CC BY
93
ТРИБУНА МОЛОДОГО УЧЕНОГО
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО (ОМБУДСМЕНА) В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Совершенствование финансового и банковского законодательства привело к появлению на финансовом рынке субъектов, оказывающих услуги финансового посредничества гражданам. Соответственно, увеличилось и число гражданско-правовых споров между ними. Во многих зарубежных странах разработан институт досудебного урегулирования споров. Необходим ли в России такой институт? Ключевые слова: финансовые организации, потребитель, досудебное урегулирование споров, финансовый уполномоченный, кредитные организации.
MIKAEL STEPANIAN,
postgraduate student of the Department of banking law of the Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
LEGAL PROBLEMS THE ACTIVITIES OF THE FINANCIAL COMMISSIONER (OMBUDSMAN) IN THE RUSSIAN FEDERATION
Improvement of financial and banking legislation led to the emergence of financial market actors providing financial intermediation services to the citizens. Accordingly, the increased number of civil disputes between them. In many foreign countries developed by the Institute of pre-judicial settlement of disputes. Whether in Russia such an institution?
Keywords: financial institutions, consumer, pre-trial settlement of disputes, financial Ombudsman, the credit institution.
Ц
приводя
елесообразность внедрения в России института финансового уполномоченного обусловлено в первую очередь такими факторами, как про-I грессирующее развитие финансового рынка и финансовых отношений, приводящих к ежедневному увеличению числа потребителей в этой сфере, в результате чего накапливается огромное количество споров, требующих своевременного и профессионального разрешения. Избежать значительного увеличения нагрузки на судебные органы, сэкономить значительное количество
Микаэл СТЕПАНЯН,
аспирант кафедры банковского права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
4 "О
5 01 У I А
□ □
(Г
X
УЧЕНЫ
© М. Степанян, 2016
>
13Ь ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Ш^шй^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
времени и усилий с обеих конфликтующих сторон поможет независимый институт, обеспечивающий досудебное урегулирование споров. Таковым в зарубежных странах стал институт финансового омбудсмена, который направлен на разрешение споров, возникающих чаще всего в банковской сфере и в сфере страховых услуг.
На сегодняшний день в мире существуют две основные модели омбудсме-нов — германская и британская.
Федеративная Республика Германия стала первым государством, реализовавшим институт финансового омбудсмена.
Германская модель омбудсменов была введена Союзом немецких банков в 1992 года. К числу основных отличительных характеристик данной модели относятся:
— Финансируемость за счет организаций.
— Обязательный характер решений финансового омбудсмена в случаях, когда предмет жалобы не превышает установленного в законе предела в размере 5 000 евро. В этом случае организация лишена возможности обжаловать решение финансового омбудсмена в судебном порядке. Хотя последнее не распространяется на потребителей.
— Жалобу финансовому омбудсмену может представить только потребитель.
В отличие от германской, британская модель характеризуется следующими чертами:
— Институт финансового омбудсмена финансируется государством.
— Жалобу может подать как потребитель, так и организация с годовым оборотом меньше 1 млн фунтов стерлингов, благотворительный фонд с годовым доходом меньше 1 млн фунтов стерлингов, а также фонд, распоряжающийся имуществом на началах доверительной собственности, с чистым капиталом меньше 1 млн фунта стерлингов.
Среди стран ЕАЭС первым государством, предусмотревшим альтернативный способ разрешения споров посредством финансового арбитра, стала Республика Армения, которая 17 июня 2008 года приняла закон «Об арбитре финансовой системы»1.
На наш взгляд, внедрение в России института финансового уполномоченного позволит:
— Предоставить участникам финансового рынка возможность справедливого, быстрого и эффективного разрешения и урегулирования споров в досудебном порядке.
— Предоставить потребителям право бесплатного доступа к урегулированию споров.
— Обеспечить значительную экономию времени, по сравнению с разбирательством споров в суде.
— Снизить чрезмерную загруженность российских судов.
— Обеспечить разрешение споров на высоком профессиональном уровне.
— Обеспечить публичный доступ к услугам финансового арбитра.
