CC BY
57Международное право; Европейское право
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ТЕРРОРИЗМУ И ЭКСТРЕМИЗМУ
В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
ГУРИЕВА Эллона Георгиевна,
доцент кафедры теории и истории государства и права
ФГБОУ ВО «Северо-Кавказский горно-металлургический институт (государственный технологический университет)». E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В современных условиях проблема терроризма для Европейского Союза, является одной из приоритетных, так как в последние годы произошло расширение географии террористических атак. Все это вызывает необходимость осуществление эффективной политики в сфере противодействия терроризму. В статье анализируются правовые акты Европейского Союза в сфере противодействия терроризму и экстремизму. Автор исследует участие Европейского Союза в международном сотрудничестве по борьбе с терроризмом.
Abstract: In modern conditions, the problem of terrorism for the European Union is one of the priorities, as in recent years there has been an expansion of the geography of terrorist attacks. All this makes it necessary to implement an effective policy in the field of counter-terrorism. The article analyzes the legal acts of the European Union in the field of combating terrorism and extremism. The author examines the participation of the European Union in international cooperation in the fight against terrorism.
Ключевые слова: антитеррористическое законодательство, экстремизм, терроризм, противодействие терроризму, борьба с терроризмом, международное право, международное сотрудничество
Keywords: extremism, terrorism, counter-terrorism, fight against terrorism, international law, international cooperation
Терроризм, представляет серьезную угрозу безопасности в государствах-членах Европейского Союза (ЕС). За последние годы террористы напали на несколько европейских стран. Хорошо известными примерами являются атаки в Париже (январь и ноябрь 2015 года), Брюсселе (2016 год), Ницце (2016 год), Манчестере (2017 год) и Барселоне (2017 год). Эти атаки совпали с ростом, так называемого Исламского государства (ИГИЛ), а также привели к политическим изменениям в пострадавших странах. Все это обусловило закрепление борьбы с терроризмом, в качестве высшего приоритета для ЕС и его государств-членов.
В целях противодействия терроризму и экстремизму в ЕС реализуется политика, опирающаяся на правовые основы.
Основы антитеррористической политики ЕС были заложены еще в 1976 году, когда была создана группа Треви (Terrorisme, Radicalisme, Extrémisme et Violence internationale) -межправительственная сеть представителей министерств юстиции и внутренних дел. Группа Треви, являлась институциональным предшественником третьей опоры ЕС, к которой относится Европол[1.Р.32].
Созданию группы Треви предшествовал ряд межправительственных совещаний по терроризму в 1971 и 1972 годах. Так, на заседании Совета министров в Риме в декабре 1975 года министр иностранных дел Великобритании Джеймс Калла-ган предложил, создать специальную рабочую группу по борьбе с терроризмом в ЕС. Это предложение было официально оформлено в Люксембурге 29 июня 1976 года на совещании министров внутренних дел ЕС.
В 1976 году были созданы пять рабочих групп, подотчетных группе старших должностных лиц Треви[2]. За время своего существования группа Треви не имела ни секретаря, ни штаб-квартиры, полагаясь в своей деятельности на «тройку». «Тройка» Треви состояла из прошлого, настоящего и следующего председателя министерской группы. Несмотря на отсутствие постоянного центрального офиса, создание группы Треви стало значительным шагом вперед в деле доведения европей-
ского сотрудничества в области внутренней безопасности до самого высокого уровня межгосударственного сотрудничества.
В настоящее время политика ЕС в области борьбы с терроризмом основывается, прежде всего, на разделе V Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС) в области свободы, безопасности и правосудия. Статья 83 ДФЕС относит терроризм к числу серьезных преступлений трансграничного характера, в отношении которых предусматривается возможность установления минимальных правил. Однако компетенция Союза ограничена ст. 4(2) Договора о Европейском Союзе (ДЕС), в которой говорится, что национальная безопасность остается исключительной компетенции каждого государства-члена, и ст. 72 ДФЕС, которая подтверждает национальные прерогативы по поддержанию правопорядка и обеспечению внутренней безопасности.
