CC BY
89
правовые проблемы
организации единой системы
органов исполнительной власти, осуществляющих государственный надзор и контроль в финансовой
области
УДК 342
В Конституции РФ закреплены основные принципы организации и функционирования системы управления российского государства, в том числе и правовая основа образования и функционирования единой системы органов исполнительной власти в области государственного надзора и контроля.
Ст. 5 Конституции РФ установлено, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти. Особенность организации единой системы органов исполнительной власти раскрывается в ст. 77 и 78 Конституции РФ. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, лишь в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Логичным продолжением положений, закрепленных в ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, является ст. 78 Конституции РФ. Данная статья раскрывает механизм взаимоотношения органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Федерации в сфере их собственного ведения. Согласно ч. 1 ст. 78 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти наделены правом для осуществления своих полномочий создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Кроме того, ст. 78 предусмотрен механизм возможного взаимного делегирования
O.E. ТОМАЗОВА
части своих полномочий в форме соглашения между органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, естественно, если такая передача не будет противоречить российскому законодательству.
Исходя из положений Конституции РФ и федерального законодательства под единой системой исполнительной власти в Российской Федерации следует понимать совокупность органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во главе с Правительством Российской Федерации, а также совокупность правоотношений между ними на основе единой политики правового нормотворчества и разграничения полномочий в пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях координации их деятельности Президентом РФ.
Дальнейшее развитие и конкретизацию конституционных норм, регулирующих образование и функционирование единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, призвано обеспечить федеральное законодательство и законодательные акты субъектов Российской Федерации. К сожалению, на сегодняшний день, правовая основа механизма реализации конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации до конца не сформирована и не устранены пробелы и путаница в ее системе и струк-
туре. Более того, до последнего времени в данном вопросе преобладало ведомственное нормотворчество, отсутствовали основополагающие и статутные законодательные акты, регламентирующие деятельность системы исполнительной власти в Российской Федерации.
В настоящее время основополагающими законодательными актами, регламентирующими правовую базу организации единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, являются Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Важное место в системе нормативных правовых источников федерального уровня, призванных сформировать правовую базу образования и функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, занимают нормативные указы Президента РФ, а также утверждаемые его указами положения и правила, действующие в сфере государственно-управленческой деятельности.
Правительство Российской Федерации своими правовыми документами создает большое число административно-правовых норм, выступающих правовыми регуляторами функционирования различных элементов единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
В определенных границах в качестве такого рода источников также выступают нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти (если это предусмотрено положениями о них или им делегированы полномочия такого рода). Например, к ним можно отнести нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, адресуемые нижестоящим звеньям соответствующей системы, либо обязательные для исполнения и применения в собственной практике иных исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации.
Нельзя обойти вниманием, характеризуя виды источников, регламентирующих вопросы функционирования единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, нормы конституций и
уставов субъектов Российской Федерации, законодательных актов представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты глав субъектов Федерации, нормативные акты высшего органа исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов исполнительной власти субъектов Федерации, касающиеся проблем взаимодействия и взаимоотношений с органами исполнительной власти Российской Федерации, связанных с реализацией положений ст. 72 Конституции РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть в России осуществляет Правительство РФ. Нормы Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» более детально регламентируют положения ст. ст. 110117 Конституции РФ.
Согласно ст. 1 Закона Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации и возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Положения ст. 12 Закона закрепляют за Правительством России следующие полномочия по вопросам руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Так, Правительство Российской Федерации руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность. Федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение поставленных перед ними задач.
К полномочиям Правительства России Федеральным конституционным законом отнесено: утверждение положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, установление численности работников их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов. Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров; руководителей федеральных органов исполнительной власти, не яв-
ляющихся федеральными министрами, и их заместителей; руководителей органов и организаций при Правительстве РФ; утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
К полномочиям Правительства Российской Федерации также отнесено установление порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размера ассигнований на содержание их аппаратов. Кроме того, Правительство в целях реализации конституционных установлений, касающихся претворения в практическую сферу деятельности органов исполнительной власти принципа единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и для непосредственного осуществления как своих полномочий, так и функций федеральных органов исполнительной власти может создавать территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц.
