CC BY
27
Научная статья УДК 342.5
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-171-175 NIION: 2003-0059-6/21-096 MOSURED: 77/27-003-2021-06-295
Правовые проблемы борьбы с отходами в свете Национальных программ Российской Федерации
Елена Ивановна Майорова1, Анатолий Васильевич Зубач2, Елена Евгеньевна Томилина3
1 2 3 Государственный университета управления, Москва, Россия
1 trol003@mail.ru
2 cort91@inbox.ru
3 eetomilina@mail.ru
Аннотация. Анализируется современное состояние государственного регулирования обращения с отходами в свете действующих и планируемых изменений положений приоритетного национального проекта «Экология». Выявляются проблемы, оставшиеся неразрешенными после модернизации законодательства. Отмечается неоднозначность внедрения в практику института региональных операторов и необходимость более детальной правовой регламентации их деятельности. Подчёркивается связь между количеством отходов, состоянием атмосферного воздуха и здоровьем населения. Констатируется отсутствие системного подхода к организации раздельного сбора мусора. Рассматривается возможное уточнение отдельных пунктов и терминов законодательства с целью увеличения объёма перерабатываемых, а не сжигаемых отходов для претворения в жизнь принципа «отходы - в доходы». Результатом исследования выступает ряд положений, требующих скорейшего правового урегулирования.
Ключевые слова: национальный проект «Экология», законодательство об отходах, «мусорная реформа», региональный оператор, раздельный сбор мусора, переработка отходов, атмосферный воздух, здоровье населения
Для цитирования: Майорова Е. И., Зубач А. В., Томилина Е. Е. Правовые проблемы борьбы с отходами в свете Национальных программ Российской Федерации // Вестник Московского университета МВД России. 2021. № 6. С. 171-175. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-171-175.
Original article
Legal problems of waste control in the light of the National Programmes
of the Russian Federation
Elena I. Mayorova1, Anatoly V. Zubach2, Elena E. Tomilina3
1 2 3 State University of Management, Moscow, Russia
1 trol003@mail.ru
2 cort91@inbox.ru
3 eetomilina@mail.ru
Abstract. The current state of state regulation of waste management is analyzed in the light of current and planned changes in the provisions of the priority national project "Ecology". Problems left unresolved after modernization of legislation are identified. There is ambiguity in the implementation of the institute of regional operators and the need for more detailed legal regulation of their activities. The connection between the amount of waste, the state of the atmospheric air and the health of the population is emphasized. There is no systematic approach to separate garbage
© Майорова Е. И., Зубач А. В., Томилина Е. Е., 2021
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
collection. A possible clarification of certain paragraphs and terms of legislation is being considered in order to increase the volume of waste being processed and not incinerated, in order to implement the principle of "waste - into income". The study resulted in a number of provisions requiring an early legal settlement.
Keywords: national project "Ecology", waste legislation, "garbage reform", regional operator, separate garbage collection, waste processing, atmospheric air, public health
For citation: Mayorova E. I., Zubach A. V., Tomilina E. E. Legal problems of waste control in the light of the National Programmes of the Russian Federation. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2021;(6):171-175. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2021-6-171-175.
С 1 января 2019 с принятием новой редакции закона № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [4] началось проведение «мусорной реформы», призванной очистить российские города от всё более увеличивающегося объёма мусора. Под действие статей закона попали практически все населённые пункты, за исключением Севастополя, Санкт-Петербурга и Москвы, которые получили право до 1 января 2022 года не применять положения федерального законодательства об отходах.
Изменения, вносимые в закон, подтвердили, что «Комплексная стратегия обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в Российской Федерации», утвержденная приказом Минприроды в 2013 г., оказалась недостаточно эффективной. За прошедшие 2 года стало очевидно, что темпы образования отходов замедлить не удалось, количество свалок не уменьшилось, качества предоставляемых гражданам услуг снизилось. В мае 2020 многие российские СМИ писали об 11 регионах, оказавшихся на грани «мусорного» коллапса.