Другим важным положением является так называемая «клаузула солидарности» (статья 222 ДФЕС), в соответствии с которой ЕС должен мобилизовать все имеющиеся в его распоряжении инструменты, включая военные ресурсы, предоставляемые государствами-членами, для предотвращения или реагирования на террористические нападения в любом из них. Меры по борьбе с терроризмом могут также предприниматься на основе правовых положений, касающихся ряда косвенно связанных с ними политических мер (например, внутреннего рынка).
На дальнейшее развитие антитеррористический политики ЕС огромное влияние оказали теракты 11 сентября 2001 года в США, которые вызвали восприятие террористической угрозы как глобальной и безграничной. После событий 11 сентября 2001 года ЕС принял свой первый план действий, а в июне 2002 года основополагающий нормативный акт - рамочное решение о борьбе с терроризмом.
После нападений в Мадриде и Лондоне в 2004 и 2005 годах, ЕС принял антитеррористическую стратегию (2005 г.), основанную на четырех основных принципах: предотвращение, защита, преследование и реагирование. Стратегия была разработана с учетом глобального охвата и, кроме того, в ней подчеркивалась важность сотрудничества со странами, не входя-
ПРАВО И ГОСУДАРСТВО: теория и практика. 2020. № 1(181)
щими в ЕС, и международными учреждениями. В свете меняющихся тенденций (увеличение количества иностранных боевиков и использование социальных сетей террористами) Стратегия была обновлена в 2014 году, что в свою очередь способствовало принятию Стратегии ЕС по борьбе с радикализацией и вербовкой террористов 2014 года.
Представляется важным отметить, что с целью наблюдения за осуществлением стратегии и поддержки сотрудничества между государствами-членами и международными партнерами в 2004 году в ЕС была введена должность координатора Союза по борьбе с терроризмом. Однако, полномочия координатора носят ограниченный характер. Так, он не обладает правом законодательной инициативы, не может утверждать повестку дня по проблемам противодействия терроризму. Основная его функция сводится к оценке роли Союза в антитеррористической борьбе и согласование национальной политики в этой области на уровне ЕС[3].
15 марта 2017 года была принята Директива о борьбе с терроризмом № 2017/541. Новые правила, заменившие Рамочное решение Совета от 13 июня 2002 года о борьбе с терроризмом (2002/475 / JHA), укрепили правовую базу ЕС в сфере предотвращения террористических актов и борьбы с иностранными террористами. Новая директива криминализирует поездки в террористических целях как внутри ЕС, так за его пределами, а также дополняет действующее законодательство о правах жертв терроризма. Директива также преследует цель адаптации антитеррористического законодательства Союза в соответствие с нормами международного права.
Еще одним ключевым направлением деятельности ЕС является борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма. В 2015 г. Европейский парламент и Европейский совет приняли Директиву (ЕС) 2015/849, в которой установлены общие правила по предотвращению использования финансовой системы ЕС в целях отмывания денег или финансирования терроризма. Однако, в июне 2016 года Европейская комиссия опубликовала предложение о внесении поправок в директиву (2015/849) по борьбе с отмыванием денег для дальнейшего усиления борьбы с финансированием терроризма. Новые правила направлены на предотвращение использования финансовой системы для финансирования преступной деятельности, а также на усиление правил прозрачности, с целью предотвращения. Важно отметить, что данная Директива является частью плана действий Комиссии по борьбе с финансированием терроризма, созданного в 2016 году после серии террористических актов в Европе. Положения об уголовной ответственности за финансирование терроризма содержатся также в упомянутой директиве № 2017/541.