Закон РА «Об арбитре финансовой системы» от 17. 06. 2008 г № 123 // URL: www.parliament.am/
в
ЕСТНИК Степаны М ф
УНИВЕРСИТЕТА Правовые проблемы деятельности финансового
имени o.e. кутафина(мгюА) уполномоченного [омбудсмена] Российской Федерации
— Увеличить процент доверия клиента к банку.
— Повысить уровень финансовой грамотности населения.
— Обеспечить предоставление финансовым арбитрам консультаций клиентам по финансовым вопросам в случае отсутствия конкретного спора.
Таким образом, институт финансового уполномоченного позволит обеспечить единство практики рассмотрения сходных категорий споров, возникающих на финансовом рынке.
Анализ законодательства Армении, а также международной практики свидетельствует о необходимости предоставления лицу, рассматривающему и разрешающему финансовые споры, особого правового статуса, наделения его исключительной компетенцией.
К сожалению, в проекте Федерального закона № 517191-6 «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций»2, подготовленного Министерством финансов Российской Федерации, специфика правового положения финансового уполномоченного просматривается нечетко, в нем фактически предложено создать второго «уполномоченного по правам человека», но только в финансовой сфере. Кроме того, проект закрепляет за последним функции, не соответствующие его правовой природе.
Как следует из мировой практики, задачи финансового омбудсмена являются более широкими, нежели задачи суда. Он не только разрешает споры между сторонами, но и участвует в их урегулировании. При этом под «урегулированием» понимается не только вынесение уполномоченным формального, обязывающего одну или обе стороны решения по спору, но и организация процедуры примирения сторон, т.е. достижение ими взаимоприемлемого соглашения по спору без вынесения финансовым уполномоченным формального решения. В тех юрисдикциях, где реализован данный подход ( например, в Соединенном Королевстве Великобритании), до формального решения омбудсмена доходит не более нескольких процентов (2—3 %) от общего числа рассматриваемых споров. Более того, для гражданина-заявителя служба омбудсмена нередко выполняет также функции финансового и юридического консультанта, помогая разобраться в сложившейся ситуации, определить лицо, к которому должна быть подана жалоба, правильно сформулировать требование3. В этом состоит кардинальное отличие процедуры, применяемой омбудсменом, от судебного порядка (составление и подача искового заявления).
В законодательстве ряда стран, в том числе — Республики Армения, установлена обязанность финансовых организаций осуществлять периодическую уплату взносов на счет финансового уполномоченного. Величина таких платежей и периодичность их внесения установлены в законе «Об арбитре финан- ^ совой системы Республики Армении». Таким образом, организации не доб- è ровольно, а в принудительном порядке, в соответствии с закрепленным на и законодательном уровне порядком обязаны производить отчисления в пользу j финансового омбудсмена. ^
□
2 Проект Федерального закона «О финансовом уполномоченном по правам потребителей Q услуг финансовых организаций» // URL: http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNe ^ w%29?OpenAgent&RN=517191-6&02
3 URL: http://www.financial-ombudsman.org.uk/.
>
138 ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
Ш^шй^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени О.Е. Кутафинв (МПОА)
В законопроекте Российской Федерации уплата взносов осуществляется на добровольных началах. По информации Президента АРБ Г. А. Тосуняна, осуществлявшего ранее обязанности финансового уполномоченного в Российской Федерации, в 2012 году только шесть банков добровольно присоединились к сотрудничеству с институтом финансового уполномоченного. На сегодняшний день число присоединившихся организаций составляет более тридцати, причем половина из них — банки.
Добровольность уплаты подобных взносов финансовыми организациями носит весьма субъективный характер. В случае вынесения финансовым уполномоченным решений не в пользу той или иной финансовой организации, высок риск ее отказа от дальнейшей уплаты взносов и, соответственно, отказа от услуг финансового уполномоченного. В такой ситуации и клиент (потребитель) теряет право на обращение за защитой своих прав к финансовому омбудсмену.
В данной связи нам представляется более целесообразной закрепление в проекте федерального закона « О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций » обязанности финансовых организаций осуществлять периодическую уплату взносов в пользу финансового уполномоченного. Такая норма будет способствовать повышению конкурентоспособности финансовых организаций; повышению доверия населения к банковской системе государства; беспристрастности решений финансового омбудсмена.
