CC BY
28
Реализация законодательных прерогатив Российской Федерации на основе принципа субсидиарности: правовая оценка опыта Европейского Союза
ПИМЕНОВА Оксана Игорьевна, кандидат юридических наук, начальник отдела по взаимодействию с федеральными органами государственной власти Управления организационного обеспечения Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ
Российская Федерация, 103426, г. Москва, ул. Большая Дмитровка, 26
Соблюдение и защита законодательных прерогатив российских регионов сегодня представляет собой наиболее существенный аспект их компетенционной самостоятельности, от правового решения которого во многом зависит эффективность проводимых федеративных реформ. Целью настоящей статьи является определение возможностей использования опыта Европейского Союза в применении принципа субсидиарности для регулирования и реализации законодательных прерогатив России по предметам ее совместного ведения с субъектами Федерации как главного института вертикально-властных взаимоотношений в федеративно устроенном государстве.
Ключевые слова: закон, совместное ведение, компетенция, федерация, субъект, кооперация, субсидиарность, Европейский Союз.
Implementation of Legislative Prerogatives of the Russian Federation on the Basis of the Principle of Subsidiarity: Legal Assessment of the Experience of the European Union
O. I. Pimenova, PhD in Law
The Council of the Federation of the Federal Assembly of the Russian Federation
26, Bolshaya Dmitrovka st., Moscow, 103426, Russia
E-mail: oxana_krasnova@mail.ru
The execution and protection of Russian regions' prerogative legislative powers is the most significant element of their jurisdictional independence, and legal regulation of this area is crucial for ongoing federative reforms. The purpose of this article is to clarify possibilities of adaptation of the European Union's experience in implementation of the subsidiarity principle to the Russian Federation's system of regulation and execution of federal legislative powers in the area of joint jurisdiction which is considered to be the main institute of the vertically integrated government system in a federal state.
Keywords: law, joint jurisdiction, competence, federation, region, cooperation, subsidiarity, the European Union.
DOI: 10.12737/5280
«В любой федеральной системе... принцип субсидиарности служит постоянным противовесом механизмам перенасыщения, которые стремятся в сложном мире излишне загрузить центральную власть»*.
«Узловым компонентом в государственно-властных отношениях между Федерацией и ее субъектами»1
* Цит. по: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998. С. 244.
1 Аникин С. Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного
Жак Делор
выступает институт совместного ведения. Возникновение данного государственно-правового института исторически обусловлено невозможностью полного разделения всего объе-
ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011. С. 21.
ма власти между федерацией и ее субъектами. Первоначально федерализм зародился как дуалистический, подразумевающий строго фиксированное разделение компетенции между центральной властью и властями субъектов. Но, как пишет И. А. Умнова, «модель, ориентируемая на жесткую фиксацию разделения власти, в прошлом и в настоящем в чистом виде не действовала и не действует ни в одной стране мира, так как не соответствует политическим реалиям»2. Всегда существуют сферы, в которых требуются кооперация (сотрудничество) и взаимная ответственность федерации и ее субъектов. Модель федерализма, основанная на использовании таких сфер отношений, получила наименование кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения. Документом, положившим начало формированию кооперативного федерализма в нашей стране, стал Федеративный договор от 31 марта 1992 г. Им были закреплены предметы совместного ведения, которые и предопределили сущность современной российской модели федерализма, ориентированной на кооперацию (сотрудничество) и взаимную ответственность центра и составных частей. Окончательное признание категория совместного ведения получила в ст. 72 Конституции РФ 1993 г.
Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы субъектов РФ. Устанавливая верховенство федеральных законов над законами субъектов РФ, принимаемыми по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, Конституция РФ (ч. 2 ст. 4, ч. 5 ст. 76) при этом не содер-
2 Умнова И. А. Совместное ведение Рос-
сийской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.
жит положений, которые гарантировали бы субъектам РФ реализацию их законодательных полномочий по регулированию соответствующих отношений. В каждом конкретном случае субъектам РФ приходится ждать федерального законодателя, дабы понять, что же останется для их собственного урегулирования после реализации федеральных законодательных прерогатив.