Большие надежды возлагались на институт региональных операторов, главной задачей которого являлась реализация требований государственной политики в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО) на территории конкретного субъекта РФ. Государственная компания, созданная Указом Президента РФ от 14.01.2019 № 8 и в соответствии с много раз отредактированным ФЗ-89 от 1998 г., установила подробное регулирование целей создания, функций и полномочий региональных операторов (РО). По замыслу законодателя единый региональный оператор по обращению с отходами — это юридическое лицо, представляющее собой компанию, которая осуществляет координацию всех этапов процесса обращения с мусором. РО должен сконцентрировать все фазы указанной деятельности — сбор, накопление, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение — в одних руках в зоне своей деятельности: в границах определенного региона, устанавливаемых территориальной схемой (ТС). В
роли РО по обращению с ТКО согласно ФЗ № 483 могут выступить также МУПы или ГУПы, имеющие необходимые лицензии. Таким образом, региональный оператор должен выступить в роли государственного регулятора правильного экологического и экономического обращения с отходами [3].
Весной 2020 г. в связи с увеличением количества ТКО в период самоизоляции были введены Программы поддержки РО, расходы которых на вывоз мусора соответственно увеличились.
Недостатки, выявленные в ходе практического действия института РО, дают основание оценивать его — как любую новацию — неоднозначно.
Так, ряд операторов, с которыми заключены контракты на многомиллионные суммы, пока не обзавелись штатом сотрудников. РО выбирается по результатам конкурсного отбора, все правила которого подробно прописаны в постановлении Правительства РФ от 5 сентября 2016 г. Но анализ торгов по выбору РО показал отсутствие конкуренции, в то время как состязательность крайне важна, поскольку она могла бы привести к снижению цены операций и тем самым снижению тарифов для населения.
Система раздельного сбора ТКО в стране приживается с определёнными трудностями и ещё не стала насущной потребностью. Ее отсутствие значительно снижает качество переработки и рентабельность му-сороперерабатывающих производств и может приводить к их простою. Доходы за реализацию товаров из вторсырья не всегда покрывают затраты на внедрение мусоросортировочных конвейеров. Качество полученного вторсырья страдает вследствие относительно низкой глубины переработки, хотя сейчас существуют технологии, с помощью которых эта проблема решается. Дело, как всегда, упирается в финансы. Поскольку нет спроса, не имеет смысла расширять производство, улучшающее качество товара; так как качество не улучшается, спрос не увеличивается. Мощность му-сороперерабатывающих заводов составляет всего 3,5 % от необходимой потребности, что не стимулирует развитие этого направления.
В то же время действующие в московском регионе мусороперерабатывающие предприятия жалуются на нехватку сырья. Общеизвестно, что в целом из 70 миллионов тонн ТБО, которые производят в России ежегодно, на переработку отправляется не более 4%, остальной мусор не сортируют в целях дальнейшего использования, а захоранивают или сжигают. Таким образом, можно констатировать, что запланированного создания системы селективного сбора отходов на государственном уровне не произошло.
Большим пробелом регулирования деятельности РО явилось отсутствие в федеральном законодательстве возможности создания единого межрегионального РО крупных городов РФ и примыкающих к ним областей. «Зона деятельности регионального оператора представляет собой территорию или часть территории субъекта Российской Федерации» (п. 7 ст. 24.6 89-ФЗ (ред. от 07.04.2020) «Об отходах производства и потребления»). В настоящее время рассматривается возможность внесения в действующее законодательство соответствующих изменений.
С учётом вышесказанного создание нового субъекта общественных отношений — РО, имеющего льготы в области налогообложения, ситуацию в сфере обращения с отходами пока не улучшило [1]. Но поскольку законодательство и деятельность РО находятся только в начале пути, делать какие-либо окончательные выводы преждевременно.
Паспорт национального проекта «Экология» [7] разработан во исполнение «майских» (№ 204 от 7 мая 2018) указов президента и включает в себя разделы «Чистая страна», «Комплексная система обращения с твердыми коммунальными отходами», «Инфраструктура для обращения с отходами III класса опасности» и др. Требования этих разделов были направлены на создание эффективной системы обращения с отходами производства и потребления, призванной утилизировать около 36 % ТКО к 2024 г. Планировалась ликвидация всех выявленных на 1 января 2018 года несанкционированных свалок в границах городов, однако это мероприятие также пробуксовывает.
Но сбор и вывоз ТКО — это только первая часть проблемы. Имеются спорные тенденции в направлении изменения «мусорного законодательства». Национальный проект «Экология» [5] в настоящее время подвергается модернизации и в таком виде будет действовать до 2030 г. В нём объекты, имеющие экологическое значение, разделяют по их природе на три основных блока: «Отходы», «Вода» и «Воздух».
