CC BY
16ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ИЗЪЯТИЯ НЕНАДЛЕЖАЩЕ ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
ЛИПСКИ Станислав Анджеевич,
доктор экономических наук, доцент, заведующий кафедрой земельного права Государственного университета по землеустройству. E-mail: kafzemprava.guz@mail.ru
Краткая аннотация. В статье рассмотрено развитие правового механизма принудительного изъятия земель сельскохозяйственного назначения в случаях их неиспользования. Решения законодателя о совершенствовании указанного механизма сопоставлены с примерами судебной практики. Сделан вывод о том, что законодательные новации 2016 года позволяют более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель.
Abstract. The article considers the development of the legal mechanism of compulsory withdrawal of agricultural land in cases of non-use. The author compares the decision of the legislator on the improvement of the mechanism, with examples of judicial practice. The conclusion is that the legislative innovations of 2016, allow to more effectively use the mechanism of withdrawal of unused land.
Ключевые слова: сельскохозяйственные угодья, законодательство, изъятие земельного участка, земельные торги, судебная практика.
Keywords: agricultural land, legislation, withdrawal of land plot, land auctions, judicial practice.
Рациональное использование сельскохозяйственных угодий является важным фактором обеспечения продовольственной безопасности и ключевым направлением повышения конкурентоспособности страны на мировом рынке сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия. Однако факты неиспользования земель, предоставленных для производства сельскохозяйственной продукции, все еще достаточно многочисленны (по официальным итогам 2015 года таковыми были почти 30 млн. га[1], т.е. шестая часть сельскохозяйственных угодий). Между тем изъятие ненадлежаще используемых земельных участков предусмотрено нормами Гражданского (ст. ст. 284-287) и Земельного кодексов Российской Федерации (ст. 44-46, 54), которые применительно к случаям ненадлежащего использования земельных участков представляют собой реализацию конституционных положений о балансе частных и публичных интересов в земельном вопросе[2]. Указанными нормами закреплены три признака ненадлежащего использования земельных уча-
стков сельскохозяйственного назначения, при которых допускается их принудительное изъятие: 1) неиспользование в течение 3 и более лет; 2) существенное снижение плодородия, 3) значительное ухудшение экологической обстановки.
Впрочем, из-за произошедшего в 90-е годы спада АПК (когда неиспользование земель приобрело массовый характер, и их принудительное изъятие не могло обеспечить последующее рациональное использование), а также сложностей в развитии федерального земельного законодательства^] изъятие земельных участков во исполнение указанных норм первое время хотя и осуществлялось, но поскольку устоявшейся практики не было, то являлось скорее исключением.
Так, в 2005 году администрация муниципального образования «Тихвинский район Ленинградской области» обратилась с иском о принудительном прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком сельскохозяйственного назначения площа-
дью 7,19 га, предоставленного ЗАО СП «Пашо-зерское», в связи с его неиспользованием в течение 3 лет. Выявление и фиксирование указанного правонарушения продолжалось в период 2003-2005 годов. Первый акт о неиспользовании участка был составлен 25 июля 2003 г. (на основании его руководителем местного Комитета по земельным ресурсам и землеустройству 30 июля 2003 г. правообладателю было вынесено предупреждение о возможности прекращения прав на землю, а также предложено до 1 октября 2004 г. устранить выявленное правонарушение). Повторная проверка, проведенная 18 ноября 2004 г. главным государственным инспектором Тихвинского района по использованию и охране земель, выявила, что нарушение, не устранено и участок по-прежнему не используется. Причем ЗАО СП «Пашозерское» письмом от 3 декабря 2004 г. признало факт неиспользования земельного участка (по причине его удаленности от основных производственных комплексов - общая площадь земель хозяйства согласно постановлению главы Администрации Тихвинского района № 625 от 12 декабря 1992 года составляла более 20 тыс. га). После чего местная администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим иском.