Оставляет данный вопрос без внимания и Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ). Его ст. 261 лишь указывает, какими нормативными правовыми актами определяются полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов; п. 2 ст. 263 перечисляет конкретные полномочия, которые осуществляются органами государственной власти субъектов по предметам совместного с Российской Федерацией ведения за счет средств бюджетов субъектов РФ, т. е. так называемые собственные полномочия органов субъектов; п. 31 и 4 этой же статьи указывают, что по перечисленным в п. 2 вопросам (по вопросам собственных полномочий органов субъектов) могут приниматься наряду с федеральными законами также законы субъектов РФ. Но не решается главный вопрос: как будет распределяться объем законодательных полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, если по одним и тем же предметам (вопросам) совместного ведения могут издаваться как федеральные законы, так и законы субъектов РФ?
Нет сомнений в том, что федеральные законы могут и должны определять полномочия федеральных и региональных органов государственной власти в конкретных сферах отношений, отнесенных к совмест-
ному ведению. Этот вопрос уже давно решен в постановлении КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П. Вызывает сомнение право федерального законодателя реализовывать весь объем законодательных прерогатив по какому-либо предмету совместного ведения, ведь, как следует из постановления КС РФ от 3 ноября 1997 г. № 15-П, «если определенные вопросы отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению, то их регулирование не может находиться ни в исключительной компетенции органов Российской Федерации, ни в исключительной компетенции органов ее субъектов. Федеральный законодатель просто обязан оставить органам государственной власти субъектов часть полномочий по регулированию отношений в сферах, отнесенных Конституцией Российской Федерации к совместному ведению».
Принципиально важный аспект в регулировании сферы совместного ведения состоит в том, что, как пишет С. Б. Аникин, данная сфера взаимоотношений федерации и ее субъектов «выступает еще и источником исключительных полномочий субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции РФ)»3. «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения... субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти», — гласит ст. 73 Конституции РФ. Определяя субъектов как обладателей власти, однотипной по своему содержанию с властью, принадлежащей Российской Федерации, Конституция РФ (ст. 10, 73), казалось бы, наделяет их всей полнотой законодательной власти «вне полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения», т. е. по вопросам полномочий, реализуемых органами государственной власти субъектов по предметам совместного ведения са-
3 Аникин С. Б. Указ. соч. С. 13.
мостоятельно, за счет средств своих бюджетов (п. 2 ст. 263 Федерального закона № 184-ФЗ). Однако практика свидетельствует об ином.
Только в 2006 г., с принятием соответствующего Федерального за-кона4, субъекты РФ получили возможность принимать законы по вопросам реализации своих собственных полномочий. До этого указанные вопросы могли регулироваться исключительно федеральными законами. Осталось, правда, неизменным положение, введенное еще в 2003 г.5, о праве федерального законодателя в издаваемых им законах определять объем и порядок расходования средств из бюджетов субъектов, связанных с реализацией региональными органами власти ряда собственных полномочий (обеспечение проведения региональных выборов и референдумов, поддержка сельскохозяйственного производства, выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований).
По заключениям парламентских экспертов, в ходе проведения федеративных реформ, начиная с 2000-х гг., были фактически выхолощены регулятивные возможности субъектов РФ из следующих сфер совместного ведения: владение, пользование и распоряжение землей, водными и лесными ресурсами; трудовое, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды6. Наиболее яр-
4 См. Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
5 См. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"».
6 Подробнее об этом см.: О состоянии законодательства Российской Федерации: до-
кий пример «вторжения» федерального законодателя в реализацию региональных законодательных прерогатив дает Закон РФ от 21 февраля 1992 г. № 2395-! «О недрах», который, с одной стороны, предоставил региональным законодателям право самостоятельно регулировать отношения в сфере порядка пользования недрами для разработки месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а с другой стороны, исчерпывающим образом урегулировал весь порядок пользования недрами. Аналогичная ситуация сложилась в сфере лесных правоотношений. К компетенции федеральных органов власти отнесено 55 полномочий, тогда как к компетенции региональных органов власти — только 11 (при этом 7 из них делегировано с федерального уровня).
Регулирующие прерогативы законодательных органов субъектов РФ по вопросам полномочий, осуществляемых субъектами самостоятельно, за счет средств собственных бюджетов, — наиболее существенный аспект компетенционной самостоятельности российских регионов, от правового решения которого во многом будет зависеть эффективность проводимых федеративных реформ. Региональный законодательный акт должен быть не дополнительным, а основным звеном в механизме законодательного регулирования отношений по вопросам собственных полномочий региональных органов власти, не «частью, позволяющей снять абстрактность норм федеральных законов»7, а правовым инструментом, позволяющим урегулировать искомые отношения согласно региональным потребностям,
клад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года. М., 2011. С. 50.
