CC BY
183
DOI 10.24412/2227-7315-2021-1-135-145 УДК 340.13
А.В. Злобин, В.В. Стрельников
ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ ВНУТРИОРГАНИЗАЦИОННЫХ И УПРАВЛЕНЧЕСКИХ АКТОВ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ
Введение: в статье рассматривается проблематика внутриорганизационных и управленческих актов, изданных в разное время Генеральной Прокуратурой РФ. Проводится сравнительно правовой анализ управленческих актов, применяемых в российской прокуратуре, на предмет их соответствия федеральным законам и общей концепции государственной управленческой деятельности, сложившейся в России. Предлагается критический анализ теоретических трактовок отдельных терминов, применяемых в управленческих актах Генеральной прокуратуры РФ. Исследуются полномочия прокурорских работников управленческого звена, связанные с изданием внутренних актов управления. Анализируются итоги проведенной административной реформы с применением ее результатов на органы прокуратуры. Рассматривается проблема систематизации управленческих актов в прокуратуре и даются рекомендации по ее решению. Приводятся положительные примеры издания управленческих актов органами исполнительной власти. Цель: анализ развития правового потенциала внутриуправленческих актов в прокуратуре, выявление перспектив их совершенствования; анализ положений законодательных актов, регламентирующих организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации; анализ ведомственных актов прокуратуры, выявление отдельных организационно-правовых недостатков. Методологическая основа: диалектико-материалистический метод познания правовой действительности, исторический и логический методы, а также формально-юридический и сравнительно-правовой методы. Результаты: делается вывод о том, что Закон о прокуратуре ограничивает нормотворчество прокуроров и не позволяет им разрабатывать и утверждать акты с иными названиями, не указанными в этом нормативном акте. Подобное не соответствует законодательной идее, возлагающей в полном объеме руководство системой органов прокуратуры на Генерального прокурора РФ, который должен иметь право в пределах свой компетенции издавать любые административные акты (их виды). В этом отношении данные ограничения также должны быть сняты и в отношении прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Выводы: проведенное исследование показало необходимость по всем направлениям внутри-организационной деятельности принять единые комплексные административные
© Злобин Александр Владимирович, 2021 S
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная м
юридическая академия); e-mail: zlobin_a@mail.ru © Стрельников Владилен Владимирович, 2021
Кандидат юридических наук, юрист ООО «Символ права»; e-mail: graynworm@mail.ru © Zlobin Aleksandr Vladimirovich, 2021
Candidate of law, Associate Professor, Theory of state and law Department (Saratov State Law Academy) © Strelnikov Vladilen Vladimirovich, 2021
Candidate of law, Lawyer in LLP "Symbol of Law" 135
регламенты, которые позволят сделать систему управления в органах прокуратуры более гибкой и востребованной общественностью.
Ключевые слова: государственное управление, прокуратура, управленческие акты, служащие прокуратуры, административная реформа, административные регламенты.
A.V. Zlobin, V.V. Strelnikov
LEGAL FEATURES OF INTERNAL ORGANIZATIONAL AND ADMINISTRATIVE ACTS IN THE SYSTEM OF BODIES OF THE RUSSIAN PROSECUTOR'S OFFICE
Background: the article deals with the problems of internal organizational and administrative acts issued at different times by the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. A comparative legal analysis of the administrative acts used in the Russian prosecutor's office is carried out for their compliance with federal laws and the general concept of state administrative activity that has developed in Russia. The article offers a critical analysis of the theoretical interpretations of certain terms used in the administrative acts of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation. The author examines the powers of the prosecutor's employees of the management level associated with the publication of internal management acts. The article analyzes the results of the administrative reform with the application of its results to the prosecutor's office. The problem of systematization of administrative acts in the prosecutor's office is considered and recommendations for its solution are given. Positive examples of the publication of administrative acts by executive authorities are given. Objective: to analyze the development of legal capacity of internal administrative acts of the Prosecutor, to identify prospects for their improvement, to analyze the provisions of legal acts regulating the organization and activities of the Prosecutor's office of the Russian Federation, to analyze the departmental acts of the Prosecutor's office, identifying a separate organizational and legal shortcomings. Methodology: dialectic materialistic method of legal reality learning, historical and logical methods, formal legal methods and comparative legal ones. Results: it is concluded that the Law on the Prosecutor's Office restricts rulemaking process of prosecutors and does not allow them to develop and approve acts with the titles which are not specified in this normative act. This does not correspond to the legislative idea that gives a full control over the system of prosecutor's offices to the RF Prosecutor General, who should have the right (within his competence) to issue any administrative acts and their different types. In this regard, the above-mentioned restrictions should also be lifted in relation to the prosecutors of the constituent entities of the Russian Federation and the similar prosecutors of specialized prosecutor's offices. Conclusions: the conducted research has shown the need to adopt unified complex administrative regulations in all areas of internal organizational activity, which will make the administration system in the prosecutor's office more flexible and in demand by the public.