Кроме того, на наш взгляд, деятельность финансового уполномоченного должна быть максимально прозрачна. Результаты рассмотрения им гражданско-правовых споров могут также быть открытыми. Скажем, на информационном сайте финансового арбитра по итогам рассмотрения споров за определенный отчетный период (месяц, квартал, год) указывать наименование финансовых организаций, в пользу которых вынесено большее количество положительных решений, а также тех, чьи показатели оказались самыми низкими. В отношении первых применять меры поощрения (например, наградить отличительным знаком «Лучший банк года по версии финансового омбудсмена» либо предоставить льготу по уплате очередного взноса). Это позволит обеспечить здоровую конкурентную среду, которая заставляет банки быть максимально клиентоориентированными, а также обеспечить повышение доверия населения к финансовой системе государства.
Обязательность уплаты взносов между тем не означает, что решения, принимаемые арбитром, в данном случае будут носить также обязательный характер. Существует подход, согласно которому решения финансового арбитра являются обязательными, отраженными в нормативных правовых актах различных государств. В частности, обязательность решений финансового арбитра может зависеть от следующих показателей:
1. Суммы иска. Например, в Федеративной Республике Германия решение Ombudsman Schemeofthe Private Commercial Banks обязательно для исполнения банками, если сумма иска не превышает 5 000 евро.
2. Заключил ли поставщик услуг соглашение о том, что решения омбудсмена будут для него обязательны (Венгрия, Arbitration Board of Budapest).
3. Выразил ли поставщик услуг несогласие с принятым в отношении него решением. Например, в Норвегии решение Insurance Agreement Board и Board for Reduced Compensations обязательны для исполнения, если лицо,
"7^ЕСТНИК оъпымМ ф
Ш ^Ку^^ц^р^^^д Правовые проблемы деятельности финансового
/ —У имени o.e. кутафина(мгюА) уполномоченного [омбудсмена] Российской Федерации
оказывающее услуги страхования, не опротестовало решение в течение 45 дней. Решение Complaint Board of Danish Securitiesand Brokering Companies в Дании обязательно для поставщика финансовых услуг, если он в течение 30 дней не проинформирует о своем несогласии с решением. Если несогласный с решением банк не опротестовал его, решение вступает в силу и становится обязательным для банка.
4. Выразил ли клиент несогласие с принятым в отношении него решением. Например, в Соединенном Королевстве Великобритания решение становится юридически обязательным только в случае согласия потребителя.
Решение финансового уполномоченного также могут носить обязательный характер при наличии одновременно нескольких условий. Подобный порядок предусмотрен в законодательстве Великобритании, где окончательное решение, выданное в конце расследования, является обязательным для организации, если потребитель сообщил о своем согласии с решением и предельная сумма иска составляет не более 100 000 фунтов стерлингов.
Что касается субъектов исполнения, то решение финансового уполномоченного может носить обязательный характер как для обеих сторон, так и для одной из сторон рассматриваемого спора.
Изучение правового регулирования данного вопроса в различных странах позволило выявить тенденцию закрепления в законодательстве рекомендательного характера решения финансового омбудсмена в отношении клиентов-потребителей ( Соединенное Королевство Великобритания, Федеративная Республика Германия, Италия, Австралия, Канада) и обязательного характера решений — для организаций.
Есть также государства, где решения обязательны не только для организаций, но и для потребителей (Ирландия).
Сторонники подхода, согласно которому решения финансового арбитра должны носить рекомендательный характер, в качестве своего главного аргумента приводят то, что ограничение права организаций и клиентов на обжалование является нарушением их конституционных прав.
С данной правовой позицией целесообразно согласиться. Установление на законодательном уровне запретов либо ограничений судебной защиты прав и законных интересов потребителей представляется неконституционным.