7 Степанова В. М. О практике «опере-
жающего» правотворчества субъектов Рос-
сийской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. № 6.
ресурсам и интересам. «Центр тяжести» по реализации законодательных прерогатив вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий ее органов власти по предметам совместного ведения должен находиться в субъектах РФ. Именно при таком подходе реализуется историческая логика конституционного регулирования разграничения предметов ведения и полномочий (компетенции) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Путем заключения Федеративного договора от 31 марта 1992 г. органы государственной власти субъектов РФ передали в ведение федеральных органов государственной власти Российской Федерации полномочия. Впоследствии этот подход, известный как принцип наделения компетенцией, получил реализацию в ст. 73 Конституции РФ, согласно которой открытый характер предметов ведения имеют именно субъекты РФ. Предметы ведения Российской Федерации установлены в ст. 71 и 72 Конституции РФ.
Принцип наделения компетенцией нацелен на регулирование границ компетенции. Поэтому субъект наделенной компетенции вправе действовать только в пределах предоставленной ему компетенции. При реализации своих законодательных полномочий федеральные органы государственной власти не вправе выходить за пределы ведения Российской Федерации, определенные в ст. 71 и 72 Конституции РФ. При этом любая компетенция, не закрепленная за федеральными органами власти, должна принадлежать региональным органам государственной власти. Однако ни Конституция РФ, ни федеральные законодательные акты, устанавливая и реализуя общую законодательную компетенцию федеральных и региональных органов власти по предметам совместного ведения, не оговаривают перечень вопросов, подлежащих федеральному законодательному регулирова-
нию. Напротив, в действующем федеральном законодательстве реализуется совсем иной подход: в федеральных законах в приоритетном порядке определяются полномочия региональных органов власти8.
Законодательные полномочия по вопросам сферы совместного ведения, прямо не отнесенным к компетенции федеральных органов власти, должны реализовываться, что называется, «у их истока», т. е. в приоритетном порядке органами государственной власти субъектов РФ. Инициативным законотворчеством вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения должны заниматься региональные законодатели, ближе всего находящиеся к гражданам, проживающим на территориях конкретных субъектов, и лучше знающие специфику возникающих между гражданами отношений, тогда как роль федерального законодателя вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения следует свести к изданию норм, имеющих универсальное значение как для него самого, так и для законодателей в большинстве или во всех субъектах РФ. Признание еще в 1996 г. (задолго до принятия Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ) в конституционной судебной практике9 права субъектов РФ на опережающее
8 Об ущербности такого подхода пишут многие авторы. См., например: Глигич-Золо-тарева М. В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009. С. 22; Казак Е. С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 198; Кокотов А. Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1. С. 12—14.
9 См., например, постановление КС РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П.
законодательное регулирование вопросов сферы совместного ведения подтверждает реализуемость такого подхода в принципе.
Реализацию федеральных законодательных прерогатив по вопросам, не отнесенным к исключительному ведению Российской Федерации, и прежде всего по вопросам собственных полномочий органов государственной власти субъектов, реализуемых ими по предметам совместного с Российской Федерацией ведения, следует осуществлять на основе принципа субсидиарности. Почему именно субсидиарность и насколько она совместима с действующей системой регулирования государственно-властных отношений в нашей стране?
Во-первых, принцип субсидиар-ности, берущий свое начало во внутригосударственной системе социально-католических отношений европейских стран10, по своей социально-правовой сути наиболее близок концепции государственно-правового института совместного ведения, выступающего системообразующим элементом кооперативной модели федерализма. Кооперативная модель федерализма ориентирована на сотрудничество и взаимную ответственность центра и составных частей. Экскурс в историю показывает, что европейские корни субсидиарности восходят к европейской солидаристской традиции, также основывающейся на сотрудничестве и согласии11.
Как пишет один из основоположников теории интеграционного права Европейского Союза Л. М. Энтин, «говоря о субсидиарности, использо-
10 Подробнее об этом см.: Большаков С. Н. Принцип субсидиарности в современном демократическом управлении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. СПб., 2006. С. 45.
11 См.: Фадеева Т. М. Модель Европейского Союза и проблемы современного федерализма. М., 2005. С. 73.
вать постулаты разделения власти между центром и местами юридически не вполне обоснованно... концепция субсидиарности более адекватна совместному осуществлению общих целей»12.
