CC BY
362
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам регулирования земельных отношений
А.В. Лащёнов
заместитель руководителя Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Московской области, кандидат юридических наук
Основные принципы любой отрасли законодательства производны от базовых положений правовой системы, закрепленных в Конституции Российской Федерации (далее - Конституция). Фундаментальное значение Конституции для правового регулирования в различных сферах общественных отношений определяется в первую очередь тем, что она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. При этом законы и иные правовые акты не должны противоречить Конституции.
В земельном законодательстве, основные принципы которого отражены в статье 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 года № 136-Ф31 (далее - ЗК РФ), конституционное значение имеют положения о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36 Конституции); граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ч. 1 ст. 36 Конституции); каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42 Конституции); в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов нахо-
дятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, разграничение государственной собственности, земельное законодательство (пп. «в», «г», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции).
Однако для реализации провозглашенных принципов необходимо их осознание, правильное толкование и распространение на конкретные правоотношения.
Традиционно ведущую роль в процессе от осмысления к воплощению конституционных начал законодательства выполняет Конституционный Суд Российской Федерации (далее также - Суд). Рассматривая дела о соответствии Конституции нормативных правовых актов, Суд оценивает конкретный акт по содержанию и форме норм, по порядку подписания, принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения установленного разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
В результате такой оценки определяются правовые позиции, которыми руководствуется Суд при вынесении итоговых решений по делу.
Формально правовые позиции Суда не являются источниками права, в тоже время
1 Собрание законодательства Российской Федерации, 29.10.2001, № 44, ст. 4147.
необходимо помнить об их модельном значении. В литературе высказывалось мнение, что решения Суда выступают нормативно-интерпретационными актами, посредством которых Суд осуществляет правокорректирующую функцию относительно нормотворчества органов власти, направленную на защиту Конституции, обеспечение ее непосредственного действия и эффективности реализации2.
Не без основания в силу отмеченной функции Конституционный Суд называют «негативным законодателем». Однако, по выражению ранее председательствовавшего в Конституционном Суде В.А. Туманова, он более чем таковой в той мере, в какой решения Суда носят характер прецедента, то есть содержат правила или указание, которому и в дальнейшем должны следовать законодательные и иные органы3.
Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 года № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Фе-дерации»,4 признанные не соответствующими Конституции законодательные акты утрачивают силу. Одновременно это обстоятельство является основанием для отмены положений других нормативных актов, основанных на признанном неконституционным полностью или частично нормативном акте либо воспроизводящих или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными.
Обратимся к опыту Конституционного Суда Российской Федерации в сфере земельно-правового регулирования.
Определяющей правоприменительную практику в вопросах переоформления прав на земельные участки граждан является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 года № 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16
Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близи-нской5.
Анализируя указанный закон, ограничивающий возможность переоформления прав на землю размерами земельного участка, Суд пришел к следующим выводам:
• независимо от того была использована гражданами возможность переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на иной титул права землепользования или землевладения или нет, - за ними в любом случае сохраняются их прежние участки;
• при этом федеральным законодательством предоставление в собственность граждан земельных участков, ранее переданных им в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение, сроком не ограничивается.
Такой вывод полностью подтверждается положениями ЗК РФ, согласно которым в случаях переоформления гражданами права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения землей нормы предоставления земельных участков не применяются (п. 3 ст. 28), а само право сохраняется независимо от его непереоформления (п. 3 ст. 20, п. 1 ст. 21).
В контексте проблемы произвольного ограничения или умаления вещных прав граждан на землю Суд разъяснил, что в силу конституционного механизма защиты имущественных прав землепользователям предоставляются гарантии, аналогичные существующим при изъятии имущества у собственника.
Так, согласно статье 35 Конституции никто не может быть лишен своего имущества
2 Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2003. С. 10.
3 Конституционный Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996 / составитель и ответственный редактор Т.Г. Морщакова. М.: Новый Юрист, 1997. С. 5
4 Собрание законодательства Российской Федерации, 25.07.1994, № 13, ст. 1447.
