CC BY
174
ВЕКТОР НЕКРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
Наталья Гоигорьевна ЖАВОРОНКОВА,
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации заведующий кафедрой экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Вячеслав Борисович АГАФОНОВ,
доктор юридических наук, доцент кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
© Н. Г. Жаворонкова, 2016 © В. Б. Агафонов, 2016
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ
Статья посвящена актуальным правовым проблемам модернизации экологического управления в Российской Федерации. По результатам проведенного исследования действующего законодательства и документов государственного стратегического планирования формулируется вывод о неэффективности современной системы экологического управления. Доказывается необходимость ее модернизации, предусматривающей освоение новых методов и форм управления, сокращение доминирующей роли государства, передачу большинства функций на региональный уровень, развитие экологического менеджмента с позиции управления экологическими рисками, реализацию принципа экологической ответственности и ее страхования. Ключевые слова: экология, управление, модернизация, законодательство, экологический менеджмент.
ZHAVORONKOVA N. G.
Doctor of legal Sciences, Professor, head of the Department of environmental and natural resources law at Moscow state law University named after O.E. Kutafin (MSAL)
AGAFONOV V. B.
Doctor of legal Sciences, associate Professor of environmental and natural resources law at Moscow state law University named after O.E. Kutafin (MSAL)
LEGAL PROBLEMS OF MODERNIZATION OF ENVIRONMENTAL MANAGEMENT
The article is devoted to the topical legal problems of modernization of environmental management in the Russian Federation. According to the results of the study of the laws and documents of state strategic planning is formulated the conclusion about the ineffectiveness of modern environmental management systems. The article proves the necessity of modernization, involving the development of new methods and forms of management, reducing the dominant role of the state, the transfer of most functions to the regional level, the development of environmental management in terms of environmental risk management, the implementation of the principle of environmental liability and its insurance.
Keywords: ecology, management, modernization, legislation, environmental management.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Современное управление в области охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности является составной частью управления в целом, роль которого определяется значением, в первую очередь, государственных органов в механизме охраны окружающей среды, поскольку «именно органы государственной власти обладают специальными правовыми и административными средствами для обеспечения реализации требований экологического законодательства»1.
Последние изменения системы и структуры федеральных органов государственной власти свидетельствуют о начале проведения комплексных мероприятий организационно-правового характера, направленных на совершенствование системы экологического управления, однако организация данной деятельности все еще остается на крайне низком уровне.
Как справедливо отмечал М. М. Бринчук, «в последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями»2.
Показатель эффективности экологического управления напрямую зависит от реализации установленных законодательством эколого-правовых мер, «так как управление направлено на исполнение экологического законодательства, осуществление функций связано с осуществлением уполномоченными органами предусмотренных законодательством отдельных мер по природопользованию и охране окружающей среды. К таким функциям относятся: подзаконное нормотворчество; создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы; координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды; экологическое планирование; экологическое нормирование; экотехническая регламентация; экологическая стандартизация; оценка воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду; экологическая экспертиза; экологическое лицензирование; экологическая сертификация; экологический аудит; экологический мониторинг (наблюдение за состоянием окружающей среды); учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействий на природу; экологическое воспитание и образование; экологический контроль; разрешение в административ-
ном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды»
3
гп
Таким образом, эколого-правовые меры «в контексте государственного А
управления становятся функциями государственного управления, т.е. основными □
направлениями деятельности органов исполнительной власти, а органы испол- ^
О
- "0
1 См.: Ермолаева А. Е. Государственное управление в области природопользования и охра- д ны окружающей природной среды // Законодательство и экономика. 2011. № 7. С. 58.
2 Бринчук М. М. Экологическое право : учебник // СПС «КонсультантПлюс», 2008.
3 Бринчук М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория // Экологическое право России: сборник материалов научно-практических конференций. Выпуск пятый. 2005—2007 гг. / под ред. проф. А. К. Голиченкова. М., 2009. С. 179.
п
* к
§ к
НАУКИ Ъ
22
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКИЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
Ш Я УНИВЕРСИТЕТА
™ ^^ имениО.Е.Кутафина (МПОА)
нительной власти не избирают сами, какие управленческие функции они должны осуществлять — эти функции предопределены законом»4.
Взаимосвязь эколого-правовых мер с функциями государственного экологического управления также убедительно доказывается Г. В. Выпхановой при исследовании информационного содержания эколого-правовых мер и экологического управления. По ее мнению, «такая трансформация эколого-правовых мер в функции экологического управления происходит не только на уровне государственного, но и других видов экологического управления»5.
За последние два десятка лет в российской научной литературе также отмечается непрерывный процесс формирования и уточнения все новых понятий и определений, в связи с чем образовалось сложное пространство понятийного «разнообразия». Одновременное существование и использование новых терминов, в правовом плане неопределенных или не имеющих своего четко выраженного, устоявшегося и аксиоматически принятого предмета делают и употребление понятий «экологический», «управление» достаточно сложным до того, что иногда теряется смысл и требуется прежде всего определить — о каком конкретно «экологическом управлении» идет речь.
Зачастую экологическое управление в той или иной мере (имеются в виду научные работы как по правовой проблематике, так и других гуманитарных дисциплин) употребляется тождественно «экологическому менеджменту», «управлению окружающей средой», «управлению охраной окружающей среды», «управлению природопользованием и охраной окружающей среды», «управлению экологическим (устойчивым) развитием», «управлению в сфере охраны окружающей среды», «управлению качеством окружающей среды», «управлению экологической безопасностью» и т.д.