В государстве, придерживающемся кооперативной модели федерализма, реализацию федеральных законодательных прерогатив по предметам совместного ведения целесообразно осуществлять на субсидиарной основе, ведь основная идея федерализма, равно как и идея суб-сидиарности, состоит в следующем: не забирай у других то, что они с успехом могут сделать сами!
Во-вторых, принцип субсидиарно-сти, не вызывая существенных противоречий, способен получить политическую поддержку. Швейцарский юрист Д. Сиджански объясняет это отсутствием точного определения значения принципа субсидиарности, что «позволяет каждому вложить в него свой собственный смысл»13.
Принцип субсидиарности является не только правовой категорией, его анализ и применение невозможны в отрыве от политических факторов, предполагающих учет экономических, финансовых, социальных, культурных, географических и иных особенностей развития конкретной территории. Возможно, по этой причине в праве ЕС до сих пор отсутствуют четкие критерии его применения. Как следует из § 3 ст. 5 Маастрихтского договора о Европейском Союзе (в ред. Лиссабонского договора)14, ЕС может действовать в соответствии с принципом субсидиарности, если предполагаемые действия соответствуют трем критериям, соблюдение которых и составляет суть принци-
12 Энтин Л. М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009—2017 годы. М., 2009. С. 59.
13 Сиджански Д. Указ. соч. С. 12.
14 См.: Европейский Союз: Основопола-
гающие акты в редакции Лиссабонского до-
говора с комментариями. М., 2008. С. 166.
па субсидиарности: критерию непринадлежности к исключительной компетенции Союза, критерию лучшего достижения цели и критерию масштаба или последствий предполагаемого действия. И если оценка исключительной компетенции, сферы которой исчерпывающим образом определены в ст. 3 Римского договора об учреждении Европейского Сообщества (в ред. Лиссабонского договора)15, выступает строго юридическим критерием, то два остальных критерия носят, скорее, политический, нежели правовой характер. Определяющая специфика восприятия принципа субсидиарности ЕС как раз и состоит в том, что указанный принцип используется в качестве политико-правового инструмента, позволяющего, сохраняя национальную идентичность, двигаться вперед в деле общеевропейской интеграции, пусть и на разных скоростях, последовательно продвигая наднациональные интересы. Значение такого инструмента трудно переоценить в практике как интеграционного, так и внутригосударственного строительства.
Но при всей своей гибкости, динамичности, неприемлемости рамок определений принцип субсидиарно-сти жестко регулирует реализацию законодательных прерогатив ЕС по вопросам его совместной с государствами-членами компетенции, препятствуя их централизации на наднациональном уровне. И это третий аргумент в пользу принципа субси-диарности, который доказал свою эффективность в законодательном механизме интеграционного регулирования отношений, выступая не только принципом реализации наднациональных законодательных прерогатив, но и действенным средством защиты, контроля соблюдения национальных интересов госу-
15 См.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 211.
дарств-членов в законодательном процессе ЕС.
Директивы, принятые ЕС в сфере гармонизации прямого налогооб-ложения16 (далее — директивы), являются примером действия принципа субсидиарности в понимании государств-членов, которые уступают интеграционному регулированию ровно столько вопросов, сколько необходимо для создания общей системы отношений, представляющих взаимный интерес. Указанные законодательные акты ЕС характеризуются лимитированной гармонизацией, касающейся только тех аспектов прямого налогообложения, которые имеют значение для создания и обеспечения функционирования единого внутреннего рынка ЕС.
Директивы подробно описывают субъектов налогообложения, предмет налогообложения, порядок исчисления и уплаты соответствующих налогов. В то же время они содержат ряд статей, более характерных для текста международных договоров об избежании двойного налогообложения: положения, регулирующие обмен информацией между
16 См., например: Директива Совета Европейских Сообществ 90/435/EЭC «Об общей системе налогообложения, применимой к материнским и дочерним компаниям разных государств-членов»; Директива Совета Европейского Союза 2009/133/EC «О единой системе налогообложения, применительно к слияниям, поглощениям, разделениям, выделениям, передаче активов и обмену акциями, затрагивающим компании различных государств — членов Европейского Союза»; Директива Совета Европейского Союза 2003/49/ЕС «Об общей системе налогообложения процентов и роялти, выплата которых осуществлена между ассоциированными компаниями разных государств-членов»; Директива Совета Европейского Союза 2003/48/EC «О налогообложении дохода от накопления сбережений в форме выплаты процентов» // Захаров А. С. Налоговое право Европейского Союза: Действующие Директивы ЕС в сфере прямого налогообложения. М., 2012.
