CC BY
195
Эльмира ПРИМОВА
правовые основы СУБСИДИАРНОСТИ во взаимоотношениях между федеральным центром и субъектами федерации
Федерализм и демократия с самого начала были теснейшим образом связаны между собой. Более того, именно процессы либерализации и демократизации государственно-политической системы на протяжении всего нового времени, особенно в ХХ в., способствовали как появлению теорий и концепций федерализма, так и становлению федеративных государств.
В этом вопросе можно согласиться с американским политологом И. Дючесиком, который отмечал, что федерализм — это «территориальное выражение внутреннего кредо демократии»1. Особенность федеративной формы государственного устройства состоит в том, что здесь так называемая «общая воля» или «общий интерес», служащий в качестве своего рода стержня, объединяющего всех его граждан в рамках единого государственного целого, формируется как бы из двух источников. Это, во-первых, волеизъявление всех граждан данного государства и, во-вторых, составляющих его субъектов, в лице штатов в США, Мексике, Индии и т.д., земель — ФРГ, провинций — в Канаде, национальных республик, краев, областей, национальных автономий, округов и городов федерального значения — Москвы и Петербурга — в Российской Федерации и т.д. Другими словами, федерация предполагает государственность на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов федерации. Поэтому в федеративном государстве разделение власти на три ветви власти по горизонтали на законодательную, исполнительную и судебную дополняется вертикальным разделением властных функций между различными уровнями власти — федеральным, региональным и местным.
В федеративном государстве особую значимость и актуальность приобретают поиск и разработка оптимальной системы взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, принципов и механизмов разграничения полномочий и предметов ведения между двумя уровнями государственной власти. В предлагаемой вниманию читателей статье предпринята попытка выделить и проанализировать некоторые конституционно-правовые аспекты данной проблемы.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, как отмечается в ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, «осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Конституционно-правовые основания этих взаимоотношений и принципов зафиксированы в гл.3 Конституции Российской Федерации, прежде всего в статьях 71—73, в которых раскрывается сущность одного из осно-
1 Duchacek I. The Territorial dimension of politics within, among and across nations. прокуратуры РФ Boulder, 1986, 96
ПРИМОВА
Эльмира Неджефовна ст. н. сотр. Академии Генеральной
вополагающих принципов федерализма — «субсидиарности», которая представляет собой практическое воплощение принципа разделения власти по вертикали на федеральный и региональный уровни.
Как известно, само понятие «субсидиарность» вошло в современный научный лексикон сравнительно недавно. Впервые официально оно было использовано в заключении Комиссии по Европейскому Союзу в 1975 г. и постепенно стало общепринятым понятием для характеристики системы взаимоотношений между органами Евросоюза и органами государственной власти входящих в его состав государств1. В последние полтора-два десятилетия это понятие стали использовать также для анализа системы внутригосударственных отношений в федеративном государстве.
Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации прямо не упоминается принцип субсидиарности. Но он органически вытекает из ключевых принципов федеративного устройства России. Так, в ст. 11 гл. 1 говорится, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции, Федеративным договором и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий между федеративным центром и субъектами Федерации. Суть этого положения конкретизируется в статьях 71, 72 и 73 Конституции. Некоторые вопросы, касающиеся федеративного устройства, затрагиваются также в последующих главах Конституции. Так, в гл. 4 указано, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, естественно, федерального и регионального уровней. В гл. 5 «Федеральное Собрание» фиксированы принципы и нормы участия субъектов Федерации в формировании Совета Федерации. В гл. 7 «Судебная власть» говорится, что споры о соответствии Конституции федеральных законов, конституций, уставов, нормативных актов субъектов Федерации, относящихся к ведению Федерации и ее совместному ведению с субъектами Федерации, под-
1 Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). М., «Юристъ», 2001, стр. 189
лежат разрешению Конституционным Судом РФ.
Отметим в этой связи, что в качестве категории теории государства и права под субсидиарностью понимается взаимная ответственность органов государственной власти федерации и ее субъектов. Субсидиарность обусловлена особенностью федеративного государства, которая состоит в том, что здесь «общая воля» государства или «общий интерес» его составляющих формируется из двух источников. Это, во-первых, желание, интерес, воля всей совокупности граждан жить совместной жизнью в рамках единого государства и, во-вторых, воля всех членов или субъектов, которые в совокупности составляют федерацию. Поэтому вполне объясним тот факт, что в федеративных государствах, как правило, законодательное собрание состоит из двух палат, каждая из которых наделена соответствующими полномочиями и прерогативами. Они отличаются друг от друга по возложенным на них функциям и во многих случаях по способу избрания депутатов. Например, если нижние палаты формируются посредством прямых всеобщих выборов, то верхние палаты в разных странах комплектуются по-разному. Общепринятым является положение, при котором верхняя палата призвана обеспечивать в верховном представительном и законодательном органе государства территориальное или географическое представительство субъектов федерации, а нижняя палата — политическое представительство всех граждан федерации.