Само по себе наличие столь большого терминологического «разброса» говорит о молодости науки и самого предмета экологического права. Не отрицая важности и необходимости унификации терминологии, выработки единого общепризнанного научного аппарата исследований по экологической проблематике в целом, тем не менее примем за допущение, что для целей нашей статьи все вышеупомянутые термины действительно тождественны. Мы прекрасно понимаем различия между «экологическим менеджментом» и «государственным управлением в области окружающей среды», но в данном случае не это является предметом анализа.
«Модернизация» также относится к относительно новой терминологии, применимой к охране окружающей среды и, в частности, к экологическому управлению. Этот термин может иметь и значение «осовременивание», «улучшение», «обновление» и «процесс изменений», приводящий к некоему имеющемуся образцу, чаще всего зарубежному или абстрактному, или, например, к уже имеющимся высоким стандартам. Модернизация (как термин) может относиться к
4 См.: БринчукМ. М. Исполнительная власть и охрана природы // Экологическое право. 2001. № 2. С. 24.
5 См.: Выпханова Г. В. Правовые проблемы информационного обеспечения природопользования и охраны окружающей среды : дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 289 ; Она же. Информационное содержание эколого-правовых мер и экологического управления // Административное и муниципальное право. 2009. № 10. С. 18—28.
г?
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
социальной жизни, культуре, экономике, политике, технике, технологии, организации, управлению. Модернизация, на наш взгляд, не просто «усовершенствование», «улучшение», а создание новых форм и институтов, и на их основе новых отношений, в том числе и прежде всего управленческих, общественных, информационных, социально-экономических. Чаще всего модернизация — это относительно «жесткое» изменение существующих отношений и структур управления, ломка устоявшихся форм и технологий.
В нашем понимании «модернизация экологического управления» означает:
— приближение к дифференцированной системе экологического управления с высокой эффективностью и качеством принятия решений;
— принципиальная эволюция государственной политики в направлении создания новых, более действенных эколого-правовых институтов;
— расширение сферы действия правового поля, усиление роли закона, строгое и неуклонное правоприменение в формировании экологических приоритетов развития страны;
— обеспечение эколого-экономического роста и конкурентоспособности экономики в условиях тенденции существующей глобализации;
— социализация экологического управления;
— возможность развития новой институциональной структуры экологического управления, способной целевым образом интегрировать государственные, частные, общественные и экономические интересы и потребности;
— создание системы гибкого реагирования и учета постоянно меняющихся условий и характеристик в системе «общество — природа»;
— перестройка системы и структуры государственного управления, смещение центра принятия решений от государственных органов в сторону региональных организаций и структур гражданского общества;
— децентрализация управления;
— создание новых эколого-экономических кластеров.
Необходимо подчеркнуть, что, в отличие от многочисленных авторов, мы не склонны отождествлять модернизацию как «западную» трансформацию — следование и достижение лучших западных образцов управления. Начавшийся и продолжающийся кризис европейской и американской модели развития показал, что парадигма расширенного капиталистического производства исчерпала себя и необходима глобальная переоценка целей экономического развития, в том числе и прежде всего в области экологии.
Модернизация экологического управления предполагает освоение новых методов и форм управления. Среди них необходимо выделить принципиальный Ш
отказ от существующей ныне «вертикали» государственного управления, сокра- А
щение доминирующей роли государства в экологическом управлении, выстра- □
ивание горизонтальных связей, передачу многих функций на уровень регионов ^
и профессиональных гражданских сообществ, в конечном итоге социализацию управления, что и означает модернизацию экологического управления. К этому стоит добавить появление на основе социализации экологического управления новых, преимущественно региональных по своей природе кластеров. Это самый сложный и самый необходимый этап модернизации.
Модернизация, если ее рассматривать не в узком плане применительно, например к технологии, оборудованию, предполагает изменения в самой системе
Г7
1 /201 В ЗО лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции ^^га&рЗ
О
:
Е О Е X
п
* к
§ к
НАУКИ Ъ
отношений, которые должны затронуть или, вернее, создать институты развития, преобразовать соответствующим образом экономику, политику, производственные отношения, культуру производства, практически все сферы жизни. Модернизация — это всегда очень болезненный и достаточно радикальный процесс, который не может не затронуть все слои населения, а элиту, власть, государственное и корпоративное управление в первую очередь.
Кризис 2008 года и существующий кризис 2014—2016 гг. показал, что идеи и смысл предшествующего развития, прежде всего в экономике, исчерпали себя. В какой-то мере ощущаются своеобразные «пределы роста». Мы на пороге нового этапа развития, при этом следует признать, что красивый, но не конкретный принцип «устойчивого развития» не стал двигателем и стимулом для модернизации экологического управления.
Не случайно в последние два года резко возросло внимание к выводам Римского клуба, его работам, моделям и прогнозам. Многочисленные исследовательские группы на основе новых данных пересчитывают результаты, полученные группой Д. Медоуза. К сожалению, никому не удается опровергнуть их основной прогноз относительно неизбежности глобальных кризисов на основе существующей «модели экономического роста», основанного на сверхпотреблении ресурсов. Поэтому модернизация экологического управления, вероятно, должна быть связана прежде всего с осознанием грозящей опасности резкой деградации окружающей среды планетарного масштаба и переоценки целей развития общества в целом.
Главное замечание состоит в том, что очень мало авторов различных научных статей обходят стороной наиболее простые вопросы. Например, зачем нам нужна модернизация экологического управления? Какова, другими словами, цель модернизации? Возможна ли модернизация экологического управления без модернизации всей экономики и политики? Кто и что будет субъектом и объектом модернизации? Какова цена предполагаемой модернизации? Есть ли у нас выбор и возможно ли качественное развитие экономики, политики, экологии без модернизации? Возможна ли модернизация экологического управления без экономической выгоды только на основе запретов, ужесточения регулирования, заботы о качестве окружающей среды?