государствами-членами, и положения, определяющие способы устранения двойного налогообложения доходов в переходный период. По оценке Г. П. Толстопятенко, способность директивы сочетать в себе черты внутригосударственного акта и международного договора позволяет ей создавать эффективный правовой механизм внесения изменений в национальные законодательства государств — членов ЕС17.
Директивы реализуют концепцию свободы усмотрения, предоставляемой национальным законодателям при их имплементации, требуя от государств-членов лишь достижения определенного результата, заключающегося в соблюдении ими единого, недискриминационного порядка налогообложения. Как государства будут этого добиваться, какие будут применяться ими способы избежания двойного налогообложения18, оставлено на их усмотрение. Кроме того, каждая из директив содержит отменитель-ное условие, гарантирующее право заинтересованного государства не применять ее положения при соблюдении установленных в дирек-
17 См.: Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / отв. ред. Л. М. Эн-тин. 3-е изд. М., 2011. С. 749.
18 На сегодняшний день наиболее существенным пробелом в праве ЕС следует признать отсутствие всеобъемлющего запрета двойного налогообложения между государствами-членами. Указанный запрет мог быть реализован в случае заключения государствами-членами на основании Римского договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. дополнительной конвенции, имеющей универсальный предмет, т. е. распространяющейся на все виды внутригосударственного налогообложения. Проект такой конвенции обсуждался в 1960-е гг., но так и не был принят. Подробнее об этом см.: Четвериков А. О. Правовое регулирование либерализации трансграничных отношений: опыт Европейского Союза: авто-реф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 18, 23.
тиве критериев реализации данного отменительного права. Конечно же, положения, дозволяющие исключения из общих правил, снижают в целом эффективность применения последних. В то же время такой подход к гармонизирующему регулированию удерживает институты ЕС от принятия законодательных норм, к применению которых государства-члены пока не готовы. В целом же субсидиарный характер регулирования на уровне ЕС отношений по прямому налогообложению, как показывает практика, не препятствует продвижению общих интересов в деле общеевропейской интеграции, позитивно влияя на формирование в рамках единого рынка ЕС налогового режима, аналогичного внутригосударственному.
Эффективность принципа субси-диарности в законодательном механизме интеграционного регулирования отношений в ЕС во многом достигается за счет специальной процедуры контроля его соблюдения. Такая процедура прописана в Протоколе о применении принципов субсидиар-ности и пропорциональности19. Контроль реализуется как в виде общего последующего контроля со стороны Суда ЕС в отношении уже вступившего в силу законодательного акта, так и в виде предварительного контроля со стороны национальных парламентов государств-членов, осуществляемого в ходе законодательной процедуры. В названном Протоколе второму виду контроля уделяется особое внимание. Можно даже сказать, что судьба законодательной процедуры определяется отношением национальных законодателей к вопросу о том, соответствует ли искомый проект законодательного акта принципу субсидиарности или не соответствует20.
19 См.: Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 396.
20 Подробнее см. ст. 7 Протокола о при-
менении принципов субсидиарности и про-
Оценивая возможности применения принципа субсидиарности в системе внутригосударственных отношений Российской Федерации, хотелось бы акцентировать внимание на том, что необходимые предпосылки для этого созданы. Один из принципов федеративного устройства Российской Федерации, провозглашенных в ч. 3 ст. 5 Конституции РФ — единство системы государственной власти, — делает всех ее носителей независимо от уровня осуществления солидарно ответственными за должную степень эффективности государственного управления. Само возникновение и закрепление в Конституции РФ (ст. 72) сферы совместного ведения обусловлено объективными процессами федерализации, требующими сотрудничества и солидарной ответственности Федерации и ее субъектов.
Отдельные аспекты принципа суб-сидиарности раскрываются как в за-конодательной21, так и судебной конституционной практике. Например, Конституционный Суд РФ в постановлении от 21 марта 1997 г. № 5-П отметил, что признание за субъектами РФ права осуществлять опережающее правовое регулирование по предметам совместного ведения не дает им автоматически полномочий по решению в полном объеме вопросов, имеющих универсальное значение для всех субъектов и в силу этого подлежащих регулированию федеральным законом. Данный критерий
порциональности, принятый в 2007 г. вместе с Лиссабонским договором // Европейский Союз. С. 398—399.