5 Собрание законодательства Российской Федерации, 24.12.2001, № 52 (часть II), ст. 5014.
иначе как по решению суда. Раскрывая конституционно-правовой смысл понятия «имущество», Суд пришел к выводу, что им охватываются не только право собственности, но и иные вещные права. Следовательно, Конституцией гарантируется защита не только права собственности, но и таких имущественных прав, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком. Земельный участок является для землепользователя «своим имуществом» и как таковое не может быть изъят иначе как на основании судебного решения и лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.
В этом же решении Конституционный Суд высказался о недопустимости распространения понятия «предоставление земельного участка» на случаи перерегистрации права владения и пользования земельными участками граждан.
Отсутствие разграничения институтов предоставления земли и изменения титула прав на земельные участки для уже реально владеющих ими граждан на практике приводит к тому, что вопрос о размерах землевладения решается произвольно. Неопределенность в этой ситуации позволяет органам власти квалифицировать переоформление прав на земельный участок как первичное его предоставление и в результате по усмотрению определять, в каком размере он подлежит передаче, что создает возможность для злоупотреблений, порождает противоречивую практику и не отвечает принципу равенства граждан перед законом и судом.
Иными словами, при переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования и пожизненного наследуемого владения землей не должен применяться порядок представления земельных
участков при первичном закреплении права, в том числе проводиться торги и формироваться документы по выбору земельного участка для строительства. Достаточно подать заявление о переоформлении права и подтвердить факт землепользования конкретного лица, представив документы о праве на землю (государственные акты, свидетельства и т. п.). Именно эти документы служат основанием принятия решения о переоформлении прав.
Таким образом, исходя из правовых позиций Конституционного Суда независимо от того, переоформит ли гражданин право пользования землей или нет, никто произвольно не может лишить его данного права.
Проблема переоформления прав на земельные участки юридических лиц также оказалась в поле зрения конституционного правосудия.
Прежде всего, оценивалась конституционность самой возможности возложения на организации обязанности переоформления права постоянного (бессрочного) пользования на землю, как это вытекает из Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-Ф3 «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»6.
Заметим, обязанность подобного рода уже устанавливалась отечественным законодателем в начале проведения земельной реформы. Согласно Закону РСФСР от 23 ноября 1990 года № 374-1 «О земельной реформе»,7 до юридического закрепления земель в собственность, владение, пользование за гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями в течение 2-х лет с начала реформы сохраняется установленное ранее право пользования земельными участками, по истечении этого срока названное право утрачивается. Затем законодатель предусмотрел, что за предприятиями, учреждениями и организациями ранее установленное право пользования земель-
6 Собрание законодательства Российской Федерации, 29.10.2001, № 44, ст. 4148.
7 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, № 26, ст. 327 (Закон не применяется и утратил силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», а в дальнейшем - со статьей 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).
ными участками сохраняется до 1 февраля 1993 года8.
В решениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассматривались последствия и законность прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками в связи с непе-реоформлением данного права. Так, в Обзоре практики применения арбитражными судами земельного законодательства, направленном информационным письмом Президиума Высшего Арбитражного Суда от 27 февраля 2001 года № 619, отмечается, что устанавливая сроки переоформления прав пользования земельными участками, законодатель не определил порядок прекращения прав на них в связи с невыполнением юридическими лицами требований указанной нормы, а статья 39 Земельного кодекса РСФСР, содержащая исчерпывающий перечень оснований прекращения прав на землю (действовавшая до 24 декабря 1993 года), непереоформление земельного участка к таким основаниям не отнесла. Другими нормами законодательства порядок перераспределения земельных участков в связи с непереоформлением на них документов также не установлен.
В современных условиях еще до возникновения судебных процессов о последствиях неисполнения обязанности по переоформлению права постоянного пользования, рассматривался вопрос о ее конституционности.