Сама постановка (выдвижение и формулирование) этих вопросов — уже серьезная научная проблема. К сожалению, подчас в пылу увлеченности различными «перестройками» и «инновациями» мы забываем и о здравом смысле, и о цели проекта. Поэтому в нашем понимании «модернизация экологического управления» должна быть основана на предельно конкретных и прагматических мотивах — что мы хотим получить в конечном итоге и какую цену придется за это заплатить.
На все поставленные вопросы нет однозначного ответа, но есть уверенность, что модернизация экологического управления может «потянуть» за собой и другие управленческие концепции, ресурсы, идеологию малоотходного производства.
Определить цель модернизации экологического управления — это, по сути, решить ключевую проблему управления, и не только экологического, так как вне системы социально-экономического развития, вне системы государственного регулирования не может быть модернизации экологического управления.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
К сожалению, цель модернизации как всеобщего социального феномена до сих пор не определена. Попытки через любой документ, имеющий прогнозно-регулятивные функции, понять и определить экологические цели страны невозможно. Подтверждением данному выводу служит нормативное закрепление необходимости модернизации экологического управления в ряде прогнозных и плановых документах — концепциях, стратегиях развития регионов, отраслей экономики, главным образом, в виде принципов, целей или задач государственной экологической политики.
Например, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г № 1662-р, отмечалось, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без формирования в России институциональной среды, характеризующейся эффективностью государственного управления и местного самоуправления.
В Основах государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года6, утвержденных Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г, также подчеркивалась необходимость решения главной задачи достижения стратегической цели государственной политики в области экологического развития — формирование эффективной системы управления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти.
В Государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012—2020 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г № 3267, предусмотрен ряд ключевых мероприятий, направленных на повышение качества окружающей среды, в том числе проведение государственной политики в сфере снижения негативного воздействия на атмосферный воздух, в сфере обращения с отходами и т.д., в том числе разработка предложений по установлению технических нормативов выбросов загрязняющих веществ, механизмов экономического и правового стимулирования, совершенствованию механизмов взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Ряд мер по совершенствованию экологического управления содержится и в Государственной программе Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г № 322, а также в ряде иных документов. Е
Проведенный анализ документов государственного стратегического плани- А
рования позволяет сделать вывод, согласно которому требования о модерниза- □
ции экологического управления содержатся в данных документах либо в виде основных базовых принципов или задач (в той или иной степени проработанности), либо рассматриваются в качестве приоритетных направлений государственной экологической политики на среднесрочный и долгосрочный период.
6 Документ опубликован не был. Текст документа использован по данным СПС «Консуль-тантПлюс: Версия Проф».
7 СЗРФ. 2014. №18 (часть III). Ст. 2171. науки1
1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции
>
Сущность модернизации в данных документах не особо выражена, однако их характер целеполагания позволяет выявить одну важную тенденцию, предусматривающую, начиная с 2008 года, постепенное увеличение роли и значения охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в системе документов государственного стратегического планирования. Последние изменения, внесенные в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в части сокращения выбросов озоноразрушающих веществ, совершенствования системы государственного экологического нормирования, обращения с отходами производства и потребления, введения системы наилучших доступных технологий и др.), а также иные нормативные правовые акты в области использования и охраны природных ресурсов подтверждают данный вывод.
В целом анализ совокупности документов государственного стратегического планирования показывает объективную необходимость формирования новой единой государственной политики в сфере модернизации экологического управления.
Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, которая заключается в:
— переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий;
— предупреждении (профилактике) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками;
— восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью.
Это представляется особенно актуальным на современном этапе развития законодательства в связи с принятием Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», являющегося на сегодняшний день базовым нормативным правовым актом, который определяет особенности стратегического планирования в Российской Федерации, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями.
Неопределимость экологических целей развития также ставит перед модернизацией экологического управления целый ряд непреодолимых проблем: что будет являться критерием эффективности модернизации? Какие параметры (экономические, экологические, социальные, региональные) станут основными при реформе системы законодательства и управления?
Повторяем, целеполагание в нашем случае — это не расплывчатые формулировки типа «улучшение качества городской среды», а директивные цифры, достижение которых способны проконтролировать как государственные органы, так и общественность.
Можно было бы представить, что условием и целью модернизации становится, например, принятие доктрины скорой исчерпаемости тех или иных видов призе лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции 1 /201 6
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
родных ресурсов — воды, воздуха, растительности, животного мира. В условиях, когда реально обозначится острый дефицит какого-либо природного ресурса, неизбежна модернизация экологического управления вплоть до объявления чрезвычайных мер и методов регулирования.
Следует сделать еще два замечания о наиболее понятных ограничениях модернизации:
1. Образование и кадры. Для модернизации экологического управления необходимы носители модернизации — исполнители конкретных идей. Если предполагается возложить модернизацию на существующий государственный аппарат (а других исполнителей просто нет), то налицо серьезнейшее противоречие — зачем чиновникам изменения, которые в первую очередь ударят по ним? Отсутствие личной мотивации — самый серьезный вызов модернизации как таковой. С другой стороны, вся система начального и высшего профессионального образования традиционна и никак не предполагает в своей основе креативность, инновационность, модернизационную логику. Следует уже сейчас начать модернизацию образования и переподготовки кадров, а уж затем — модернизацию государственного управления и модернизацию экологического управления.