Такие понятия, как «максимальное использование материалов», «предотвращение» и «сокращение
образования отходов» и ряд других не имеют легального определения, и в проекте «Отходы» на настоящий момент также не раскрыты. Это придаёт данному разделу несколько умозрительный характер. Кроме того, имевшееся в прошлом нацпроекте требование о ликвидации несанкционированных свалок не выдвигается.
Однако появилось дополнение в перечне технологий утилизации: сжигание ТКО как способ получения «зелёной» энергии.
Имеются законодательно установленные приоритетные способы обращения с мусором: сокращение образования отходов, их обработка, утилизация — и только потом обезвреживание (сжигание), применяемое лишь в крайних случаях. В новой редакции НП оно выступает под названием «энергетическая утилизация» — широкое использование ТКО в качестве возобновляемого источника энергии. Популистское название «зелёная» не отражает сущность проблемы: переработка вторичного сырья позволяет сэкономить гораздо больше энергии, чем будет получено при его сжигании. Эта вербальная эквилибристика обнаруживает стремление федеральных властей придать термическому уничтожению отходов государственный приоритет.
Нельзя не согласиться со специалистами, полагающими, что введение понятия «энергетическая утилизация» парализует дальнейшее развитие законодательства об отходах и перенесёт основной акцент на технологии уничтожения ресурсов.
Действующее с 2014 г. законодательство обязывает предприятия отчислять экологический сбор либо организовать утилизацию своими средствами или с помощью подрядчиков. Новая формулировка позволяет расходовать на сжигание отходов средства экологического сбора, которые раньше выделяли только на переработку, т. е. оплачивать мусоросжигательные заводы (МСЗ) из бюджета. К сожалению, общеизвестно, что МСЗ с нулевым выбросом токсичных веществ не существует. Характерно, что Европейская комиссия ратует за переработку отходов и не рекомендует сжигание мусора [9], хотя технологии мусоросжигательного процесса постоянно совершенствуются.
Важнейшей целью обновлённый НП «Экология» называет «кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение выбросов загрязняющих веществ в наиболее загрязненных городах». Однако сжигание ТКО как раз способствует загрязнению воздушной среды, в частности, такими вредными агентами, как бензпирены, диоксины фураныП, по-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
лициклические ароматические углеводороды, полих-лорированные бифенилы, нафталины, хлорбензолы, тяжелые металлы (ртуть, кадмий, свинец) и другие высокотоксичные летучие вещества. При этом отсутствие в Программе целевых показателей и мер по реализации приоритетов госполитики по обращению с отходами, предотвращению их образования или сокращения объёмов никоим образом не нормировано. Поэтому, по общему мнению, «кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха маловероятно». Таким образом, состояние воздушного бассейна вызывает особую тревогу на фоне выходящего на первый план лоббизма мусоросжигательных технологий. Большинство специалистов считает вполне вероятным недостижение цели федерального проекта «Чистый воздух» по кардинальному снижению уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшения не менее чем на 20 % совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в наиболее загрязненных городах», и таким образом снижение уровня загрязнения со значения «очень высокое» до «повышенное» [6].
Проблема отходов находит косвенное отражение и в нацпроекте «Здоровье», в котором заявлена цель формирования у россиян здорового образа жизни и борьбы с туберкулёзом. В Отчёте Счётной палаты РФ [6] сообщается, что с загрязнением воздуха связаны «около 7 % случаев смерти от рака лёгких, 18 % — от болезней лёгких, 20 % — от инсульта и 34% — от сердечно-сосудистых заболеваний».
Однако в проекте бюджета на 2021-2023 годы количество средств, выделенных на проект «Чистый воздух», постепенно сокращается. В пояснительной записке к законопроекту указано, что эти деньги будут направлены на другие проекты внутри нацпроекта «Экология», а также «на социальную поддержку граждан, рост экономики и долгосрочные структурные изменения в 2021 и 2022 годах. Излишне напоминать, что интенсивное загрязнение воздушного бассейна и «здоровый образ жизни» — взаимоисключающие понятия.
Исходя из вышеизложенного, считаем целесообразно внести следующие предложения.
С учётом наработанной практики оптимизировать нормативное регулирование деятельности региональных операторов и ужесточить контроль за их деятельностью.