Так, например, Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. «О территориальных органах по валютному и экспортному контролю» были созданы территориальные подразделения соответствующего федерального органа исполнительной власти, перед которыми была поставлена задача реализации на местах единой общегосударственной политики в области организации контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в сфере валютных, экспортно-импортных и иных внешнеэкономических операций [17].
К такого рода нормативно-правовым актам Правительства РФ также можно отнести Постановление Правительства от 26 июля 2002 г. «О территориальных органах Государственного таможенного комитета Российской Федерации и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» и ряд других [16].
Согласно ст. 13 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» к общим полномочиям Правительства относятся:
- организация и реализация внутренней и внешней политики Российской Федерации;
- осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
- обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации,
- направление и контроль деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации;
- формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации и др.
Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в соответствии с положениями Конституции РФ и нормами законодательства, может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам РФ. Кроме того, осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов РФ на основании соответствующих соглашений.
Общие полномочия Правительства РФ конкретизируются его полномочиями в отдельных сферах общественной жизни.
Так согласно, ст. 14 Закона к полномочиям Правительства Российской Федерации в сфере экономики относится обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, а также свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств в Российской Федерации.
В соответствии со ст. 15 Закона Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной социальной и миграционной политики, реализацию конституционных прав граждан в области социального обеспечения, способствует развитию социального обеспечения и благотворительности и т.д.
Анализ как общих полномочий Правительства РФ, так и его полномочий в отдельных областях управления позволяет сделать вывод, что одной из главных функций Правительства является формирование, обеспечение и проведение в повседневную жизнь единой государственной политики в различных сферах общественной жизни на всей территории России. Данная функция Правительства находится в непосредственной взаимосвязи с реализацией конституционного положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Наряду с функциями регулирования экономических отношений, организацией
реализации внутренней и внешней политики РФ, одной из основных функций Правительства РФ является организация исполнения федеральных законов, систематический контроль за их исполнением органами исполнительной власти всех уровней и принятие необходимых мер по устранению допущенных нарушений.
Согласно ст. 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» одной из главных функций Правительства является обеспечение в пределах его полномочий исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров РФ, осуществление систематического контроля за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ.
В связи с этим и в целях поддержания законности в системе исполнительной власти российского государства, обеспечения единства целей, задач и приоритетов, стоящих перед органами государственного управления Российской Федерации, и их реализации в повседневной деятельности данных органов Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов в случае их противоречия действующему законодательству, актам Президента РФ и Правительства РФ (ст. 12 Закона).
Статьей 43 Федерального закона регламентируются основы взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе и в рамках практической реализации положения об образовании единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.
Это связано, прежде всего, с тем, что Правительство РФ в пределах своих полномочий и в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Так, согласно ст. 44 Закона Правительство РФ в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Федерации. Правительство РФ обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и способствует взаимодействию указанных органов. Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон.
Кроме того, Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в его адрес предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
Не менее важным является и то, что Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ.
К сожалению, реализация вышеназванных полномочий Правительства РФ затруднена в связи с отсутствием непосредственных правовых механизмов их реализации, закрепленных в соответствующих законодательных актах.
Хотя, как известно, по Конституции Президент РФ не является главой исполнительной власти, но связан он с нею очень тесно. Согласно ст. 80 Конституции РФ Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В соответствии со ст. 112 Конституции РФ Он устанавливает структуру федеральных органов исполнительной власти.
Кроме того, в соответствии со ст. 83 Конституции РФ Президент РФ назначает с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ Председателя Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ и принимает решение об его отставке; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров.
Президент РФ непосредственно руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, и назначает их руководителей.
В соответствии со ст. 85 Конституции РФ Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
Кроме того, Президент России представляет законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ кандидатуру на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Федерации для наделения соответствующими полномочиями.