2. Экономика и политика. В рамках существующей доминанты (парадигмы) экономического развития как формы экспансии капитала, направленного на увеличение доли товаров и услуг, интенсификации добычи и переработки природных ресурсов ни о какой существенной модернизации экологического управления не приходится говорить. Экономика просто не позволит экологическим критериям занять сколь-нибудь доминирующее положение. Политика, наоборот, могла бы стать «драйвером» модернизации экологического управления, но для этого необходимо пересмотреть очень многие критерии и цели социально-экономического развития. Без всесторонней и осознанной поддержки общества это невозможно. В какой-то мере идеи, цели и критерии «экологического роста» могли бы стать для нации новой сверхзадачей, миссией, целью, которая придаст смысл, направление консолидации общества, и, в конечном итоге, новому государственному строительству. Без политической постановки проблемы модернизации экологического плана ставить вопрос о модернизации экологического управления несколько непрофессионально. Но в таком случае модернизация экологического управления переходит из разряда проблем совершенствования механизма в разряд проблем глобального развития и поиска места и положения страны, всего населения, всей экономики во всемирном разделении труда. Такая задача — предмет особого и отдельного анализа. Хотя мы и не отрицаем, что для России с ее уникальными запасами мировых ресурсов воды,
земли, леса, полезных ископаемых стать провозвестником новых экологических па- Ш
радигм развития, новой «экологической экономики» и экологического управления А
стало бы гигантским шагом вперед. Вполне возможно, что именно модернизация □
экологического управления станет тем драйвером роста, который позволит преодо- ^
леть технологическое и экономическое отставание страны. ^
В настоящее время основная проблема экологического управления в том, что ^
управление не «встроено» в экономику и политику, наоборот, как-бы противостоит и
бизнесу, производству, влияет (многие уверены что отрицательно) на динамику ВВП. На всех уровнях власти и управления «вынуждены» считаться с экологическими ограничениями, но не стимулировать экологические методы. Характерным показателем является и тот факт, что ни одна из существующих партий, ни одна
Г7
п
* к Н к
НАУКИ
программа не включает серьезных экологических проектов. Нет широкого общественного движения, нет массовой поддержки идей экологизации экономики, нет массового спроса на экологические инновации.
Поэтому простое совершенствование существующего механизма природопользования, включая государственное экологическое управление, экологический менеджмент, не может дать серьезного эффекта ни в краткосрочной, ни в долгосрочной перспективе. Но вместе с тем надо отдавать себе отчет в том, что модернизация экологического управления может носить и искусственный характер, достигая целей, органически не присущих национальной культуре, обычаям, менталитету, характеру управления, существовавшему столетия.
Эти и многие другие соображения на первый план выдвигают попытки переосмысления основ всей государственной экологической политики, принципов и методов экологического управления, его интеграции во всемирную доктрину устойчивого развития.
Следует еще раз подчеркнуть, что модернизация экологического управления в нашем понимании — это не перестройка структуры и системы государственного управления в природоресурсном комплексе, это не усовершенствование отдельных методов и процедур управления, это не «совершенствование» экологического законодательства путем частичного изменения правовой базы, это не изменение нормирования, контроля, — это изменение парадигмы управления — поиск принципиально нового подхода к управлению в области экологической безопасности, устойчивого развития, охраны окружающей среды.
Сочетание парадигмы «модернизация экологического управления» с парадигмой развития страны в нашем понимании — это прежде всего законодательный и на его основе организационный процесс, который должен привести в конечном итоге к новому, более высокому качеству жизни и к более высокому качеству государственного управления вообще и «экологического» в частности.
Задача тем более сложная, что нельзя просто «отменить» существующие формы и методы экологического управления и единовременно заменить их на что-то иное. Как правило, в этом случае ущерб (потери) и в экономике, и в экологии, и в целом могут быть выше, чем объявленная модернизационная цель. Так уже много раз случалось при попытках реформирования систем государственного управления — и в 1991 г., и в 1999 г., и в 2003—2004 гг. (не говоря о более ранних реформах) без учета доминирующих процессов в политике и экономике.
Прежде чем определить пути и формы модернизации экологического управления, сделаем небольшой анализ наиболее значимых существующих систем государственного и корпоративного экологического управления.
В научной литературе традиционно рассматриваются следующие виды экологического управления — государственное, ведомственное (отраслевое), региональное, производственное, объектное (например, выделяется управление отходами, управление морской средой, недрами, лесными и земельными ресурсами, животным и растительным миром), экологический менеджмент — как правило, это управление вообще применимо ко всем объектам.
Выделение конкретных видов экологического управления помогает сформулировать отдельные специфические методы, формы, процедуры управления, характерные именно этому виду, их достоинства и недостатки. Очевидно, что методы государственного экологического управления и методы внутрифирменного
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
управления, методы управления отходами и управления экологической безопасностью будут отличаться.
Для целей данной статьи больше подходит исследование эффективности государственного экологического управления, но понимаемого несколько шире, чем только деятельность государственных органов власти и управления по обеспечению здоровой окружающей среды.
В течение последнего десятилетия в России произошли значительные изменения в государственно-политическом и экономическом развитии. Приняты законодательные и нормативные акты, закрепляющие системы понятий и институтов, рассчитанных на рыночные отношения, на признание различных форм собственности, развитие предпринимательской деятельности, что вызывает определенную заинтересованность иностранных финансовых и инвестиционных структур в участии реализации проектов, в том числе природоохранных, в России. Реформы государственного управления, произошедшие в 1999—2003 гг., задуманные, в первую очередь, для повышения эффективности государственного управления и устранения избыточности функций управления, свелись в основном к созданию трехзвенной структуры управления — разделение органов на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные.