Key-words: public administration, prosecutor's office, managerial acts, prosecutors, administrative reform, administrative regulations.
Практическая реализация организационно-правовых принципов единства, централизации и независимости в деятельности органов прокуратуры, осуществление надзорных и иных важных функций предусматривает издание компетентными должностными лицами широкого круга нормативных актов. Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры нижестоящих прокуратур издают 136 большое количество актов, целью которых выступают обеспечение законности
в стране и повышение устойчивости и управляемости всех структурных и территориальных подразделений.
Нормативные акты, призванные регулировать общие и частные правоотношения, принятые в порядке субординации на основе Конституции РФ и федеральных законов, предусматривающие обязательность их исполнения и ответственность (либо негативные юридические последствия) за игнорирование содержащихся в них требований, принято называть административными.
В.Е. Чиркин высказывается о широком и узком трактовании этих актов. Первое говорит о глобальном воздействии на общественные отношения актов, адресованных широкому кругу лиц. Эти акты — федеральные законы. Они призваны определять предмет регулирования, устанавливать приоритеты, цели и задачи, дозволять, запрещать, ограничивать, стимулировать деятельность органов, организаций, отдельных граждан, а также управомачивать обозначенных в них субъектов совершать определенные действия. Нарушение закона предусматривает санкции. Законы как нормативные акты выступают важнейшими источниками науки прокурорского надзора. Подобное прямо указывает на то, что федеральные законы являются административными актами.
В узком смысле административные акты — это подзаконные документы исполнительно-распорядительной деятельности, основанные на международном праве, Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ, устанавливающие, изменяющие, прекращающие административные правоотношения, принимаемые с соблюдением установленной процедуры и формы в одностороннем властном порядке в целях реализации функций и задач исполнительной власти (приказы е и распоряжения министерств и ведомств) [1, с. 53]. и
Несмотря на очевидную связь административного акта с процессом управ- а ления, не все ученые называют управленческие акты административными. о Так, например, по мнению С.П. Назарова приказ о назначении работника на К должность, не связанную с организационно-распорядительными функциями, о
п
изданного руководителем в порядке Трудового кодекса РФ, не будет относиться а к административным актам. В подобном случае руководитель реализует свое в право нанимателя, обусловленное управленческим характером своей долж- о ности. Но если руководитель назначает своим приказом лицо на должность, ю
Т5
предусматривающую управление и руководство чем-либо, то подобный при- |
каз будет являться одновременно и управленческим и административным [2, К
с. 63-79]. В.Ф. Халипов и Е.В. Халипова отмечает, что административный акт а
— это, прежде всего, внутриадминистративное волеизъявление наделенного |
властью лица, выраженное как в устной, так и в письменной форме и направ- ии
ленное на регламентацию внутреннего устройства организации либо коллекти- №
ва [3, с. 21]. Управленческий акт принимается для регулирования отношений, 11
складывающихся за пределами такой организации [4]. Также принятие актов )
управления можно рассматривать как одну из форм деятельности органов го- 1 сударственного управления, таким образом, не подлежит применению термин «административный акт». На наш взгляд, дискуссии в этой сфере не имеют под собой устойчивой юридической почвы. Акты управления и административные акты всегда существуют и принимаются в определенной системе управления, в которой сложились и действуют отношения власти-подчинения (связи по типу
«субъект»-«объект»). Более того, они всегда основываются на общих законо- 137
дательных предписаниях и преследуют цель поддержания работоспособности системы управления. Представляется, что ситуация их принятия является основным признаком, позволяющим разграничивать эти понятия. Справедливым и обоснованным нам представляется суждение Г.В. Атаманчука, отмечающего, что неотъемлемыми элементами административных и управленческих актов являются прямые субординационные связи либо отношения власти-подчинения, сложившиеся между государственными и муниципальными органами и обществом. Эти элементы есть абсолютное свойство, которое невозможно не учесть [5, с. 30-41]. Таким образом, можно вести речь о близости по значению и характеристикам этих актов между собой.