Как установил Конституционный Суд, вводя для юридических лиц предельный
срок (до 1 января 2006 года), в течение которого они обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков либо приобрести земельные участки в собственность, законодатель был вправе определить сферу действия данной нормы во времени и по кругу лиц, что не может рассматриваться как нарушение конституционных прав граждан10.
Развивая положения о гарантиях защиты от недопустимого произвольного прекращения права постоянного пользования землей, Суд специально отметил: абзац первый пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», предусматривая возможность изменения титулов прав на землю, не содержит какого-либо основания для изъятия соответствующих земельных участков, а потому не может рассматриваться как допускающий внесудебный порядок лишения имущества.
В равной мере эта норма не может рассматриваться как допускающая национализацию, поскольку не предполагает обращения в государственную собственность имущества, находящегося у юридических лиц, а, напротив, предоставляет возможность приватизации земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности11.
Исполнение обязанности по переоформлению права пользования землей напрямую
8 Закон Российской Федерации от 20 ноября 1992 года № 3936-1 «О внесении изменений в статью 7 Закона РСФСР «О земельной реформе» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 17.12.1992, № 50, ст. 2962). Утратил силу в соответствии со статьей 4 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
9 Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, 2001, № 5.
10 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 года № 513-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью «АЗС-Сервис» на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Приложение к газете «Учет. Налоги. Право» - «Официальные документы» от 31 марта 2004 года № 12).
11 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2003 года № 512-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Нижегородской области о проверке конституционности положения абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (Приложение к газете «Учет. Налоги. Право» -«Официальные документы» от 31 марта 2004 года № 12).
связано с дискреционными полномочиями по выбору вида (титула) права, на котором будет закрепляться земельный участок.
Ряд правоприменителей, полагая, что такой выбор должен делать не землепользователь, а орган власти, действующий от имени публичного собственника земельного участка, считали законным отказы в приватизации земельного участка.
Гражданин Гудков В.А. как один из «потерпевших» по делам о приватизации земельных участков обратился в Конституционный Суд фактически за толкованием положений Земельного кодекса Российской Федерации12. При этом он утверждал, что право гражданина иметь землю в частной собственности не может быть поставлено в зависимость от волеизъявления уполномоченного органа, а потому из пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса вытекает обязанность органов публичной власти предоставить земельный участок на выбранном заявителем праве.
Суд при анализе положений законодательства обосновывал корреспонденцию права на выбор переоформляемого титула землепользования и обязанности органов власти принимать соответствующие решения.
В частности, согласно пункту 1 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица -собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, установленных федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, в силу которой государство, закрепляя в законе право на
приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
В системной связи с нормами Земельного кодекса Российской Федерации вытекает обязанность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных статьей 29 Кодекса, - с учетом обеспечения баланса публичных и частных интересов -подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу -собственнику расположенного на этом участке здания, строения, сооружения.
Конечно, вопросы приватизации земельных участков напрямую касаются и цены земельного участка. Федеральное законодательство в начальный этап земельной реформы и в настоящее время в целом императивно устанавливает стоимость земельного участка, не оставляя субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям возможность «договариваться» с потенциальным приобретателем прав на землю.
Так, в соответствии с ранее действовавшими Основными положениями Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 153513, застроенные земельные участки в городах и населенных пунктах продаются по цене, которая не может быть меньше нормативной цены за землю и больше ее трехкратной величины.
12 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 мая 2005 года № 187-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гудкова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации (Информационно-справочная система «Гарант»).
13 Собрание законодательства Российской Федерации, 25.07.1994, № 13, ст. 1478 (в рассматриваемой части Основные положения признаны утратившими силу в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 марта 2003 года № 370 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»).
При проверке конституционности федерального (централизованного) регулирования данных вопросов Конституционный Суд определил, что регламентация Указом Президента Российской Федерации порядка и условий приватизации муниципальной собственности применительно к правам органов местного самоуправления по отчуждению муниципальной собственности могла иметь место, поскольку такие отношения носят преимущественно публично-правовой характер и их регулирование было осуществлено в отсутствие других федеральных законов, устанавливающих организационные и правовые основы приватизации муниципального имущества, в частности земельных участков. К тому же Указ преследовал цель предотвратить занижение цены приватизируемого имущества14.