Соответственно, система министерства — агентства — службы по признанию самих разработчиков не привела к повышению эффективности управления, тем более она не смогла решить ни одной важной проблемы в сфере экологического управления. К сожалению, в практике государственного экологического управления в последние годы больше преобладал принцип бизнеса — выгодность, рентабельность, получение дохода от природоохранной деятельности. Основные уполномоченные государственные структуры, например, Минприроды РФ и другие государственные структуры больше озабочены регулированием природопользования как экономического объекта. Следует признать, что «экологических» критериев эффективности управления просто не существует. Даже Минприроды РФ не несет прямой ответственности за «экологическое развитие», поэтому мы не будем подробно анализировать деятельность государственных экологических служб, потому что, на наш взгляд, система и структура природоохранных органов в самое ближайшее время должна быть пересмотрена. Но пересмотрена не путем перераспределения функций или создания новых структур — министерств, агентств, служб, а посредством изменения самого характера их деятельности. Нет смысла перекраивать функции органов управления, если нет единой концепции государственного экологического управления, особенно на фоне глобализации экономики и весьма существенного международного сотрудничества. На наш Ш взгляд, модернизация структуры экологического управления — это в значитель- А ной мере и разделение функций охраны, развития и функций «природопользова- □ ния». Ведомство «охраны» среды должно быть самостоятельным и иметь такое же, как и Счетная палата РФ, подчинение непосредственно парламенту, Федеральному Собранию. Ведомство «природопользования» должно остаться в рамках существующей системы исполнительной власти. Ведомство «экологического развития» должно аккумулировать и внедрять все наиболее эффективные технологии, идеи и принципы управления.
Модернизация экологического управления предполагает фундаментальные сдвиги в теории и практике государственного управления. На наш взгляд, без ши-
п
* к Н к
НАУКИ Ъ
рокого привлечения структур гражданского общества к процессу выработки решений, процессу контроля, процессу стратегического определения целей и задач экологического управления невозможна модернизация в целом.
Что мы имеем в виду?
Очевидно, что избыточность присутствия государства во всех сферах «экологии — природопользования» — это путь в никуда, это тупик, это дальнейшая бюрократизация управления, как результат — коррупция, неэффективность, «ресурсная экономика». Но для того, чтобы часть функций управления передать общественным структурам, необходимо вначале создать соответствующие институты и процедуры. На сегодняшний день предпринятые в 90-х годах робкие попытки включения населения в процессы экологического управления путем общественной экологической экспертизы и ОВОС практически ликвидированы. Поэтому модернизация экологического управления должна начаться с восстановления и создания новых общественных институтов как обязательной и равноправной части структуры экологического управления.
Экологическая экспертиза, мониторинг, контроль и надзор, планирование, разработка программ развития, территориальных планов, участие в выработке и стратегии развития, принятии отдельных территориальных нормативов — эти и многие другие полномочия и функции должны быть переданы на уровень общественных профессиональных объединений и групп граждан. В конце концов можно частично применить опыт саморегулируемых организаций (кадастровые инженеры, строительство, оценка земли и т.д.).
Но главным должна стать не структура, которая может многократно пересматриваться и видоизменяться, главное — функции и методы экологического управления.
Дело в том, что модернизация экологического управления, начатая «сверху», предполагает четкое разделение государственных функций по уровням управления и разработку понятной долгосрочной стратегии, которая должна быть принята экспертным сообществом, одобрена гражданскими институтами, поддержана населением.
Современные информационные технологии позволяют разработать методы и процедуры привлечения широкого круга лиц к выработке управленческих решений, процедуры учета интересов населения и его общественных организаций. Формализация этих требований, придание им законотворческой инициативы — дело государственных органов управления. Среди наиболее эффективных методов экологического управления можно назвать метод территориального программного планирования. От создания территориальных комплексных схем охраны окружающей среды до территориальных программ эколого-экономиче-ского развития.
Модернизация экологического управления предполагает быструю диффузию новых и эффективных методов управления сверху вниз. Другими словами, поиск, отбор и внедрение прогрессивных методов управления, создание восприимчивой среды для инноваций — задача номер один для целей модернизации экологического управления. Здесь существует одно из противоречий. По своей сути модернизация экологического управления означает слом существующей структуры, а следовательно, частичное или полное изменение функций нынешних органов, увольнение или переаттестацию кадров.
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Детально прорисовать систему и структуру государственного экологического управления не представляется возможным, так как вначале необходимо достичь общественного консенсуса в определении целей и задач, субъектов и объектов модернизации, имеющихся возможностей и ограничений, институтов развития и кластеров, и только потом можно приступать к оформлению структур и схем взаимодействия между различными органами. Почему принципиальным является привлечение экспертов и общественных структур к разработке и принятию целей задач условий модернизации? Как было отмечено выше, модернизации без относительно резкого снижения качества жизни, без издержек, без относительно сильного или слабого падения экономики не бывает. Именно поэтому необходима поддержка общества.
Следует сразу же подчеркнуть — ключевым местом намечающейся модернизации экологического управления должна стать законодательная база. Существующие законы, касающиеся охраны окружающей среды, использования и охраны отдельных видов природных ресурсов, Земельный, Водный, Градостроительный кодекс с неизбежностью должны быть пересмотрены. Работа по пересмотру экологического законодательства — один из самых сложных и трудоемких этапов по модернизации экологического управления.
Расширяющееся международное сотрудничество России с зарубежными странами, обязательства по гармонизации законодательства и стандартов, устранению технических барьеров в торговле, связанные со вступлением во Всемирную торговую организацию, требуют применения общепринятых эффективных методов управления и процедур, в частности экологического менеджмента и экологического аудита. Все это усиливает заинтересованность предприятий во внедрении новых регламентов, правил, процедур, систем экологического менеджмента и аудита.