Применительно к предмету нашего исследования, упомянем позицию В.Г. Бес-сарабова, согласно которой, акты управления в прокуратуре играют роль передаточного механизма между Законом о прокуратуре и конкретными правоприменителями, раскрывают порядок и условия осуществления прокурорского надзора по всем направлениям, участия прокуроров в рассмотрении дел судами. Эти акты акцентируют внимание ни приоритетных направлениях прокурорской деятельности, определяют порядок взаимодействия с правоохранительными органами, подбор и расстановку кадров, работу внутренних подразделений. Полномочия по изданию актов управления реализуются Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами [6, с. 29-50].
Рассмотрим специфику нормативных актов в прокуратуре и проблему их реализации.
В соответствии с ч. 1 ст. 17 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 9 ноября 2020 г.)1 (далее — Закон о прокуратуре) Генеральный прокурор Российской Федерации издает приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры.
Все приведенное выше (в совокупности с содержанием ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре) дает основания полагать, что принятие Генеральным прокурором РФ административных актов управления носит структурированный характер. Исходя из тематики и предназначения документа он должен быть облечен в форму инструкции, либо приказа, либо указания и т.д. Однако на законодательном уровне не определено, в каких случаях должен приниматься тот или иной административный акт. Анализ деятельности Генеральной прокуратуры РФ указывает на отсутствие системности, логичности и общих закономерностей в этом направлении. Так, например, в настоящее время действует Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 5 августа 2011 г. № 235 «О внесении изменений в указание Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 5 декабря 2007 г. № 193/27 „О порядке направления в Федеральную службу по финансовому мониторингу сведений по вопросам противодействия финансированию экстремистской и террористической деятельности"»2. Согласно названию, в документ, являющийся указанием, вносятся изменения документом, являющимся приказом. Вопрос о том, возможно ли такое смешение видов внутриорганизационных актов в законодательстве не освещен. На наш взгляд, подобное вряд ли является допустимым, поскольку не соответствует тематическому разделению этих актов, которое
1 См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 8, ст. 366.
2 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
подразумевается исходя из смысла ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре. Указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 августа 2001 г. № 49/6 «Об организации стажировки в Генеральной прокуратуре Российской Федерации»3 посвящено совершенствованию кадровой работы и повышению уровня профессиональной подготовки работников надзорного ведомства. В Указании, в частности, определен порядок стажирования.
Продолжая исследование специфики административных актов в прокуратуре отметим, что все без исключения инструкции утверждаются приказами Генеральной прокуратуры РФ. Подобная ситуация не позволяет однозначно ответить на вопрос, чем являются эти административные акты: приказами или инструкциями? Как мы указали выше, отмеченная норма Закона о прокуратуре предполагает разделение видов административных актов.
В ст. 18 отражено, что прокуроры субъектов Российской Федерации (и приравненные к ним прокуроры) руководят деятельностью прокуратур городов и районов и иных приравненных к ним прокуратур, на основе законов, действующих на территории Российской Федерации, и нормативных актов Генерального прокурора Российской Федерации, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками, могут вносить изменения в штатные расписания своих аппаратов и подчиненных прокуратур в пределах численности и фонда оплаты труда, установленных Генеральным прокурором Российской Федерации. Здесь налицо аналогичный правовой пробел. Разъяснений по поводу названия, содержания и принципов отнесения к отмеченным видам тех или иных административных актов, издаваемых прокурорами субъектов Федерации и приравненными к ним прокурорами в Законе о прокуратуре, приказах Генеральной прокуратуры РФ не имеется.
Далее следует обозначить еще одну организационно-правовую проблему. Приведенные выше нормы Закона о прокуратуре напрямую говорят нам о том, что Генеральный прокурор РФ, прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры специализированных прокуратур имеют право издавать управленческие акты по вопросам организации и деятельности своего ведомства, которые бесспорно являются правовыми основами и источниками реализации прокурорскими работниками своих полномочий. Между тем, согласно ст. 3 исследуемого Закона организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. Налицо противоречие между данной нормой и ч. 1 ст. 17, а также ст. 18. Получается, что согласно ст. 3, отмеченные прокуроры не имеют права издавать акты управления, связанные с организацией и деятельностью прокуратуры, их нормотворческая деятельность не может оказывать влияние на внутриорганизационное устройство анализируемого ведомства. Эта статья в данном аспекте выступает в качестве необоснованного ограничителя управленческой компетенции Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации, а также и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур.