С целью обеспечения эффективного отпора джиха-дистскому терроризму, в январе 2016 года Европолом был создан Европейский антитеррористический центр (ETCT). Его
создание также повлекло за собой создание Internet Referral Unit (IRU), целью которого является обнаружение контента и пропаганды терроризма в Интернете.
В июле 2017 года Европейский парламент учредил Special Committee on Terrorism (TERR) для расследования недостатков в антитеррористической политики и рассмотрения возможных путей продвижения вперед. С тех пор TERR работает над усилением контроля на внешних границах ЕС, улучшением обмена судебной, правоохранительной и разведывательной информацией между государствами-членами, усилением функциональной совместимости европейской базы данных для обмена информацией и продвижением лучших практик в борьбе с отмыванием денег и финансированием терроризма, включая его связи с различными формами организованной преступности. По нашему мнению, создание такого органа, должно способствовать повышению эффективности реализуемой в ЕС политики в сфере противодействия терроризму и экстремизму.
В рамках осуществления политики в сфере борьбы с терроризмом ЕС сотрудничает с международными организациями и органами, включая Организацию Объединенных Наций (ООН), Глобальный контртеррористический форум, Глобальную коалицию по борьбе с ИГИЛ, Целевой группой по финансовым мероприятиям в области отмывания денег (ФАТФ) и Советом Европы.
Так, ЕС активно осуществляет Глобальную контртеррористическую стратегию ООН, принятую в 2006 году, а также соответствующие резолюции Совета Безопасности ООН и режимы санкций в отношении подозреваемых террористов. Важно отметить также и то, что Союз присоединился к 19 конвенциям ООН, касающимся противодействия терроризму. Кроме того, ЕС входит в состав Глобального контртеррористического форума, неофициальную многостороннюю платформу по борьбе с терроризмом, созданную в 2011 году для содействия стратегическому долгосрочному подходу к борьбе с терроризмом и лежащими в его основе насильственными экстремистскими идеологиями. В настоящее время существует пять рабочих групп Глобального контртеррористического форума, три из которых являются тематическими (Рабочая группа по борьбе с насильственным экстремизмом; Рабочая группа по борьбе с иностранными боевиками-террористами; и Рабочая группа по уголовному правосудию и верховенству права) и две, которые сосредоточены на создании регионального потенциала (Рабочая группа по наращиванию потенциала в регионе Восточной Африки и Рабочая группа по созданию потенциала в регионе Западной Африки). Рабочая группа по созданию потенциала в регионе Восточной Африки, сопредседателями которой являются Египет и Европейский союз, ставит своей целью рассмотрение динамики и потребностей терроризма и насильственного экстремизма в регионе путем мобилизации адекватных ресурсов[4].
Международное право; Европейское право
ЕС и 27 его государств-членов являются членами Глобальной коалиции по борьбе с ИГИЛ, созданной в 2014 году для противодействия распространению группировки и борьбе с ней. Помимо военных кампаний в Ираке и Сирии, коалиция стремится бороться с финансовой инфраструктурой ИГИЛ, противодействовать его пропаганде и остановить поток иностранных боевиков. Стратегия ЕС для Сирии, принятая в 2017 году (и повторно одобренная в 2018 году), и стратегия ЕС для Ирака, принятая в 2018 году, также являются частью усилий ЕС по борьбе с ИГИЛ.
Сотрудничество ЕС с ФАТФ, выражается в выполнении ЕС рекомендаций ФАТФ о принятии директив по борьбе с отмыванием денег. Совет Европы принял несколько крупных конвенций, устанавливающих правовые стандарты в области правоприменения и прав человека в области борьбы с терроризмом.
В 2018 году ЕС ратифицировал Конвенцию Совета Европы «О предупреждении терроризма», а также Дополнительный протокол к ней. Конвенция направлена на укрепление борьбы с терроризмом, подтверждая при этом, что все меры, принимаемые для предотвращения или пресечения террористических преступлений, должны обеспечивать верховенство права, права человека и основные свободы.