Но не менее важным, а подчас и более актуальным представляется модернизация экологического управления на уровне корпораций, предприятий, фирм, конкретных производственных единиц. Именно на уровне конкретных производств, производственной деятельности образуются отходы, загрязняется среда, происходит изъятие и переработка природного вещества. Именно на уровне «производственного» звена можно проследить и оценить возможности модернизации экологического управления. В конечном итоге именно конкретные достижения и процедуры экологического управления ведут к сокращению потребления ресурсов, безотходным технологиям, рециклированию, появлению новых товаров и услуг «экологического» характера.
Деятельность в области производственного экологического управления опре- Ш
деляется государством через органы государственного экологического контроля А
и управления. На практике государственное регулирование здесь осуществля- □
ется через систему природоохранительных требований, закрепленных в законодательных и нормативных документах федерального, регионального и местного уровней. Система стандартизации, норм, регламентов, правил пронизывает всю экономику и служит отправной точкой для экологического управления.
В свою очередь, деятельность экономических субъектов в области экологического менеджмента не является ни приоритетной, ни эффективной. Подобную деятельность невозможно ввести в рамки еще одного формально обязательного вида деятельности промышленных предприятий. Другими словами, экологиче-
Г7
п
* к Н к
НАУКИ Ъ
—j J л I • LIIMIf
ский менеджмент — это побочная деятельность, «вынужденная» для абсолютного большинства экономических агентов. Государство может только инициировать и стимулировать развитие экологического менеджмента, используя разнообразные косвенные меры и действия, например, через системы лицензирования, сертификации, налогообложения, страхования, экологической экспертизы, контроль надзорной и нормотворческой деятельности.
На наш взгляд, сохраняется недопонимание и недооценка происходящих в мире качественных изменений в подходах к решению экологических проблем (в том числе и в научной, и в управленческой среде), вплоть до полного игнорирования таких изменений либо их крайнего упрощения и сведения к формальному выполнению ряда общих требований международного и глобального характера.
Евросоюз, ВТО, многочисленные международные союзы и объединения (в том числе и те, где доминирует или участвует Россия), наряду с ужесточением экологических стандартов, вводят серьезные санкции за несоблюдение экологических стандартов, в том числе закрывают путь на свои рынки.
Несоблюдение экологических стандартов ведет (в ряде случаев уже привело) к росту или падению экономических возможностей как страны, так и отдельных производителей, а также к прямым потерям. Например, появление все большего числа явных и неявных ограничений по многим товарам и услугам в рамках ВТО. Такие ограничения во многих случаях происходят по линии экологического управления, стандартизации и демонстрации намерений, планов и результатов деятельности предприятий в области экологического менеджмента, осуществляемых, например, в соответствии с положениями международных стандартов серии ISO 14000.
Как следствие недооценки существа изменений в подходах к решению экологических проблем, в странах «догоняющего развития» преобладает низкий профессиональный уровень образования, методических и прикладных работ в области экологического менеджмента и аудита.
Отчасти в этом видна политика Минприроды РФ, избравшего приоритетом регулирование природоресурсного комплекса. Минприроды РФ не отвечает за внедрение лучших экологических стандартов, не способствует внедрению «лучшей из лучших» технологий, не играет никакой роли в определении приоритетов государственной политики, не является защитником глобальных экологических программ, не инициирует новые правовые акты, не лидирует в области экологического нормирования.
Есть отличие в понимании экологического управления и экологического менеджмента. Хотя углубленное исследование этого вопроса не входит в задачу нашей статьи, отметим основные различия, так как в родовом плане они близки.
Термин «экологический менеджмент» необходимо использовать, чтобы подчеркнуть качественное различие между административно-командным управлением и экологическим менеджментом, как качественно новым подходом к экологическому регулированию.
1. Экологический менеджмент — это деятельность, которая осуществляется непосредственно на предприятии, это часть системы общего менеджмента и, следовательно, это один из главных приоритетов в общей системе приоритетов предприятия.
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
2. Новых предложений, инноваций в области экологического менеджмента на российских предприятиях сегодня практически нет. При этом подобная деятельность, за немногими исключениями, вполне традиционна для западных предприятий независимо от их экономического положения и характера стоящих задач.
Можно отметить, что экологический менеджмент представляет собой систему отношений и одновременно совокупность методов, управляющих решением многообразных природно-ресурсных и экологических проблем, возникающих на различных уровнях экономической иерархии — от предприятия и муниципалитета до общенациональной и региональной экономики. Вопреки мнению о затратной, внеэкономической характеристике экологического управления, отметим, что он позволяет выявить возможности сокращения, экономии издержек, освоения новых экологических рынков, повышения на этой основе конкурентоспособности; для субъектов Российской Федерации, регионов и территорий повысить качество окружающей среды. В огромной степени экологический менеджмент зависит от политики государства в отношении качества окружающей среды. Складывается впечатление, что сегодня реально стоит лишь имитация, формализация экологических нормативов качества среды, т.е. ни о какой даже попытке модернизации экологического менеджмента говорить нельзя. Изношенность всей (дорожной, коммунальной, инженерной, энергетической, производственной) инфраструктуры, недостаток инвестиций, отсталость машиностроения и преобладание добывающего комплекса в экономике не может служить оправданием того, что экологическая политика, так же как и экологический менеджмент, качественно не развивались.
Если и дальше действовать в рамках искусственной и устаревшей дилеммы «или сохранение природы, или развитие производства», то ни о какой модернизации экологического управления не может быть и речи. Только в рамках «холистического» (целостного) подхода, интегрирующего экономику, экологию и право, а также тесно связанные с ним идеи неоэкономики, неоинституциональной экономики, эволюционной экономики, теории общественного выбора и ряда других, возможно возникновение модернизационного проекта экологического управления.