3 См.: Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. М., 2004. Т. 2.
Кроме того, эта норма говорит о том, что организация и деятельность органов прокуратуры определяется международными договорами РФ, однако далее по тексту этой статьи законодатель закрепляет, что на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Подобную юридическую интерпретацию истолковать достаточно сложно. Исследование международных документов, заключенных с участием отечественной прокуратуры, показывает отсутствие каких-либо норм, связанных с регламентацией внутреннего управления. Подобные акты определяют взаимные обязательства между сторонами в сфере противодействия преступлениям и правонарушениям. Так, например, Соглашение о сотрудничестве между Генеральной прокуратурой Российской Федерации и Генеральной прокуратурой Республики Казахстан4 (Москва, 23 июня 2009 г.). в ст. 2 определяет, что стороны сотрудничают по основным направлениям в сфере защиты прав граждан. При этом какие-либо цели, связанные с регламентацией внутриорганиза-ционного устройства отечественной прокуратуры, в Соглашении не определены.
На основании положений ч. 2 ст. 17 Закона о прокуратуре можно сделать вывод о том, что создание, реорганизация и ликвидация подразделений международной компетенции в органах прокуратуры отнесены к полномочиям Генерального прокурора РФ. Любые соглашения подобного рода, если они затронут вопросы внутреннего управления, в обязательном порядке потребуют издания соответствующих управленческих актов со стороны Генерального прокурора РФ. Здесь также отметим, что международное сотрудничество органов прокуратуры с зарубежными странами не ставит своей целью изменять внутриорганизационное устройство надзорного ведомства. Поэтому, на наш взгляд, вести речь о том, что международные соглашения являются правовыми актами, регламентирующими организацию и деятельность прокуратуры РФ, было бы неверно. В этом контексте нуждаются в поддержке мнения, связанные с тем, что международные правовые акты, в том числе решения международных судебных инстанций, не должны применяться на территории России в случае, если они противоречат Конституции РФ и федеральным законам [7, с. 103-117].
В ст. 3 Закона о прокуратуре отражено, что организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации. Таким образом, законодатель отсылает к положениям Основного Закона, а точнее к ст. 129, которая в нынешней редакции не содержит каких-либо положений, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры и полномочиями прокуроров. В ней закреплен только порядок назначения прокуроров на должности. Ч. 1 ст. 129 Конституции РФ, в свою очередь, определяет, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Лингвистическое толкование этой нормы показывает, что Конституция РФ использует этот термин в единственном числе. В данном случае имеется ввиду Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». В этом ракурсе положения ст. 3 данного нормативного акта, связанные с тем, что организация и деятельность прокуратуры также определяется иными федеральными законами, не будет соответствовать ч. 1 ст. 129 Конституции РФ.
140
4 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
Приведенное выше наглядно свидетельствует о противоречивости законодательных основ, на которых базируются административные акты прокуратуры.