В данной связи представляется возможной модель, согласно которой решения арбитра финансовой системы будут иметь обязательный характер только при наличии двух условии:
— если клиент дал согласие на обязательность решения в письменном виде в течение 30 дней с момента вынесения решения финансовым арбитром; ^
— если финансовая организация заключила соглашение об отказе от è права оспаривания решений арбитра финансовой системы и заключаемые и между организацией и гражданами сделки содержат запись об этом. j
Подобный подход в целом соответствует статье 6 Европейской конвенции ^
о защите прав человека и основных свобод, согласно которой каждый в слу- g
чае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное раз- ^
бирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, ^
созданным на основании закона. УЧЕНЫ
>
140 ТРИБУНА МОЛОДЫХ УЧЕНЫХ
m^mtß^ 1
ЕСТНИК
УНИВЕРСИТЕТА
имени O.E. Кутафинв (МПОА)
Соответствует он и статье 46 Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, поскольку согласие на отказ от права обжалования как со стороны клиента, так и организации исходит в добровольном порядке.
И все же возникает вопрос, что представляет собой принцип свободы договора, посредством заключения которого стороны отказываются от права обжалования? Свобода договора проявляется в нескольких аспектах.
Во-первых, это — свобода в заключении договора и отсутствие принуждения к вступлению в договорные отношения (п. 1 ст. 421 ГК).
Во-вторых, свобода договора состоит в свободе определения характера заключаемого договора.
В-третьих, принцип свободы договора проявляется в свободе определения его условий (содержания)4. По данному вопросу есть также постановление Конституционного Суда Республики Армения. После принятия в Республике Армения Закона «Об арбитре финансовой системы», защитник по правам человека Республики Армения Карен Андреасян подал жалобу в Конституционный Суд Республики Армения относительно конституционности положения статьи 17 данного Закона об основаниях для признания решения арбитра финансовой системы недействительным. Конституционный Суд Республики Армения постановлением № 1051 от 9 октября 2012 года закрепил, что эти основания соответствуют положениям Конституции только в рамках того правового регулирования, когда организация в добровольном порядке отказывается от права обжалования решения финансового арбитра5.
Обязательность решений финансового уполномоченного должна быть неразрывно связана с необходимостью обеспечения его исполнения, особенно в тех случаях, когда финансовая организация не выполняет решения финансового арбитра в установленном порядке. В таких случаях необходимо на законодательном уровне предоставить лицу, условно говоря, «выигравшему спор», предоставить право на обращение в суд в целях получения исполнительного листа на основании решения финансового омбудсмена.
Для оспаривания участниками спора решения финансового арбитра, ставшего для них обязательным, целесообразно предусмотреть право их обращения в суд с требованием о признании решения омбудсмена недействительным. Основаниями для такого признания могут выступать следующие обстоятельства:
— требование не подлежит рассмотрению арбитром финансовой системы;
— установлены обстоятельства, исключающие беспристрастность арбитра финансовой системы.
Резюмируя, отмечаем, что в существующих экономических условиях целесообразно создание института финансового уполномоченного (омбудсмена), с помощью которого будут оперативно и эффективно разрешаться споры между гражданами-потребителями финансовых услуг и финансовыми организациями.
4 Суханов Е. А. Гражданское право. 3-е изд., перераб. и доп. М : Волтерс Клувер, 2008. С. 175—177.
5 Постановление Конституционного Суда от 9 октября 2012 г. № 1051 // URL: www.concourt.am.
"7^ЕСТНИК oTenaH„H М ф
Ш ^Ку^^ц^р^^^д Правовые проблемы деятельности финансового
/ —У имени o.e. кутафина(мгюА) уполномоченного [омбудсмена] Российской Федерации
Внедрению данного института будет способствовать принятие проекта № 517191-6 Федерального закона «О финансовом уполномоченном по правам потребителей услуг финансовых организаций», при разработке которого необходимо учесть положительный опыт функционирования аналогичных институтов в других странах, в том числе имеющих схожую с Российской правовую систему (в частности, Республики Армения). Для обеспечения деятельности финансового уполномоченного предлагается создать некоммерческую организацию «Служба финансовых уполномоченных» в форме некоммерческого партнерства.
Институт уполномоченного финансовой системы будет стимулировать развитие финансовой системы путем улучшения качества предоставляемых организациями услуг и повышения доверия граждан-потребителей к подобным организациям. С одной стороны, институт финансового арбитра будет оказывать высококвалифицированную бесплатную помощь потребителям финансовых услуг в разрешении их спора, а с другой стороны, будет способствовать уменьшению подобных споров в целом вследствие превентивного воздействия на поведение субъектов в сфере финансовых услуг.
2/2016
