CC BY
170
УДК 347.73(470+571):336.148:336.14:353
А. Н. Романько
Правовые проблемы бюджетного контроля на уровне субъектов Российской Федерации
В статье рассматриваются научно-теоретические и практические правовые проблемы в сфере организации и осуществления бюджетного контроля на региональном уровне. Обосновывается вывод о принятии единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации.
This article is devoted to the actual scientific theory and practical legal problems in the organization and implementation of budgetary control at the regional level. The author concludes that the adoption of a unified concept of the state financial control in the Russian Federation, which would establish uniform methodological and legal framework for the implementation of public financial control in the Russian Federation.
Ключевые слова: бюджетный контроль, бюджетное право, бюджетный процесс.
Key words: budget control, budget law, the budget process.
Контроль представляет собой одну из важнейших функций любого процесса управления, так как он не только позволяет выявить и устранить недостатки работы, но и стимулирует продолжение всей деятельности. Поэтому контроль в том или ином виде проявляется во всех сферах жизнедеятельности общества и происходящих в нем процессах. Естественно, что в сфере финансов и бюджетных правоотношений он является одной из важнейших составляющих. Именно контроль обеспечивает надежное функционирование всей финансовой системы, реализацию осуществляемой государством финансовой политики, содействует обеспечению финансовой безопасности.
Основная цель финансового контроля - своевременное получение всей информации о ходе процесса управления финансами на микро- и
© Романько А. Н., 2013
макроуровне, выявленных нарушениях для принятия адекватных управленческих решений. Поэтому бюджетное законодательство РФ достаточно подробно регламентирует процедуру финансового контроля, который является неотъемлемой процедурой, сопровождающей стадии составления проекта бюджета, рассмотрения и утверждения бюджета, исполнения бюджета и осуществление бюджетного учета, а также составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности.
Однако не стоит забывать о том, что Российское государство является федеративным и поэтому его субъекты наделены не только правом, но и обязанностью разработки и принятия собственного законодательства, однако указанная обязанность зачастую соблюдается лишь формально.
Так, в законе Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. № 126-З «О бюджетном процессе в Нижегородской области» практически не выделено отдельных положений, касающихся контроля именно на стадиях бюджетного процесса. Но есть некоторые нормы, которые регламентируют отдельные его области - например, в нем говорится о том, что отчет об использовании бюджетных ассигнований резервного фонда правительства Нижегородской области прилагается к ежеквартальному и годовому отчетам об исполнении областного бюджета1.
К органам, осуществляющим контроль в субъекте РФ, и к его полномочиям относят следующее:
1. Законодательное собрание Нижегородской области -рассматривает и утверждает отчеты об исполнении областного бюджета, бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Нижегородской области, осуществляет последующий контроль за исполнением бюджетов, образует контрольно-счетную палату Нижегородской области, осуществляет другие полномочия в соответствии с БК РФ.
2. Министерство финансов Нижегородской области - осуществляет проверку финансового состояния принципала и ликвидности (надежности) предоставляемого обеспечения исполнения обязательств принципала; составляет на основании бюджетной отчетности, представленной главными распорядителями средств областного бюджета, бюджетную
1 См. ч. 5 ст. 7 закона Нижегородской области от 12 сентября 2007 г. «О бюджетном процессе в Нижегородской области» (в ред. от 6 окт. 2011 г. № 126-З) // Правовая среда. 2007. 20 сент. (приложение к газете Нижегородские новости).
168
отчетность Нижегородской области и представляет ее в правительство Нижегородской области; составляет и представляет в управление Федерального казначейства по Нижегородской области отчетность об исполнении консолидированного бюджета Нижегородской области на основании отчета об исполнении областного бюджета, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов муниципальных районов (городских округов) Нижегородской области, представленных органами местного самоуправления; обладает правом требовать от главных распорядителей, распорядителей и получателей средств областного бюджета представления отчетов об использовании средств областного бюджета и иных сведений, связанных с получением, перечислением, зачислением и использованием средств областного бюджета и другие полномочия.
3. Руководитель Министерства финансов - к одним из исключительных его полномочий относят право выносить предупреждение руководителям органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. Таким образом, руководитель Министерства финансов может привлекать виновных к ответственности за нарушение исполнения бюджета, т. е. он осуществляет текущий государственный контроль.
Важно заметить, что в анализируемом законе целая глава посвящена финансовому контролю. Она включает в себя пять статей, в которых прописаны формы финансового контроля, осуществляемого Законодательным собранием Нижегородской области: финансовый
контроль, осуществляемый органами исполнительной власти Нижегородской области; финансовый контроль, осуществляемый Министерством финансов Нижегородской области; финансовый контроль, осуществляемый главными распорядителями средств областного бюджета, главными администраторами доходов областного бюджета и главными администраторами источников финансирования дефицита областного бюджета и внутренний финансовый аудит.
Основным содержанием этих статей являются общие положения о форме и порядке осуществления финансового контроля, видах органов, его осуществляющих. Кроме того, зафиксированы дополнительные права определенных контролирующих органов.
