемом ВАК.
Доктор юридических наук, профессор А.Я. Рыженков