В этом плане ее следует понимать как некую форму взаимосвязи и взаимодействия разных уровней государственной власти — федеративной и субъектов федерации — для совместного выполнения общегосударственных, региональных и местных проблем. При таком понимании субсидиарность предполагает право, как федерации, так всех ее субъектов, иметь собственный круг полномочий, определенный конституцией государства, а также механизм взаимодействия различных уровней государственной власти в процессе их реализации. Поскольку органы власти федерального центра и субъектов федерации действуют на разных аренах и уровнях, у них нередко могут быть несовпадающие интересы и предметы ведения. Федеральный центр
стремится сосредоточить в своих руках как можно более широкий круг полномочий, а субъекты федерации, в свою очередь, не желают утратить свои властные полномочия для решения тех вопросов, которые касаются исключительно населения данного субъекта. Это — объективное противоречие любой федерации, предполагающее разграничение компетенций государственных органов федерации и ее субъектов. Здесь субсидиарность выступает в качестве своего рода системы сдержек и противовесов между различными органами государственной власти по вертикали.
Выделяются три комплекса разделения предметов ведения: исключительного ведения Российской Федерации; совместного ведения Федерации и субъектов Федерации; исключительного ведения субъектов Федерации. В ст. 71 Конституции определен перечень вопросов, находящихся исключительно в ведении Федерации, в ст. 72 — перечень вопросов, находящихся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; а в ст. 73 — все остальные, не подпадающие под исключительное ведение Российской Федерации и совместное ведение Федерации и ее субъектов.
Конституция Российской Федерации определила в качестве предметов исключительного ведения федерального центра следующие сферы и направления деятельности: обеспечение прав и свобод человека и гражданина; судебно-правовая и правоохранительная системы; денежная система; защита суверенитета и территориальной целостности страны; обеспечение национальной безопасности; установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области социального, экономического, экологического, культурного и национального развития Российской Федерации; обеспечение единого экономического, информационного, культурного пространства; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, транспорт, пути сообщения, информация и связь; внешняя политика,
оборона и безопасность; судоустройство и др.
Очевидно, что предметы исключительного ведения федерального центра охватывают далеко не все сферы общественной жизни. Весьма широкий круг социальных, экономических, жилищно-коммунальных, образовательных, культурных и иных проблем находятся в совместном ведении федерального центра и субъектов федерации. Это те вопросы, отнесенные к компетенции в равной степени как федерации, так и ее субъектов. В соответствии с ст. 72 Конституции, предметы совместного ведения сводятся к следующим: земля, недра, водные и другие природные ресурсы; обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов других субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др. Высшие органы государственной власти Российской Федерации определяют общие принципы, формы и методы распоряжения названными недрами и т.п., но осуществляют эти функции при участии субъектов Федерации. Это во многом объясняется разнообразием как ресурсного потенциала, так и региональных природно-географических факторов, характерных для разных субъектов Федерации.
При этом обращает на себя внимание тот факт, что в Конституции отсутствует статья, фиксирующая перечень предметов ведения, подпадающих в сферу компетенций исключительно субъектов Федерации, подобно тому, как это сделано в отношении предметов исключительного ведения Федерации. Этот вопрос в косвенной форме затрагивается в ст. 73 Конституции, где говорит-
ся: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».
Конституция РФ, соответствующие федеральные конституционные и федеральные законы закрепляют полноту власти субъектов Федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий Федерации по второй группе вопросов — предметам совместного ведения. Самостоятельность субъектов Федерации выражается в том, что они имеют право принимать собственные конституции, уставы, законы и иные нормативно-правовые нормы, в которых на основе Конституции и законов РФ закрепляется механизм управления краем, областью, определяется организационная структура, функции и полномочия законодательного собрания и администрации, права и обязанности их руководителей, формы участия граждан в деятельности в властных структурах края и области.
