CC BY
277
Е. С. Болтанова
ПЕРЕОФОРМЛЕНИЕ ГРАЖДАНАМИ ПРАВ НА ЗЕМЕЛЬНЫЕ УЧАСТКИ
Дан исторический анализ законодательства о переоформлении гражданами прав на земельные участки. Проводится сравнение между процедурой предоставления земельных участков, ранее выделенных гражданам, и процедурой оформления в собственность граждан таких земельных участков. Рассматриваются наиболее сложные вопросы, возникающие на практике при применении норм по данному вопросу.
Первоначально (с 30.10.01 по 31.08.06 г.) законодатель определил, что все граждане, которым государственные или муниципальные земельные участки были предоставлены до введения в действие Земельного кодекса на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения, могут бесплатно переоформить это право на право собственности (п. 5 ст. 20, п. 3 ст. 21 ЗК РФ). Для переоформления гражданин должен был подать заявление в компетентный исполнительный орган государственной власти или местного самоуправления в соответствии с п. 3 ст. 28 ЗК РФ.
Если гражданин, подав до 1 сентября 2006 г. заявление в компетентный орган о переоформлении постоянного (бессрочного) пользования принадлежащим ему земельным участком на право собственности, умирает до принятия соответствующего решения и регистрации права собственности на земельный участок, то возникает вопрос о закреплении такого участка на праве собственности за наследниками этого гражданина. Решение данного вопроса в значительной степени осложнено отсутствием нормативного регулирования таких отношений.
Представляется, что при подаче гражданином в компетентный орган в соответствии с п. 3 ст. 28 Земельного кодекса письменного заявления, когда нет оснований для отказа в переоформлении права, за наследниками этого гражданина должно быть признано право на включение земельного участка в наследственную массу1. Земельное законодательство не содержало каких-либо исключений из правила п. 5 ст. 20 ЗК РФ2, соответственно, компетентный орган обязан был принять решение о переоформлении существующего права постоянного (бессрочного) пользования в двухнедельный срок с момента подачи заявления гражданином. При применении Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» Пленумом Верховного суда РФ было разъяснено, что «если гражданин, подавший заявление о приватизации и все необходимые документы, умер до оформления договора на передачу жилого помещения в собственность или до регистрации такого договора, то в случае возникновения спора по поводу включения этого жилого помещения или его части в наследственную массу необходимо иметь ввиду, что указанное обстоятельство само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении требования наследника, если наследодатель, выразив при жизни волю на приватизацию занимаемого жилого помещения, не отозвал свое заявление, поскольку по независящим от него причинам был лишен возможности соблюсти все правила оформления документов на приватизацию, в которой ему не может быть отказано» [3].
Доводом в обоснование изложенной позиции может служить то, что к наследнику по наследству, в
соответствии со ст. 1112 ГК РФ, переходят принадлежащие наследодателю на день открытия наследства вещи, иное имущество, в том числе весь комплекс имущественных прав и обязанностей наследодателя. Не входят в состав наследства права и обязанности, неразрывно связанные с личностью наследодателя, а также права и обязанности, переход которых в порядке наследования не допускается Гражданским кодексом или другими федеральными законами.
После того как землепользователь изъявил желание переоформить принадлежащее ему право постоянного (бессрочного) пользования на право собственности, у него возникло имущественное право требования принятия компетентным органом решения о предоставлении (переоформлении) конкретного земельного участка в собственность. Это право существует вплоть до отказа от него землепользователем (отзыва заявления). Нет оснований считать, что право требования является правом, неразрывно связанным с личностью наследодателя, и нет прямых указаний в законе на признание его правом, переход которого в порядке наследования не допускается.
В то же время осуществление наследниками рассматриваемого права на включение земельного участка в наследственную массу весьма проблематично. Право собственности возникает с момента государственной регистрации (п. 2 ст. 8 ГК РФ), и при переоформлении права также применяется это правило. Действующее законодательство не позволяет наследникам представить документы на государственную регистрацию прав, поскольку таким правом наделены только правообладатель, стороны договора и уполномоченные им (ими) на то лица, если иное не установлено федеральным законом. Если же права возникают на основании акта государственного органа или органа местного самоуправления, заявление о государственной регистрации права подается лицом, в отношении которого приняты указанные акты (ч. 1, 2 п. 1 ст. 16 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Таким образом, складывается ситуация, в которой, с одной стороны, нет оснований исключать из наследственной массы право требования на переоформление земельного участка в собственность наследодателя, с другой стороны, у наследников нет возможности реализовать это право. Такая коллизия должна быть решена законодателем.