Существует ряд международных проектов, например таких, как «устойчивое развитие» или «качество жизни = качество окружающей среды», которые со многими оговорками и поправками дают основу для проектирования институтов развития, включая один из них — модернизацию экологического управления.
Основные модели экологических эффектов, связанные с концепцией экологически устойчивого развития, а также методы соблюдения принципа «загрязни- Ш тель платит» посредством реализации права экологической ответственности и А страхования предприятиями экологических рисков, возможно, должны быть пере- □
смотрены.
"0
Анализ экономического ущерба от загрязнения окружающей среды, раскрытие его содержания, структуры и основных практически применяемых методов оценки; изучение прикладных аспектов обоснования инвестиционных экологических проектов, оценки их эффективности и проведения экологической экспертизы дают основу для изменений, поиска реальных преимуществ для субъектов управления, которые осуществляют серьезную и последовательную экологическую и, в том числе, ресурсосберегающую политику.
5
"0
£ гп П
О
5
НАУКИ
Оценка основных инструментов экологической политики, применяемых на различных уровнях управленческой иерархии, включая международный и глобальный уровень, изучение опыта экологического управления в России в контексте современной международной практики, в том числе подходы США и стран Евросоюза, позволяют сделать вывод, что в долгосрочной перспективе только наиболее продвинутые в экологическом плане объекты (это касается как предприятий, объединений, так и целых стран) окажутся в максимальном выигрыше. Основным критерием эффективности в настоящее время, и тем более в будущем, будет экологический критерий, привязанный как к территории, так и к продукту — например минимум отходов, выбросов, максимум ресурсосбережения.
Свойственная каждой стране специфика экологического управления, организации экологического контроля, нормирования, ресурсосбережения, оказывает несомненное влияние на конкретные формы организации экономического управления, их эффективность и результативность.
Экономика экологии как составная и наиболее важная составляющая теоретического фундамента экологического управления должна в автоматическом режиме корректировать рыночные критерии эффективности, экологически ориентировать бизнес, восстанавливать общественную эффективность, понимаемую как высокое качество жизни, качество природной среды. Конечно, сколько бы мы ни конструировали критерии эффективности экологического управления, если они будут противоречить основным критериям качества жизни, понимаемого вопреки или вовне экологического контента, — наши усилия бесперспективны. Только при осознании большинством населения при поддержке государства возможна модернизация экологического управления.
Немаловажную роль в управлении играет интернализация внешних экологических эффектов, а также контроль и управление экологическими рисками (в том числе крупными) в условиях неопределенности. Многочисленные эффекты от эффективного управления имеют не только страновый или региональный характер, но и международный, а возможно, и глобальный. Типичный пример, экологические налоги на загрязнения воздуха автомобилями, самолетами, «торговля выбросами» по Киотскому протоколу в силу интернализации, применения международных стандартов приводят с неизбежностью к изменениям в системах управления, появлению новых более жестких экологических стандартов и правил, распространяющихся на всех участников экономических отношений независимо от страны происхождения. Этот подход должен иметь место и в случае управления экологическими рисками.
Особое значение экологическое управление приобретает с учетом развития процессов глобализации, когда фирмы для сохранения своей конкурентоспособности должны формировать межгосударственные альянсы, рынки сбыта, сетевые структуры. В этом смысле корпорации мирового уровня принимают участие в формировании предпосылок решения экологических проблем на кооперативной, совместной основе. В свою очередь, экологический менеджмент для крупных корпораций требует особого отношения, разработки наднациональных органов контроля качества среды.
Эффективное экологическое управление не означает для компании лишь «расходы, убытки», оно способно открыть новые горизонты на основе принципа двойного выигрыша, т.е. путем одновременного достижения как экологиче-
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
ских, так и экономических целей. Быстрые изменения, само общество, а также возрастающая интернализация экономики позволяют анализировать принципы экологического менеджмента с позиции управления экологическими рисками, реализации экологической ответственности и ее страхования, существование значительных угроз, как и появление возможных шансов.
Многими из этих факторов предприятие не может управлять непосредственно. Сокращая негативные экологические воздействия своей деятельности, любая структура предоставляет контрагентам определенную услугу в виде соответствующего качества окружающей природной среды или улучшает экологическое качество своих услуг. Это — одна из причин адаптации и применения широко известного в мире бизнеса подхода — всеобщей системы управления качеством. Как мы отмечали раньше, система международных стандартов, в том числе в сфере экологического управления, широко применяется в России.
Предприятия относятся к числу основных субъектов, от решений которых зависят уровень экологической безопасности, рациональность использования природных ресурсов, и тем самым благосостояние нынешних и будущих поколений. И это — независимо от того, идет ли речь о выборе конкретной технологии (ресурсоемкой или, наоборот, экологически чистой, безотходной), об использовании сырья или о выборе партнеров по производственной кооперации.
Таким образом, экологическая проблематика пронизывает все стороны деятельности современного бизнеса, оказывая воздействие на внутренние механизмы принятия ею управленческих решений и на взаимоотношения с партнерами по бизнесу, органами экологического контроля, финансовыми организациями, местным населением и т.д. Ужесточение законодательства и норм экологической ответственности, возрастание интереса к проблемам экологической безопасности со стороны покупателей, давление конкуренции стимулируют появление новых типов производств.