На основе всего изложенного можно сделать вывод, что региональное законодательство Нижегородской области является
лаконичным и структурированным, что повышает не только уровень удобства, но и гарантирует необходимый уровень качества его применения. Следует отметить, что данный закон отражает специфику регулирования бюджетного процесса на уровне субъекта РФ, не «засоряя» его содержание лишним копированием текста федерального закона.
В Краснодарском крае постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля является контрольно-счетная палата Краснодарского края2. Она обладает правами юридического лица, организационной и функциональной независимостью, осуществляет свою деятельность самостоятельно3. Имеет свой регламент, устанавливающий
4
нормативы ее деятельности :
К основным полномочиям контрольно-счетной палаты относятся:
1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением краевого бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда по объемам, структуре и целевому назначению в соответствии с законом Краснодарского края о краевом бюджете, иными нормативными правовыми актами Краснодарского края;
2) организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств краевого бюджета, средств бюджета территориального государственного внебюджетного фонда и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
3) контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Краснодарского края, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Краснодарскому краю, а также оценка эффективности использования краевой собственности;
4) оценка финансового состояния субъектов независимо от их форм собственности, получающих средства из краевого бюджета, использующих государственную собственность Краснодарского края, а также субъектов,
2 См. п. 1 ст. 1 закона Краснодарского края от 4 октября 2011 г. № 2321-К3 «О контрольно-счетной палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 1997. 18 февр.
3 См. п. 2 ст. 1 закона КК от 4 октября 2011 г. № 2321-К3 «О контрольно-счетной палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 1997. 18 февр.
4 См. ст. 17 закона КК от 4 октября 2011 г. № 2321-К3 «О контрольно-счетной палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 1997. 18 февр.
170
которым предоставлены налоговые или иные льготы согласно нормативным правовым актам Краснодарского края и др.5;
5) контроль за использованием финансовых средств, выделяемых из
краевого бюджета на обеспечение плодородия земель
^ 6 сельскохозяйственного назначения .
В законе Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» закреплены следующие составы правонарушений7: ст. 4.3. «Невыполнение в установленный срок
законного предписания (постановления, представления) органа государственного финансового контроля Краснодарского края и должностного лица, осуществляющего государственный финансовый контроль»; ст. 4.4. «Непредоставление или несвоевременное предоставление в орган государственного финансового контроля Краснодарского края».
К формам осуществления контрольно-счетной палатой внешнего государственного финансового контроля относят8:
1. Контрольные мероприятия: проверку, ревизию, обследование, аудит эффективности.
2. Экспертно-аналитические мероприятия.
Что касается Ставропольского края, то там бюджетный процесс непосредственно регулируется отдельным законом, что уже, по сути, является особенностью данного субъекта.
Согласно гл. 9 закона Ставропольского края от 19 ноября 2007 г. № 59-кз «О бюджетном процессе в Ставропольском крае» (в ред. от 12 ноября 2010 г. № 96-кз)9 финансовый контроль осуществляют Дума, Минфин, Счетная палата.
Как уже было отмечено ранее, роль финансового контроля в создании адекватной системы управления финансами трудно переоценить. В связи с этим большое значение приобретает необходимость совершенствования финансового контроля с целью повышения его
5 См. ст. 11 закона КК от 4 октября 2011 г. № 2321-К3 «О контрольно-счетной
палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 1997. 18 февр.
6 См. ст. 17 закона КК от 7 июня 2004 года № 725-КЗ «Об обеспечении плодородия земель сельскохозяйственного назначения на территории Краснодарского края» (в ред. от 19 июля 2011 г. № 2288-КЗ) // Кубанские новости. 2004. 26 июня.
7 См.: Кубанские новости. 2003. 29 июля.
8 См. ст. 12 закона Краснодарского края от 4 октября 2011 г. № 2321-КЗ «О
контрольно-счетной палате Краснодарского края» // Кубанские новости. 1997. 18 февр.
9 См.: Ставропольская правда. 2007. 21 ноября.
171
действенности и эффективности. Большая роль в этом принадлежит федеральному законодателю, но и инициатива региональных властей имеет немаловажное значение. Для совершенствования финансового контроля необходимо законодательно определить: виды финансового контроля, субъекты и объекты финансового контроля, разделить сферы внешнего и внутреннего финансового контроля. При этом важно наличие общих подходов к классификации финансового контроля, единой терминологии в части определения ключевых понятий, что будет возможно при обмене опытом между субъектами РФ в сфере бюджетного законодательства. Необходимо также завершить разработку единой кодифицированной системы стандартов финансового контроля.
Важным направлением совершенствования государственного финансового контроля является принятие единой концепции государственного финансового контроля в Российской Федерации, которая должна установить единые методологические и правовые основы осуществления государственного финансового контроля в Российской Федерации, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. Поэтому в указанной области также необходимо повысить информационное взаимодействие субъектов РФ между собой, что позволит не только усовершенствовать региональное законодательство, но и даст возможность в дальнейшем перенести наиболее актуальные разработки на федеральный уровень.