При переоформлении прав на земельные участки возникали и иные проблемы. Например, Пленум ВАС РФ в постановлении от 24 марта 2005 г. «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства» установил, что п. 5 ст. 20 ЗК РФ, в силу которого граждане, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, имеют право приобрести их бесплатно в собственность, не
применяется к индивидуальным предпринимателям, поскольку, согласно ст. 23 ГК РФ, к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, соответственно применяются правила ГК РФ, регулирующие деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, а юридические лица не имеют права на безвозмездное приобретение земельного участка в собственность. Хотя норма п. 5 ст. 20 ЗК РФ, на которую ссылается Пленум Верховного суда, с 1 сентября 2006 г. была отменена, вопрос о применимости положений Гражданского кодекса к регулированию отношений по реализации индивидуальными предпринимателями земельных прав остается актуальным.
Представляется, что Пленум ВАС РФ без прямого указания закона определил различие в правах гражданина в зависимости от того, занимается ли он предпринимательской деятельностью или нет. В ч. 1, 2 ст. 19 Конституции РФ закреплен принцип равенства всех перед законом и судом. Как неоднократно указывал Конституционный суд РФ, исходя из правовых позиций этот принцип означает, что, гарантируя одинаковые права и обязанности для субъектов, не исключаются при этом определенные фактические различия, а также необходимость их учета законодателем. Однако такие различия не могут быть произвольными, они должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (Определение КС РФ от 5 марта 2004 г. № 82-о «По запросу Первомайского райсуда г. Пензы о проверке конституционности пункта 5 статьи 36 ЗК РФ»4).
При буквальном толковании нормы п. 5 ст. 20 ЗК РФ следовало, что любое физическое лицо (в тексте прямо закреплено: «каждый гражданин») могло реализовать закрепленное право. Эта норма абсолютно конкретна: именно гражданин, независимо от того, является он индивидуальным предпринимателем или нет. Как было замечено в одном из Постановлений КС РФ, из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведет к произволу (п. 5 Постановления КС РФ от 13 декабря 2001 г. № 16-П «По делу о проверки конституционности ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в г. Москве»5).
Что касается допустимости применения норм гражданского законодательства к регулированию рассматриваемых отношений, то хотелось бы отметить следующее. Нормы о коммерческих организациях, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения, применяются только к предпринимательской деятельности граждан. Сам термин «деятельность» не расшифровывается в Гражданском кодексе, но из других нормативных актов можно сделать вывод, что деятельность - это производство, переработка продукции, транспортировка, хранение и т.п. действия (см. ст. 19 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»). Очевидно, что переоформление права на земельный участок не является деятельностью. Да и в Земельном ко-
дексе содержались нормы о переоформлении гражданином принадлежащего ему права без указания на правовой статус этого гражданина.
Кроме того, согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ, гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.
При переоформлении прав на земельный участок возникающие отношения не являются гражданскими, так как они не основаны на равенстве, автономии воли, и сторонами этих отношений не являются участники гражданского оборота. Процедура переоформления права постоянного (бессрочного) пользования установлена в п. 3 ст. 28 ЗК РФ, в соответствии с которой уполномоченный орган обязан принять решение о предоставлении земельного участка в течение 2 недель со дня подачи заявления в письменной форме.
Таким образом, при подаче заявления индивидуальным предпринимателем о переоформлении права постоянного (бессрочного) пользования на право собственности начиналась административная процедура переоформления, которая была урегулирована земельным законодательством, и она не связана с осуществлением гражданином предпринимательской деятельности.
С 1 сентября 2006 г. нормы п. 5 ст. 20, а также п. 3 ст. 21 из Земельного кодекса РФ были исключены ст. 10 ФЗ от 30 июня 2006 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества» (далее - закон № 93-ФЗ). Как видно из названия закона № 93-ФЗ, содержащиеся в нем положения имеют целью упростить деятельность гражданина по переоформлению принадлежащего ему права на земельный участок.
Новацией земельного законодательства в сфере переоформления гражданином права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения является замена процедуры предоставления земельных участков, находящихся у граждан на праве постоянного (бессрочного) пользования, в собственность по решению компетентного органа на процедуру оформления в собственность граждан таких земельных участков. Последняя урегулирована ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и заключается в том, что гражданин, которому земельный участок для использования в определенных целях был ранее предоставлен на указанных правах или невозможно определить вид права на земельный участок, обращается в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, с предоставлением документов, указанных в п. 2 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Принятие решений исполнительным органом или органом местного самоуправления
о предоставлении гражданам в собственность таких земельных участков не требуется.