В ч. 1 ст. 17 Закона о прокуратуре приведен конкретный перечень внутри-организационных документов, которые имеет право издавать Генеральный прокурор РФ. К ним отнесены: приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции. В соответствие со ст. 18 прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры вправе издавать приказы, указания, распоряжения. Таким образом, круг административных актов, которые указанные прокуроры полномочны принимать строго очерчен. Из этих законодательных требований буквально следует, что иных внутренних документов прокуроры не имеют права принимать. Однако эти законодательные положения не соответствуют действительности и противоречат правоприменительной практике. В настоящее время прокурорами активно используется в работе Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 21 декабря 2012 г. № 62-91459-12 «Об обзоре типовых ситуаций конфликта интересов на государственной службе РФ и порядке их урегулирования»5, Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 13 сентября 2011 г. № 72/1-1531-09 «Об оплате труда лиц, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»6, Кодекс этики прокурорского работника Российской Федерации7. Приказом Генеральной прокуратуры от 11 мая 2016 г. № 276 утвержден Регламент Генеральной прокуратуры Российской Федерации8, в настоящее время также действует Регламент Главной военной прокуратуры9. В системе органов прокуратуры распространены индивидуальные организационно-распорядительные акты, посредством которых реализуются решения, устанавливающие (изменяющие) прокурорско-управленческие правоотношения, такие как представление вышестоящему прокурору, задания, акта (справки) проверки работы подчиненной прокуратуры, заключения аттестационной комиссии и т.д., которые визируются прокурором субъекта Федерации. С одной стороны, получается, что Генеральный прокурор РФ и прокуроры субъектов Федерации вправе утверждать своими приказам любые административные акты, которые фактически вводятся в действие этими приказами. Но, с другой стороны, виды подобных актов строго определены в ч. 1 ст. 17, ст. 18 Закона о прокуратуре, что, в свою очередь, ограничивает нормотворчество прокуроров и не позволяет им разрабатывать и утверждать акты с иными названиями. Подобное, на наш взгляд, не соответствует законодательной идее, возлагающей в полном объеме руководство системой органов прокуратуры на Генерального прокурора РФ, который должен иметь право в пределах свой компетенции издавать любые административные акты (их виды). В этом отношении данные ограничения также должны быть сняты и в отношении прокуроров субъектов Федерации и приравненных к ним прокуроров специализированных прокуратур. Здесь от-
5 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». )
6 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». 2
7 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 17 марта 2010 г. № 114 «Об утверждении и введе- 1 нии в действие Кодекса этики прокурорского работника Российской Федерации и Концепции м воспитательной работы в системе прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 16 сентября
2020 г.) // Законность. 2010. № 6.
8 См.: Приказ Генпрокуратуры России от 11 мая 2016 г. № 276 «Об утверждении Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (ред. от 23 декабря 2019 г.) // Законность. 2016. № 8.
9 См.: Приказ Главной военной прокуратуры РФ от 21 марта 2003 г. № 57 «Об утверждении Регламента Главной военной прокуратуры» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. Тула, 2004. Т. 1. 141
метим, что в ст. 19 говорится о полномочиях прокуроров городов с районным делением по руководству подчиненными органами прокуратуры. Однако в данной норме вообще не упоминается о каких-либо административных актах, которые полномочны принимать руководители отмеченных прокуратур. Если толковать эту статью расширительно, то получается, что эти должностные лица вправе утверждать любые организационно-распорядительные документы по вопросам своего ведения в рамках исполнения Приказа Генеральной прокуратуры РФ от 10 октября 2019 г. № 715 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением»10. О том какие именно административные акты могут принимать прокуроры городов и районов в Законе о прокуратуре не говорится.
Следует отметить, что проблема систематизации нормативных актов и определения уровней их субординации в системе государственного управления существует длительное время. Попыткой ее решения стал Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. от 28 июня 2005 г.)11. Достоинством этого документа является регламентация отраслей законодательства, и таких сфер государственного регулирования как надзор и контроль, в нем освещена тесная связь теории прокурорского надзора и государственной деятельности по обеспечению законности и правопорядка. Однако вопросы внутриорганизационного устройства органов отечественной прокуратуры не нашли в нем исчерпывающего отражения.
Результаты формально завершившейся на сегодняшний день административной реформы обнажили необходимость упорядочения и систематизации принятых в разное время по схожим вопросам нормативных актов государственных органов. Как представляется, естественным следствием реализации Концепции административной реформы стало введение в практический оборот термина «административный регламент».
Исследователями в области государственного управления обоснованно отмечается высокий потенциал административного регламента как разновидности административных актов. В.Е. Чиркин указывает на его особый статус, возможность объединения в одном документе разноуровневых норм, синтезации практических узкоотраслевых положений и рекомендаций. Административный регламент — это конгломерат общих и частных правовых норм, позволяющий упорядочить административные процедуры и организационно-распорядительные действия должностных лиц [1, с. 53]. П.Г. Лахно и В.Ю. Синюгина указывают на то, что основное отличие административных регламентов от иных документов заключается в том, что в регламентах прописаны сроки и последовательность действий административных процедур федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, порядок взаимодействия их структурных подразделений и должностных лиц, а также их взаимодействие с другими органами и организациями при исполнении возложенных на них функций и предоставлении государственных услуг [9, с. 10].
К.С. Бельский обоснованно подчеркивает, что административная процедура представляет собой содержательную часть любого управленческого процесса, имеющего место в сформированной управленческой системе. Эта неотторжимая часть является источником и характеристикой связей между субъектом и объектом системы [10, с. 12-20]. Продолжая данную мысль отметим, что регламен-
10 См.: Законность. 2019. № 11.