Однако затем ЗАО СП «Пашозерское» предприняло некоторые меры к устранению правонарушения, произведя на данном участке частичную вырубку древесно-кустарниковой растительности (на основе полученного 27 июня 2005 г. лесорубочного билета). Новая проверка, проведенная 29 августа 2005 г. местным органом госземнадзора, показала, что эта вырубка не изменила состояние участка, и он по-прежнему непригоден для использования в сельскохозяйственном производстве. На основании этой проверки правообладатель участка также был привлечен к административной ответственности. Однако вышестоящий (областной) орган госземнадзора 3 октября 2005 г. отменил постановление о назначении административного наказания и производство по делу, расценив получение лесорубочного билета и частичную вырубку древесно-кустарниковой растительности как достаточные доказательства принятия мер к устранению выявленного зе
мельного правонарушения.
Впоследствии данное дело (№ А56-6129/2005) рассматривалось в нескольких апелляционных инстанциях, и лишь в 2006 году тринадцатый арбитражный апелляционный суд все-таки прекратил право постоянного (бессрочного) пользования ЗАО СП «Пашозерское» на данный земельный участок ввиду его неиспользования.
По мере улучшения ситуации в АПК, обусловленного реализацией сначала приоритетного национального проекта Развитие агропромышленного комплекса (с 2006 года), а затем - госпрограмм развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции сырья и продовольствия на 2008-2012 и 2013-2020 годы, практика изъятия неиспользуемых земель расширилась.
Однако отсутствие однозначных признаков неиспользования земель и четкого порядка действий госземинспекторов приводили к тому, что суды не поддерживали иски об изъятии по процедурным соображениям.
Так, в 2008 году Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (далее - Леноблкомимущество) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с требованием принудительно прекратить право постоянного (бессрочного) пользования ОАО «Спутник» на земельные участки общей площадью 484,1 кв. м (входили в состав земельного массива общей площадью 3787 га, предоставленного указанному ОАО постановлением администрации Всеволожского района Ленинградской области от 29 июля 1998 г. № 1394), так как они не используются по целевому назначению в течение 3 лет. Факт многолетнего неиспользования участка был должным образом задокументирован (акт обследования участка от 13 мая 2003 г., акты проверок от 22 июня 2004 г., от 27 июня 2006 г. и от 7 августа 2007 г.).
Однако при судебном рассмотрении выяснилось (дело № А56-46325/2007), что указанные проверки были проведены в отсутствие распорядительных актов, служащих основанием для них (распоряжение или приказ о проведении мероприятия по контролю), а правообладатель участка не был надлежащим образом уве-
домлен об их проведении. Поэтому Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области отказал Леноблкомимуществу в удовлетворении иска (решение от 3 июня 2008 г.), в последующем это решение было оставлено без изменения постановлениями Тринадцатого арбитражного апелляционного суда (от 7 октября 2008 г.) и Федерального арбитражного суда северо-западного округа (от 15 января 2009 г.).
Другое дело (№ А56-58776/2010) того же временного периода и региона - о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком ГУП «Красный пахарь». Основанием для обращения Ленобл-комимущества с иском в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области послужило неиспользование указанным ГУП земельного участка сельскохозяйственного назначения площадью 474,4 га (общая площадь земель, предоставленных ГУП - 2321,7 га). Так территориальным органом госземнадзора по результатам проверок 2 февраля 2007 г. и 1 июня 2007 г. были составлены акты о несоблюдении ГУП «Красный пахарь» земельного законодательства и вынесено предупреждение о допущенном земельном правонарушении, выразившемся в неиспользовании земельных участков. Последующие проверки (23 сентября 2008 г. и 28 мая 2009 г.) также подтвердили факт неиспользования участка, о чем были составлены акты. Спустя 5 дней после последней проверки (тогда же был составлен и протокол об административном правонарушении) постановлением органа госземнадзора ГУП «Красный пахарь» было признано виновным в совершении административного правонарушения, ему назначено административное наказание в виде штрафа, а также вынесено предписание устранить допущенные нарушения в срок до 2 октября 2009 г. За невыполнение указанного предписания постановлением мирового судьи от 19 ноября 2009 г. ГУП «Красный пахарь» также было привлечено к административной ответственности и назначено наказание в виде штрафа.