Все вышеперечисленное позволяет сделать вывод о превалирующей роли Президента РФ в системе управления РФ [1]. Таким образом, можно констатировать, что среди нормативных правовых актов, регулирующих организацию системы государственного управления, важное место занимают указы Президента РФ. Среди них
следует особо отметить указы Президента РФ, связанные с определением и установлением системы и структуры федеральных органов исполнительной власти. К ним относятся Указы: от 30 сентября 1992 г. «О системе центральных органов федеральной власти» и «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» [14]; от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» [12]; от 10 января 1994 г. «О структуре федеральных органов центральной исполнительной власти» [13]; от 14 августа 1996 г. «О системе федеральных органов исполнительной власти» [11] и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [10]; от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» [9]; от 30 апреля 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [8]; от 22 сентября 1998 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [7]; от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [6]; от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [5]; от 17 мая 2000 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [4]; Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» [3].
Вышеназванные нормативные акты на настоящее время утратили силу в связи с изданием Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [2].
Появление данных нормативных правовых документов связано с необходимостью совершенствования системы и структуры федеральных органов исполнительной власти в условиях отсутствия стабильной и эффективно действующей системы федерального законодательства, приведения их в соответствие с требованиями преобразований на различных этапах реформирования системы государственного управления в РФ. В настоящее время, как представляется, назрела насущная необходимость перехода от нормативно-правового регулирования данного вопроса к законодательному.
На основе вышеизложенного анализа российского законодательства можно сделать вывод, что до недавнего времени правовое регулирование организации
единой системы исполнительной власти в РФ носило во многом несистемный. Фрагментарный, а иногда и эпизодический характер. В связи с этим на сегодняшней день перед органами государственной власти в РФ стоят серьезные задачи скорейшей ликвидации законодательных пробелов, а также создание правовой базы для организации и функционирования единой системы исполнительной власти в России.
Поэтому не случайно авторы «Концепции административной реформы в РФ в 2006 - 2010 годах», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 одной из приоритетных задач на 2006 г. в рамках проведения административной реформы считают разработку нормативно-правовой и методической базы для ее проведения, в частности, создание организационных, нормативных правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и
решений органов исполнительной власти и должностных лиц [15].
Кроме того, одной из задач административной реформы на период до 2008 г. является разработка и принятие соответствующих нормативно- правовых актов, ликвидирующих функции органов исполнительной власти, признанные избыточными Правительственной комиссией по проведению административной реформы.
При этом подчеркивается, что в первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное вмешательство государства в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу государственных органов на решении необходимых обществу и государству задач.
1. Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика / Л.А. Окуньков. - М., 1996. - С. 11-22.
2. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. (ред. от 20.05.2004 г., с изм. от 15.03.2005 г.) № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.
3. Указ Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2001. - № 43. - Ст. 4071.
4. Указ Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 2000. - № 21. - Ст. 2168; 2001. - № 43. - Ст. 4071.
5. Указ Президента РФ от 17 августа 1999 г. № 1062 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1999. - № 34. - Ст. 4223.
6. Указ Президента РФ от 25 мая 1999 г. № 651 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1999. - № 22. - Ст. 2727.
7. Указ Президента РФ от 22 сентября 1998 г. № 1142 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1998. - № 39. - Ст. 4886.
8. Указ Президента РФ от 30 апреля 1998 г. № 483 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1998. - № 18.- Ст. 2020.
9. Указ Президента РФ от 17 марта 1997 г. № 249 «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1997. - № 12. - Ст. 1419.
10. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4082.
11. Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1176 «О системе федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. - 1996. - № 34. - Ст. 4081.
12. Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» // СЗ РФ. - 1994. - № 24. - Ст. 2598.
13. Указ Президента РФ от 10 января 1994 г. № 66 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1994. - № 3. - Ст. 190.
14. Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 «О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - № 14. - Ст. 1091.
15. Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г.№ 1789-Р «О концепции административной реформы в РФ в 2006-2010 годах» // СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
16. Постановление Правительства РФ от 26. июля 2002 г. № 566 (ред. от 17 декабря 2004 г.) «О территориальных органах Государственного таможенного комитета РФ и Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков» // СЗ РФ. - 2002. - № 31. - Ст. 3115.
17. Постановление Правительства РФ от 3 февраля 1994 г. (ред. от 05.04.1999 г.) № 74 «О территориальных органах по валютному и экспортному контролю» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1994. - № 7. -Ст. 563.