Внести в нормативно-правовую базу определение таких понятий, как «максимальное использование материалов», «предотвращение образования отходов», «вторичные материальные ресурсы».
Законодательно закрепить раздельное накопление мусора как обязательный элемент обращения с отходами.
Список источников
1. Гаркуша, А. Мусорная реформа : долгожданное разочарование // Экология и право, № 3, 2021. С. 6-12.
2. Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2019 году». МПРиЭ РФ, М., 2020, с. 12-126. В России поставлен рекорд по загрязнению воздуха [Электронный ресурс] https://ach.gov.ru/upload/iblock/697/6974665 033576448bae98baa0e9626e4.pdf.
3. Майорова, Е. И., Олимпиев, А. В. Правовые требования к решению проблемы отходов в Российской Федерации // Вестник экономической безопасности, 2020. № 1. С. 32-37.
4. О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» [Электронный ресурс] : федер. закон РФ от 26.07.2019 № 225-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант-Плюс».
5. О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года [Электронный ресурс] : указ Президента РФ от 07.05.2018 № 204. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6. «Отчет о результатах экспертно-аналитиче-ского мероприятия «Мониторинг хода реализации мероприятий национального проекта «Экология», в том числе своевременности их финансового обеспечения, достижения целей и задач, контрольных точек, а также качества управления» - Счетная палата РФ.
7. Паспорт национального проекта «Экология» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам (протокол от 24 декабря 2018 г. N 16)) [Электронный ресурс] https://base.garant.ru/72150168/
8. Татаренко, В. И., Петрова, Н. В., Лоницкая, Д. Н. Мусорная реформа : новые подходы к формированию и возникающие проблемы. Московский экономический журнал, 2020, с. 27-35.
9. Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions. The role of waste-to-energy in the circular economy. Brussels. 26.01.2017.
References
1. Garkusha, A. Garbage reform : a long-awaited
disappointment // Ecology and Law, No. 3, 2021. P. 6-12.
2. State Report "On the State and Environmental Protection of the Russian Federation in 2019". MPReE RF, M., 2020, pp. 12-126. A record on air pollution has been set in Russia [Electronic resource] https://ach.gov.ru/upload/ib lock/697/6974665033576448bae98baa0e9626e4.pdf.
3. Mayorova, E. I., Olympiev, A.V. Legal requirements for solving the problem of waste in the Russian Federation // Bulletin of Economic Security, 2020. No. 1. P. 32-37.
4. On Amendments to the Federal Law "On Production and Consumption Waste" [Electronic resource]: feder. Law of the Russian Federation No. 225-FZ of 26.07.2019. Access from "ConsultantPlus".
5. On national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024 [Electronic resource] : Decree of the President of the Russian Federation dated 07.05.2018 No. 204. Access from "ConsultantPlus".
6. "Report on the results of the expert-analytical
event "Monitoring of the implementation of the activities of the national project "Ecology", including the timeliness of their financial support, achievement of goals and objectives, control points, as well as the quality of management -Accounts Chamber of the Russian Federation.
7. Passport of the National project "Ecology" (approved by the Presidium of the Presidential Council for Strategic Development and National Projects (Protocol of December 24, 2018 P 16)) [Electronic resource] https:// base.garant.ru/72150168/
8. Tatarenko, V. I., Petrova, N. V., Lonitskaya, D. N. Garbage reform : new approaches to formation and emerging problems. Moscow Economic Journal, 2020, P. 27-35.
9. Communication from the commission to the European parliament, the council, the European economic and social committee and the committee of the regions. The role of waste-to-energy in the circular economy. Brussels. 26.01.2017.
Информация об авторах
Е. И. Майорова - профессор кафедры частного права Государственного университета управления, доктор юридических наук;
А. В. Зубач - доцент кафедры частного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук;
Е. Е. Томилина - доцент кафедры частного права Государственного университета управления, кандидат юридических наук.
Information about the authors
E. I. Mayorova - Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Doctor of Legal Sciences;
A. V. Zubach - Associate Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Candidate of Legal Sciences;
E. E. Tomilina - Associate Professor of the Department of Private Law of the State University of Management, Candidate of Legal Sciences.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 10.06.2021; одобрена после рецензирования 01.10.2021; принята к публикации 25.10.2021.
The article was submitted 10.06.2021; approved after reviewing 01.10.2021; accepted for publication 25.10.2021.