Суд же отказал в удовлетворении исковых требований, исходя из того, что при выдаче предупреждения одновременно не было нало
жено административное взыскание, а при последующем (через несколько дней) назначении административного наказания в виде штрафа не было вынесено предупреждение о допущенных земельных правонарушениях (решение от 10 марта 2011 г.). Впоследствии это решение было оставлено без изменения Тринадцатым арбитражным апелляционным судом (постановление от 22 июня 2011 г.), Федеральным арбитражным судом Северо-западного округа (постановление от 11 октября 2011 г.) и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации (дело рассматривалось в порядке надзора - определение от 25 января 2012 г. № ВАС-17788/11).
В 2010-2012 годах была осуществлена конкретизация норм федерального законодательства, предусматривающих условия и порядок изъятия неиспользуемых угодий (через процедуру публичных торгов). В частности, тогда были внесены изменения в Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[4], а также изданы акты Правительства Российской Федерации, установившие конкретные признаки неиспользования земель и критерии существенного снижения их плодородия[5].
Однако в этих актах изначально содержался ряд спорных положений[6], а последующая практика выявила их весьма ограниченную применимость. Например, действующие до сих пор указанные признаки неиспользования земель скорее свидетельствуют о нерациональном использовании земель, чем об их неиспользовании. Кроме того, они увязаны с составом участка по угодьям, что ни в регистрационных, ни в учетных документах уже давно не фиксируется. Также из действующих Признаков не вполне ясно - для задействования механизма изъятия должен ли не использоваться весь участок или достаточно только его части. Такая неурегулированность создавала возможность для злоупотреблений.
К числу других недостатков сформированного в период 2012- 2016 годов механизма принудительного прекращения прав на неиспользуемые земельные участки сельскохозяйственного назначения следует отнести:
- необоснованно большой срок, начиная
с которого применяются нормы о принудительном изъятии (формально он был равен 3 годам, но фактически составлял 5 лет, поскольку еще 2 года отводилось на период освоения участка);
- сложность проведения внеплановой проверки в рамках государственного земельного надзора в отношении юридических лиц;
-неурегулированность вопроса о том, как и кто (суд, орган власти, прежний хозяин) устанавливает стартовую цену при выставлении на торги земельного участка, который используется ненадлежащим образом, и как определяется эта цена;
- отсутствие для прежнего правообладателя запрета продолжать использовать изымаемый у него участок (пока тот не продан на торгах), особенно, если это связано с ухудшением участка, экологической обстановки, а также на его участие в торгах по этому участку;
- неопределенность юридической судьбы такого изымаемого земельного участка, который никто не купил на публичных торгах.
На указанные недостатки наложилось то обстоятельство, что в последние годы перед отечественным АПК остро стоят задачи импортозамещения в сфере продовольствия, а затем - и выхода с экспортной продукцией на мировой рынок. В этих условиях приобрел дополнительную актуальность вопрос о возврате в хозяйственный оборот неиспользуемых сельскохозяйственных угодий (а соответственно, и об их изъятии у правообладателей, допустивших такие факты). В целях совершенствования обеспечивающего это правового механизма летом 2016 года был принят Федеральный закон[7], которым изменены следующие положения:
1) сокращен срок неиспользования участка, как основание для его изъятия - 2-летний период освоения участка включен в общий 3-летий срок (ст. ст. 1 и 5 указанного Федерального закона). Причем для ненадлежаще используемых и реализованных на публичных торгах участков срок, достаточный для применения административного наказания, сокращен до 1 года (ст. 4);
2) упрощено проведение внеплановых проверок в отношении юридических лиц, на-
пример, теперь не требуется их согласование с органами прокуратуры (ст. 2);
3) появилась определенность в вопросе о начальной цене земельного участка, выставленного на торги в связи с ненадлежащим использованием, - это может быть либо рыночная, либо кадастровая стоимость (ст. 5);
4) установлен запрет для правообладателя, допустившего ненадлежащее использование участка, принимать участие в торгах по такому участку (ст. 5);
5) установлена обязанность для органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации приобрести выставленный на торги участок при отсутствии покупателей (после проведения повторных торгов - ст. 5).
Конечно, достаточность принятых законодателем решений по совершенствованию выявления неиспользуемых земель и прекращения прав на них покажет лишь правоприменительная практика. Но в целом законодательные изменения позволяют органам госземнад-зора более эффективно применять механизм изъятия неиспользуемых земель. Впрочем, даже до указанных изменений их деятельность в части выявления таких земель и привлечения виновных к ответственности стала более организованной и результативной.