Отношение бизнеса к эффективному экологическому управлению, ресурсосбережению и экологической безопасности меняется и по мере того, как все большее число предприятий рассматривают возникшую ситуацию не просто как риск или дополнительное бремя (связанные с повышенными природоохранными издержками, угрозой закрытия бизнеса), но и как шанс выхода на новые рынки (например, по производству природоохранного оборудования, экологически чистых продуктов питания), предоставления новых дорогостоящих услуг (по экологическому страхованию, зеленому маркетингу, строительству природоохранных объектов) и т.д.
Предметом, объектом экологического менеджмента служат прежде всего экологические (природоохранные, ресурсосберегающие и т.п.) стороны деятель- Ш
ности предприятия (организации), производимой ею продукции и оказываемых ус- А
луг. В конечном счете целью является достижение высокого уровня экологической □
безопасности процессов производства и потребления выпускаемой предприятием продукции и оказываемых услуг. При этом реализация данных задач должна быть согласована с достижением предприятием экологических приоритетных целей, включая обеспечение текущей и долгосрочной конкурентоспособности.
С позиции международных норм, правил, стандартов, система экологического управления обеспечивает порядок и последовательность решения экологических вопросов через использование ресурсов, оценку методов, процедур и процессов, следование международным стандартам и правилам. науки1
1/2016 30 лет со дня аварии на Чернобыльской атомной электростанции
"0
5 "0 Е О Е X
>
Существенное воздействие на эффективность экологического управления, особенно корпоративного, стали оказывать новые институциональные теории, включая теории устойчивого развития, сетевых структур, анализ риска, неопределенности и принятия решений в условиях неполноты и асимметрии информации. К числу факторов, стимулирующих подобную теоретическую (а вслед за этим и прикладную) «инновативность», несомненно, относятся острота и сложность экологических проблем, а также тот факт, что нарабатываемые практикой экологического управления методы часто не укладывались в ортодоксальные теоретические конструкции и парадигмы.
Выбор на уровне страны, региона, общины конкретных целей устойчивого развития, пересмотр экономических и экологических приоритетов с неизбежностью приведет к пересмотру целей и критериев бизнеса. Предприятия постепенно меняют свои критерии эффективности, включая туда все более значимые экологические компоненты.
Значительное влияние на изменение мотивов и целей экологического управления оказывают потребители или так называемые «Стейк-холдеры», лица (их группы), которые, с одной стороны, обладают возможностями в процессе реализации своих целей оказывать на фирму воздействие, а с другой — сами испытывают на себе воздействие принимаемых решений. Примерами таких потребителей могут быть покупатели продукции фирмы, ее торговые партнеры (поставщики), финансовые институты (банки, страховые компании, инвестиционные фонды), местное население, органы власти, другие организации, Разные представители заинтересованных групп могут отличаться неодинаковым уровнем экологического управления, а также различным уровнем ощущения и оценки экологических проблем. Уровень экологического сознания во все большей мере формируется посредством обмена информацией, а не вследствие опыта отдельных людей.
Экологические проблемы по-разному воспринимаются в разных регионах, слоях общества, даже возрастных группах. Они могут повлечь за собой различную реакцию управленцев, в которой может ставиться акцент или на применение рыночных механизмов, или на методы государственного регулирования. Последствия в таком случае также существенно различаются: от интенсификации инновационной деятельности на предприятии до его закрытия вследствие применения норм экологического права.
Анализ проблем модернизации экологического управления будет неполон без анализа возможностей и влияния госкорпораций на экологическую политику и практику управления.
Госкорпорации, как правило, — монополисты занимают в настоящее время значительную часть рынка, особенно в ресурсодобыче, энергетике, переработке, новых технологиях. Без учета их роли и практики экологического управления многие выводы окажутся в лучшем случае неточными.
В массовом сознании одними из существенных источников экологических угроз (добыча ресурсов, промышленное производство, стандартизация, монокультура в сельском хозяйстве, игнорирование экологического законодательства, максимизация прибыли за счет минимизации издержек) являются крупные компании, прежде всего, госкорпорации, которые во многом задают стандарты экологического управления, в результате масштаба их деятельности имеющего, как правило, глобальный характер. Однако госкорпорации, такие, как Газпром, РАО
Я Я УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
РЖД, Росатом и другие, — это и новые технологии управления, и новые инновационные продукты. Поэтому однозначно оценивать роль госкорпораций как главных «нарушителей» сложно.
Существует еще целый ряд ключевых параметров, необходимых для модернизации системы государственного экологического управления (наличие или отсутствие кадров, мотивация, эффективность и рациональность управленческого аппарата, уровень коррумпированности, желание, готовность и возможность гражданского общества взять на себя выполнение ряда функций государства, уровень экологического образования), определяют существенное отличие стартовых условий модернизации.
Только глубокая теоретическая проработка причин и условий, существующих в сфере госуправления проблем, о которых писалось выше, способна позволить выработать действенные механизмы модернизации содержания, а не формы этой системы. Для этого необходимо ясно понимать и четко разграничивать в теории и на практике различие между категориями «экономические и экологические интересы в их совокупности», «интересы, полномочия и функции государства» и «интересы, полномочия и функции бюрократии».
Модернизация экологического управления не должна интерпретироваться как самоцель, ее основная задача — быть проводником глубинных преобразований, направленных на совершенствование всего государственного управления в комплексной модернизации российского общества. Государство должно более активно, а в некоторых случаях — даже императивно, привлекать институциональные гражданские экологические образования к деятельности по реализации тех или иных мер в общегосударственном масштабе. На современном этапе недостаточно предоставить общественности возможность принимать лишь пассивное участие в обсуждении, необходимо закрепить нормативно и организационно за общественными объединениями возможность реально влиять на принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения по всем вопросам жизнедеятельности общества, особенно на местном уровне.