Основанием для государственной регистрации в данном случае права собственности гражданина на земельный участок является документ, устанавливающий или удостоверяющий право такого гражданина на земельный участок (решение о предоставлении земельного участка, свидетельство о праве на земельный участок и т.п.), с приложением кадастрового плана соответствующего земельного участка. Регистратор обязан отказать в государственной регистрации в случае, если земельный участок в соответствии с федеральным законом не может быть предоставлен в частную собственность (см. п. 1 ст. 20, п. 5 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Тем самым, компетенция органов, осуществляющих государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ним, была расширена. Хотелось бы заметить, что положение п. 5 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» о том, что не допускается государственная регистрация права собственности гражданина в случае, если в соответствии с федеральным законом такой земельный участок не может быть предоставлен в частную собственность, является неудачным.
Во-первых, исходя из буквального толкования п. 5 ст. 25.2 указанного закона может быть отказано в государственной регистрации права собственности на земельный участок, ограниченный в обороте на момент подачи заявления о регистрации, но который до введения в действие Земельного кодекса РФ был уже предоставлен в собственность (т.е. в тех случаях, когда речь идет о признании ранее возникшего права собственности). Согласно п. 1 ст. 25.2 «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» государственная регистрация права собственности гражданина на земельный участок, предоставленный до введения в действие ЗК РФ на праве собственности, осуществляется с учетом этой статьи (в т.ч. п. 5).
Во-вторых, законодатель вводит в ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» новый термин «не допускается государственная регистрация права собственности». Довольно устоявшимся является использование термина «отказ в государственной регистрации прав на недви-
жимое имущество». Поскольку наличие в федеральном законе запрета на предоставление земельного участка в частную собственность является дополнительным основанием для отказа в государственной регистрации права собственности на земельный участок, то в п. 5 ст. 25.2 рассматриваемого закона необходимости нет. Его положения должны найти четкое закрепление в п. 1 ст. 20 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»6.
Таким образом, с 1 сентября 2006 г. на органы Росре-гистрации возложены дополнительные функции по переоформлению прав на земельный участок определенного целевого назначения и установлению оборотоспособ-ности земельного участка, в отношении которого заявитель просит оформить право собственности.
Новые правила распространяются на четко ограниченный круг земельных участков, ранее предоставленных гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения путем их перечисления в п. 1 ст. 25.2 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Упрощенная процедура - переоформление прав органами Росрегистрации предусмотрена только для земельных участков, предоставленных гражданину для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, огородничества, садоводства, индивидуального гаражного или индивидуального жилищного строительства. Легко заметить, что исключенные из Земельного кодекса нормы о праве гражданина однократно бесплатно приобрести в собственность предоставленный ему ранее в постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение земельный участок (п. 5 ст. 20, п. 3 ст. 21) распространялись на все земельные участки независимо от их целевого назначения. С одной стороны, такие изменения позволяют решить отдельные вопросы (например, о праве индивидуального предпринимателя на переоформление права постоянного пользования), с другой - порождают и иные вопросы (например, о праве на переоформление тех граждан, у которых в документах значится иное целевое назначение7). Наличие вопросов, ответы на которые не содержит федеральное законодательство, свидетельствует о том, что принятые нормы о переоформлении прав граждан на земельные участки вызовут споры и неоднозначное толкование.
ПРИМЕЧАНИЯ
1. В.В. Устюкова также считает справедливым признать за наследниками право закончить процесс бесплатного приобретения в собствен-
ность земельного участка наследодателя (см.: Комментарий к Гражданскому кодексу РФ. Ч. 3 / Под ред. Т.Е. Абовой, М.М. Брагинского, А.С. Светланова. М., 2004. С. 132).
2. Здесь не рассматриваются исключения, установленные ФЗ «О приватизации государственного или муниципального имущества».
3. Пункт 8 Постановления Пленума ВС РФ от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона РФ «О приватизации
жилищного фонда в РФ» // БВС РФ. 1993. № 11; См. также: Определение ВС РФ от 21 декабря 2004 г. № 5-В04-95 // БВС РФ. 2005. № 5. С. 8-9; Определение ВС РФ от 21 декабря 2004 г. № 5-В04-116 // БВС РФ. 2005. № 9. С. 10-11.
4. Вестник Конституционного суда РФ. 2004. № 5.
5. СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 5014.
6. Регулирование отказа в государственной регистрации прав на недвижимость диспозитивными нормами не отвечает интересам
устойчивости гражданского оборота. Наличие оснований для отказа в государственной регистрации права или сделки, безусловно, должно влечь за собой соответствующие действия регистратора.
7. Формально основанием для отказа в государственной регистрации права собственности может послужить наличие в документах гражда-
нина буквально ошибочной формулировки целевого назначения земельного участка.
Статья представлена кафедрой природоресурсного, земельного и экологического права Юридического института Томского государственного университета, поступила в научную редакцию «Юридические науки» 18 декабря 2006 г., принята к печати 25 декабря 2006 г.