Приведем в качестве примера дело о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования ООО «Солнечный берег» земельным участком площадью 2,5 тыс. га (Солнечногорский район, Московская область) ввиду его ненадлежащего использования.
При проведении территориальным управлением Россельхознадзора внеплановой проверки соблюдения законодательства при использовании указанного земельного участка было выявлено, что на нем не выполняются установленные требования и обязательные мероприятия по защите сельскохозяйственных угодий от зарастания и захламления, а также обязанности по рекультивации нарушенных земель. По результатам проверки было издано постановление (от 26 мая 2014 г. № 10-45з/2014), согласно которому ООО «Солнечный берег» было привлечено к административной ответственности, предусмотренной за «невыполнение установленных требований и обяза-
тельных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель» (согласно ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ). В тот же день указанному ОАО было выдано предписание (№ 10-45з/2014) об устранении выявленных нарушений в срок до 26 ноября 2014 г., которое не было исполнено. Кроме того, 16 июня 2014 г. управление Россельхознадзора также выдало предписание (№ 249-РК) в срок до 16 декабря 2014 г. провести обязательные мероприятия по защите участка от зарастания сорной древесно-кустарниковой растительностью и ввести его в сельскохозяйственный оборот, которое также не было не исполнено.
Постановлением по делу об административном правонарушении от 26 сентября 2014 г. № 43/4810-Ю-2014/47 ООО «Солнечный берег» было признано виновным в нарушении земельного законодательства, выражающегося в неиспользовании земельного участка сельскохозяйственного назначения. Постановлениями по делам об административных правонарушениях от 20 февраля 2015 г. № 5-85/15 и № 583/15 Мирового судьи судебного участка № 245 Солнечногорского судебного района Москов-
Библиография:
ской области, ООО «Солнечный берег» признано виновным также в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного предписания органа, осуществляющего государственный надзор).
Решением Арбитражного суда Московской области от 8 декабря 2015 г. (оставленным без изменения постановлениями Десятого арбитражного апелляционного суда от 5 апреля 2016 г. и Арбитражного суда Московского округа от 15 июня 2016 г., дело N А41-50350/2015) требование о прекращении права постоянного (бессрочного) пользования ООО «Солнечный берег» указанным земельным участком ввиду его ненадлежащего использования было удовлетворено. При этом отмечено, что данным ООО не было представлено доказательств освоения участка и его использования в соответствии с целевым назначением, тогда как административным органом был доказан факт неиспользования участка для сельскохозяйственного производства.
По официальным же данным только по итогам 2015 года в результате мер реагирования на факты ненадлежащего использования земель сельскохозяйственного назначения более 550 тыс. га было вовлечено в хозяйственный оборот[8].
1. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2014 году. - М.: Минсельхоз России. 2015. - 188 с. (С. 22-23)
2. Боголюбов С.А., Волков С.Н. Сочетание публичных и частных способов регулирования землеустройства. // Аграрное и земельное право. 2013. № 5. С. 4-10.
3. Жаворонкова Н.Г., Зиновьева О.А. История развития земельного, природоресурсного и экологического права. // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2016. № 1 (17). С. 134-147.
4. Новая ред. пунктов 3 и 4 статьи 6 - Федеральный закон от 29 декабря 2010 г. № 435-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации - 03.01.2011 - № 1 - ст. 47.
5. Постановления Правительства Российской Федерации от 22 июля 2011 года № 612 «Об утверждении критериев существенного снижения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» // Собр. законодательства Рос. Федерации - 25.07.2011 - № 30 (2) - ст. 4655 и от 23 апреля 2012 года № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации - 30.04.2012 - № 18 - ст. 2230.
6. Липски С.А. Правовые аспекты ненадлежащего использования земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительного прекращения прав на них. // Право и инвестиции, 2012. № 3-4 (50), С. 36-40.
7. Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации - 04.07.2016 - № 27 (часть II) - ст. 4287.
8. Государственный (национальный) доклад о состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2015 году. - М.: Росреестр, 2016. - 202 с. (С. 143); Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Российской Федерации в 2015 году. - М.: ФГБНУ «Росинформаготех», 2017. - 196 с. (С. 82).