11 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. № 12, ст. 1260.
тация внутриуправленческих процедур имеет место не только в органах исполнительной власти, она присуща всем без исключения государственным органам и реализуется путем издания соответствующих регламентов. Так, например, Приказом Следственного комитета РФ от 30 сентября 2011 г. № 137 утвержден Регламент Следственного комитета Российской Федерации12.
Следует признать, что органами исполнительной власти с 2010 г. принято огромное количество административных регламентов, комплексно регулирующих выполнение как отдельных функций, так и вопросы внутриорганизаци-онного устройства. Этот вид административных актов начинает постепенно вытеснять из практики принятие распоряжений, инструкций, указаний и иных видов административных актов.
Здесь важно отметить, что в органах прокуратуры регламент как отдельный вид административных актов используется уже длительное время. Сегодня, к примеру, действуют Регламент Генеральной прокуратуры РФ13, Регламент Главной военной прокуратуры14. Рассматривая достоинства этих нормативных актов отметим, прежде всего, их комплексный охват внутриорганизационных отношений. Так, Регламент Генеральной прокуратуры РФ исчерпывающим образом определяет полномочия должностных лиц высшего управленческого звена (п. 1.1-1.9), устанавливает порядок принятия организационно-распорядительных документов (п. 2.1-2.12), использование информационно-аналитических материалов в работе отделов и управлений, их взаимодействие (п. 3.1-3.11), регламентирует процесс планирования работы всех структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ (п. 4.1-4.18) и т.д. Регламент главной военной прокуратуры весьма детально рассматривает организацию работы коллегиальных органов (п. 7.1-7.20), контроль исполнения и проведение служебных проверок (п. 8.1.-8.22) и т.д.
Отметим, что подобные нормативные акты органически вписываются в перечень основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов, издаваемых Генеральной прокуратурой РФ (Приложение № 1 к Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры РФ15), поскольку издаются в форме приказов за подписью Генерального прокурора РФ.
Существование этих нормативных актов, носящих комплексный характер, открывает новые горизонты совершенствования внутриорганизационных и управленческих актов. Во-первых, развитие нормотворчества в данном направлении позволит произвести качественную систематизацию организационно-распорядительных документов по всем направлениям основной деятельности, на основе многочисленных принятых в разное время приказов Генеральной прокуратуры РФ сформировать актуальные административные регламенты. Действуя на их основе прокуроры смогут максимально эффективно защищать
12 Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». 2
13 Утвержден Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 11 мая 2016 г. № 276 «Об утвержде- S нии Регламента Генеральной прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 23 декабря 2019 г.). м Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
14 Утвержден Приказом Главной военной прокуратуры РФ от 21 марта 2003 г. № 57 «Об утверждении Регламента Главной военной прокуратуры». Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
15 См.: Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29 декабря 2011 г. № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации» (в ред. от 29 декабря 2020 г.). Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант». 143
права граждан. В этом аспекте Е.Н. Маланина подчеркивает, что являясь статусным документом, административный регламент способен аккумулировать разноуровневые и разноформатные нормы, посвященные организации работы в той или иной сфере, четко определять порядок взаимодействия всех структурных подразделений и тем самым устранить бюрократизацию управленческих процессов, обеспечить безбарьерный доступ граждан к органам управления любых уровней [11, с. 50-51].
Во-вторых, переход на административные регламенты позволит более целостно подойти к процедурным аспектам реализации внутриуправленческих полномочий, произвести внутреннюю реорганизацию, направленную на упорядочение работы структурных подразделений, равномерное распределение служебной нагрузки на прокурорских работников, обеспечить тем самым единство в реализации общенадзорных и иных полномочий.
Кроме того, внесение изменений и дополнений в них представляется более приемлемым по отношению к изданию Генеральным прокурором РФ новых отдельных приказов, связанных с внутриорганизационной деятельностью.