21 См., например, п. 4 ст. 261, п. 7 ст. 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»; ст. 31 Бюджетного кодекса РФ; Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утв. распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р.
принципа субсидиарности — масштаба или последствий предполагаемого действия — КС РФ применил при оценке конституционности целого ряда нормативных актов22.
Однако для системного применения принципа субсидиарности во взаимоотношениях Российской Федерации и ее субъектов, реализуемых по предметам их совместного ведения, этого недостаточно. Требуется единообразная правовая формализация принципа субсидиарно-сти, критериев его применения, как методологической основы реализации федеральных законодательных прерогатив по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Для этого в Федеральном законе № 184-ФЗ следует предусмотреть, что по вопросам, связанным с реализацией собственных полномочий органов государственной власти субъектов РФ, отношения подлежат федеральному законодательному урегулированию при следующих условиях, соблюдение которых и составляет суть принципа субсидиарности:
а) цели, на достижение которых направлено осуществление указанных полномочий, не могут быть достигнуты субъектами РФ самостоятельно либо
б) результаты реализации полномочий несут последствия в масштабах всех или большинства субъектов РФ.
Также в Федеральном законе № 184-ФЗ следует предусмотреть правило, согласно которому если вышеназванные условия отсутствуют, но при этом имеется оправданная необходимость достижения равных условий государственно-правового и (или) социально-экономического развития на всей территории страны, то данное обстоятельство может квалифицироваться как резервное условие, уполномочивающее федеральную власть на осуществление
22 См., например, постановление КС РФ от 15 декабря 2003 г. № 19-П.
законодательного регулирования искомых отношений.
Контроль соответствия содержания проектов федеральных законов, разрабатываемых и принимаемых в сфере совместного ведения, указанным условиям соблюдения принципа субсидиарности целесообразно возложить на Совет Федерации Федерального Собрания РФ; соответствующие полномочия палаты закрепить в федеральном законе «О Федеральном Собрании Российской Федерации», принятие которого российские законодатели, как и вся российская общественность, ожидают уже более 10 лет.
Право Европейского Союза и вся система его достижений, по словам О. Е. Кутафина, — это «победа правового реализма над забеганием слишком далеко вперед или попыткой искусственной задержки естественного процесса исторического развития всепроникающих интеграционных процессов»23. Опыт правового развития ЕС дает мировому сообществу тот баланс правовых средств, ценность которых определяется возможностями их использования на национальном, региональном, наднациональном и глобальном уровнях. Принцип субсидиарности, родившийся в социально-католической доктрине европейских государств, ЕС вывел на наднациональный уровень. Именно потенциал многоуровневого использования делает возможным применение данного принципа как в надго-сударственных, так и во внутригосударственных отношениях.
Библиографический список
Аникин С. Б. Административно-правовое регулирование предметов совместного ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2011.
Большаков С. Н. Принцип субсидиарно-сти в современном демократическом управ-
23 Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. С. 3.
лении: концептуальные подходы и проблемы практической реализации: автореф. дис. ... д-ра полит. наук. СПб., 2006.
Глигич-Золотарева М. В. Конституционно-правовые основы российского федерализма: проблемы теории, методологии и практики: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Тюмень, 2009.
Европейский Союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями. М., 2008.
Европейское право. Право Европейского Союза и правовое обеспечение защиты прав человека: учебник / отв. ред. Л. М. Эн-тин. 3-е изд. М., 2011.
Захаров А. С. Налоговое право Европейского Союза: Действующие Директивы ЕС в сфере прямого налогообложения. М., 2012.
Казак Е. С. Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011.
Кокотов А. Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. № 1.
О состоянии законодательства Российской Федерации: доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2010 года. М., 2011.
Сиджански Д. Федералистское будущее Европы: от Европейского Сообщества до Европейского Союза. М., 1998.
Степанова В. М. О практике «опережающего» правотворчества субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения // Законодательство и экономика. 2008. № 6.
Умнова И. А. Совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов как предмет конституционного регулирования // Журнал российского права. 1999. № 11.
Фадеева Т. М. Модель Европейского Союза и проблемы современного федерализма. М., 2005.
Четвериков А. О. Правовое регулирование либерализации трансграничных отношений: опыт Европейского Союза: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010.
Энтин Л. М. Право Европейского Союза. Новый этап эволюции: 2009—2017 годы. М., 2009.