Система норм, фиксирующих предельные размеры выкупной цены земельных участков, присутствует и в современном законодательстве.
По Федеральному закону «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» субъектами Российской Федерации устанавливается цена земли (при продаже земельных участков, занимаемых объектами недвижимого имущества) в поселениях с численностью населения свыше 3 миллионов человек - в размере от пяти-до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; от 500 тысяч до 3 миллионов человек - в размере от пяти- до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка; до 500 тысяч человек, а также за
пределами черты поселений - в размере от трех- до десятикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего календарного года). До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется соответствующая минимальная ставка земельного налога.
При продаже земельного участка к его стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной вид использования расположенных на земельном участке здания, строения, сооружения.
Из перечисленного вытекает, что субъектам Российской Федерации предоставляется лишь возможность определить конкретную стоимость земельного участка из предложенной «вилки», а у органов местного самоуправления вообще отсутствуют какие-либо полномочия по установлению цены за земельные участки.
Подтвердив соответствие указанных положений Конституции Российской Федерации, Суд сформулировал следующие правовые позиции15:
• наличие федерального законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой политики на землю как одного из направлений экономической политики государства, исключает для субъекта Российской Федерации установление собственного регулирования в противоречие с федеральным;
• закрепив единые условия приватизации государственной собственности и избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков установление ее верхнего и нижнего пределов (что направ-
14 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 15 июня 1999 года № 64-О по делу о проверке конституционности пунктов 4.9 и 4.10 Основных положений государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 22 июля 1994 года № 1535 «Об Основных положениях государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (Собрание законодательства Российской Федерации, 21.06.1999, № 25, ст. 3169).
15 Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 ноября 2003 года № 403-О по запросу правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации, 2004, № 1.
лено на предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими прав и свобод;
• вместе с тем не исключается право субъектов Российской Федерации и муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и муниципального имущества, в частности определять порядок принятия решений об условиях приватизации государственного и муниципального имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах, установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого права возможно по окончании регулируемого Федеральным законом от 17 июля 2001 года № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» процесса разграничения государственной собственности на землю на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность.
Отголоском полемики об «иностранном вопросе» в Земельном кодексе Российской Федерации стало Постановление Конституционного Суда от 23 апреля 2004 года № 8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Фе-дерации16.
Мурманской областной Думой, выступающей заявителем по делу, оспаривались положения ЗК РФ, закрепляющие права иностранцев приобретать земельные участки на территории Российской Федерации, в частности пункт 3 статьи 15, пункт 12 статьи 30, пункт 5 статьи 35, пункт 9 статьи 36.
Опровергая правовую позицию заявителя, Суд разграничил понятия земля как территория распространения государственного суверенитета и земельный участок в качестве объекта имущественных отношений. Так, при предоставлении земли в частную собственность приобретателю передается не часть государственной территории, а лишь земельный участок как объект гражданских прав, что не затрагивает суверенитет Российской Федерации и ее территориальную целостность.
Принципиальным видится мнение Суда, согласно которому возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность, владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками - постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте, - не противоречит конституционно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России и вытекает из статей 9 (часть 2) и 35 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.
Наряду с этим Суд не отрицает права федерального законодателя устанавливать ограничители на приобретение иностранцами земельных участков исходя из национального режима регулирования права частной собственности на землю.
На наш взгляд, в условиях неопределенности и из-за наличия пробелов в ряде вопросов земельно-правового регулирования применение правовых позиций Конституционного Суда обеспечит надежную защиту законных интересов всех участников земельных отношений.
16 Собрание законодательства Российской Федерации, 03.05.2004, № 18, ст. 1833.