Отметим, что административные регламенты являются основными организационно-распорядительными документами, используемыми в деятельности органов исполнительной власти. Ими проделан большой путь в разработке и совершенствовании таких актов, а также их адаптации к современным общественным отношениям. В этом аспекте предлагается принять на вооружение органов прокуратуры все имеющиеся достижения органов исполнительной власти в сфере создания и использования административных регламентов. Разработка на их основе собственных административных регламентов позволит совершено ствовать работу не только прокуратур субъектов Федерации и приравненных к ¿- ним прокуратур, но и всех межгоррайпрокуратур.
m
~ Говорить о том, что прокуратура не взяла на вооружение итоги администра-
f тивной реформы и в своей внутриорганизационной деятельности, не реализова-
| ла отмеченные нами выше призывы Президента РФ, было бы с нашей стороны
| неверно. Однако можно утверждать, что исследуемая структура, в отличие от
£ органов исполнительной власти, не пошла по пути комплексного нормотворче-
0
| ства в части издания административных регламентов по всем направлениям ее
у
| работы. На сегодняшний день мы имеем огромное количество утвержденных £" Генеральной прокуратурой РФ административных актов, которые приняты
1 в разное время, на различных этапах социально-экономического развития, в « отдельных случаях дублируют и противоречат друг другу не позволяя решать | весь спектр поставленных перед прокурорами задач.
е Подводя итог проведенному исследованию отметим, что ведомственное регу-
° лирование организации и деятельности прокуратуры нуждается в унификации
0 и систематизации. Работа по принятию связанных с внутренним управлением § административных актов нуждается в совершенствовании с использованием
1 опыта органов исполнительной власти. По всем направлениям внутриоргани-J зационной деятельности целесообразно принять единые комплексные административные регламенты, которые позволят сделать систему управления в органах прокуратуры более гибкой и востребованной общественностью. Следующим шагом является принятие административных регламентов по выполнению надзорным органом государственных функций, обозначенных в Законе о прокуратуре (надзор за исполнением законности, поддержание государственного
144 обвинения, участие в рассмотрении дел судами и т.д.).
Библиографический список
1. Чиркин В.Е. Сравнительное государствоведение. М.: Норма, 2016. С. 53.
2. Назаров С.П. Государственное управление. М.: Наука. 2018. С. 63-79.
3. Халипов В.Ф., Халипова Е.В. Власть, политика, государственная служба. Словарь. М.: Луч, 1996. С. 21.
4. Schultz, David Andrew. Encyclopedia of the United States Constitution. Infobase Publishing. 2009.
5. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М.: Юридическая литература, 1990. С. 30-41.
6. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов об избирательных правах граждан. М.: Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
2010. С. 29-50.
7. Жидких АА. Правовые и организационные основы участия прокуратуры в реализации правотворческой функции: дис ... д-ра юрид. наук. М., 2011. С. 103-117.
8. Лахно П.Г., Синюгин В.Ю. Теория и методология административно-правового управления реформированием // Предпринимательское право. 2008. № 4. С. 10.
9. Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 12-20.
10. Маланина Е.Н. Понятие и значение административных регламентов// Вестник Челябинского государственного университета. 2011. № 4 (219). Вып. 27. С. 50-51.
References
1. Chirkin V.E. Comparative State Studies. M.: Rule, 2016. P. 53.
2. Nazarov S.P. State Ruling. M.: Science, 2018. P. 63-79.
3. Khalipov V.F., Khalipova E.V. Power, Politics, Public Service. Dictionary. M: Ray, 1996. P. 21. с
4. Schultz, David Andrew. Encyclopedia of the United States' Constitution. Infobase | Publishing, 2009. а
5. Atamanchuk G.V. Ensuring of Public Administration Rationality. M.: Legal о Literature, 1990. P. 30-41. о
6. Bessarabov V.G. Prosecutor's Supervision over the Implementation of Laws on Citizens г 'Electoral Rights. M.: The RF Academy of the Office of the Prosecutor-General, 2010. д P. 29-50. С
—I
7. Zhidkikh A.A. Legal and Organizational Foundations of Participation of the | Prosecutor's Office in the Realization of Lawmaking Function. Diss. ... of doc.of law. M, °
2011. P. 103-117. I
s
8. Lakhno P.G., Sinyugin V.Yu. The Theory and Methodology of Administrative Legal 4 Ruling by Reforming // Business law. 2008. No. 4. P. 10. о
9. Belsky K.S. Administrative Responsibility: Genesis, Main Features, Structure // KK State and law. 1999. No.12. P. 12-20. |
10. Malanina E.N. The Notion and Meaning of Administrative Regulations // The | Bulletin of Chelyabinsk State University. 2011. 4(219). Issue 27. P. 50-51. №
3 )
2