Иначе говоря, субъекты Федерации в определенных Конституцией рамках обладают элементами учредительной власти. Это означает, что каждый субъект Федерации самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти определяет систему органов государственной власти, их структуру, полномочия, порядок формирования и их наименование. Законодательные органы субъектов Федерации выполняют законотворческую, бюджетно-финансовую, контрольную функции, а также функцию согласования кадровых вопросов. Они определяют и регулируют порядок избрания руководителя законодательного собрания, утверждают бюджеты соответствующих субъектов Федерации и осуществляют контроль за их выполнением, утверждают программы социально-экономического развития региона и др. Эти принципы закреплены в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями, который допускает разновариантную систему органов исполнительной власти субъекта Федерации. Особо важное значение имеет то, что конституции, уставы, нормативно-правовые акты, принимаемые законодательными собраниями субъектов Федерации, не нуждаются в утверждении со стороны высших органов государственной власти Российской Федерации.
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что субсидиарность предполагает автономность, самоуправляемость субъектов федерации, в соответствии с которыми власть осуществляется государственными органами управления трех уровней — федерального, регионального и местного уровней. Согласно Конституции Российской Федерации, каждый из уровней власти, обладая особыми прерогативами и полномочиями, не вправе вмешиваться в сферу компетенций друг друга, кроме случаев, предусмотренных законом. Порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и решения ряда других связанных с ними вопросов регулируются Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной субъектов Российской Федерации» с изменениями и дополнениями от 20 мая 2002 г. № 52-ФЗ. Согласно этому закону, предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения, установленные федеральной Конституцией, не могут передаваться или тем или иным образом перераспределяться между федеральным центром и субъектами Федерации или самими субъектами.
Субсидиарность означает, что различные уровни государственной власти федеративного государства должны не только взаимодействовать в регулировании общественных процессов, но и в существенной степени дополнять друг друга при осуществлении основных целей, задач, функций государства. Вместе с тем принцип единства государственной власти предполагает определенную соподчиненность (субординацию) раз-
ноуровневых органов государственной власти. Соподчиненность выражается в централизации, допустимой и, более того, объективно необходимой в федеративных государствах. Естественно, в федеративном государстве верховная исполнительная, законодательная и судебная власть принадлежит федеральному центру. Поэтому федерализация, авто-номизация или какая-либо иная форма децентрализации ни в коей мере не могут служить фактором подрыва единства, фрагментации или распада государства, поскольку жизнеспособность, социальная стабильность общества, качество и уровень жизни людей в основополагающих аспектах зависят от уровня экономического, социального и политического развития страны в целом.
Поэтому при оценке преимуществ и недостатков федеративной формы государственного устройства нельзя противопоставлять принципы централизации и децентрализации. При истинном федерализме они не исключают, а дополняют друг друга, хотя приоритетность того или иного из них зависит от конкретных экономических, политических, геополитических факторов. К тому же федерация в нынешних российских условиях предполагает сохранение ряда основополагающих принципов исторически сложившейся государственной конструкции. Речь идет прежде всего о сильном, властном центре, который при соблюдении соответствующих принципов организации его отношений с субъектами Федерации не противоречит федеративным принципам государственного устройства.
Федеративное устройство, поощряя децентрализацию властных полномочий и функций, отнюдь не предполагает сколько-нибудь серьезное сокращение роли федерального центра в системе управления важнейшими сферами функционирования государства. Более того, как свидетельствуют шаги, предпринимаемые высшим руководством Российской Федерации по восстановлению и укреплению властной вертикали, эта роль не
сокращается, а наоборот, возрастает. Всячески стимулируется примат общенационального, общероссийского, общегосударственного над партикулярными, региональными или иными началами и интересами.
Конституция и законы, которые принимаются на федеральном уровне, одинаково касаются всех субъектов Федерации, и в этом качестве они носят всеобщий и обязательный для всех субъектов характер. Согласно Конституции, любой акт субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, считается неправомерным. В случае противоречия между федеральным законом и законодательными и нормативно-правовыми актами, принятыми субъектами Федерации, действует федеральный закон.
Приоритет федерального закона распространяется также на все иные нормативно-правовые акты, изданные в Российской Федерации, акты федеральных органов — правительства, федеральных министерств, государственных комитетов и иных ведомств, а также на указы Президента Российской Федерации. Однако при противоречии между федеральным законом и нормативно-правовым актом, принятым по вопросам, находящимся вне ведения федерального центра, или находящихся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ действует нормативно-правовой акт субъекта Федерации. Иначе говоря, законы и нормативные акты субъектов Федерации, принятые в пределах их полномочий, на территории соответствующих субъектов обладают верховенством и обязательны к исполнению всеми юридическими и физическими лицами. Федеральная Конституция является единственным критерием легитимности всех внутри-федеральных договоров.