Представляется важным отметить, что ЕС сотрудничает на двусторонней основе с третьими странами в области борьбы с терроризмом. С 2001 года ЕС включил положения о борьбе с терроризмом в двусторонние и многосторонние соглашения, такие как соглашения о партнерстве и сотрудничестве, соглашения об ассоциации и соглашения о стабилизации и ассоциации со странами Западных Балкан. Сфера действия соглашений различается, но положения о борьбе с терроризмом сформулированы аналогичным образом и включают ссылки на соответствующие резолюции Организации Объединенных Наций, а также на необходимость обмена информацией и передовой практикой в сфере противодействия терроризму.
Кроме того, ЕС заключает секторальные соглашения со странами, не входящими в ЕС. К ним относятся: соглашения о взаимной правовой помощи и выдаче, соглашения о регистрации имен пассажиров (PNR).
Важной составляющей политики ЕС в сфере противодействия терроризму является осуществление диалога с рядом стран. После теракта против редакции журнала «Charlie Hebdo» в 2015 году Совет принял решение о приоритете контртеррористического сотрудничества со странами Ближнего Востока и Северной Африки (БВСА), Балканами и Турцией.
В рамках осуществляемой антитеррористической полиБиблиография:
тики, ЕС предоставляет некоторым странам техническую помощь и помощь в профессиональной подготовке, включая поддержку инициатив в области борьбы с насильственным экстремизмом и терроризмом. Контртеррористические проекты в странах, не входящих в ЕС, направлены на совершенствование правоохранительной деятельности, реформу сектора безопасности, а также сосредоточены на сферах пограничного контроля, авиационной безопасности, стратегической коммуникации, радикализации, иностранных боевиках, вербовке и финансировании терроризма.
Главным партнером ЕС в области борьбы с терроризмом являются США. Между ЕС И США ведется открытый политический диалог по вопросам правосудия и внутренних дел, включая борьбу с терроризмом, с регулярными встречами на уровне министров и высших должностных лиц, а также межведомственное сотрудничество. Важнейшими сферами сотрудничества выступают противодействие насильственному экстремизму и радикализации. Так, в 2010 году ЕС заключил с США соглашение об обмене финансовой информацией, позволяющее правоохранительным органам получать доступ к данным о финансовых операциях, в рамках программы отслеживания финансирования терроризма. В 2015 г. между Европолом и Погранично-таможенной службой США было подписано два соглашения: Соглашение о координационном центре для путешественников и Соглашение о координационном центре для контрольно-пропускных пунктов.
В рамках сотрудничества ЕС и США, в 2016 году было подписано Соглашение о защите данных, установившее всеобъемлющую структуру защиты данных высокого уровня для сотрудничества правоохранительных органов ЕС и США. Соглашение охватывает все персональные данные (имена, адреса, судимости), которыми обмениваются ЕС и США в целях предупреждения, выявления, расследования и уголовного преследования уголовных преступлений, включая терроризм.
Таким образом, можно сделать вывод, что в ЕС осознает трансграничный аспект угрозы терроризма, что заставляет государства-члены ЕС тесно сотрудничать в сдерживании этой угрозы. В ЕС осуществляется действенная антитеррористическая политика, имеющая в своей основе ряд нормативно-правовых актов. Важное место в деятельности ЕС занимает сфера сотрудничества с государствами не входящими в ЕС, а также с различными международными организациями, в сфере противодействия терроризму и экстремизму. ЕС постоянно совершенствует правовые основы в сфере противодействия терроризму, с учетом новых угроз безопасности и изменяющихся общественных отношений. Видится, что заимствование положительного опыта ЕС в исследуемой сфере имеет целесообразность для России.
1. Occhipinti. John D.The politics of EU police cooperation : toward a European FBI? 2003. P.32.
2. Tony Bunyan. Trevi, Europol and the European state [Электронный документ] URL: https://www.statewatch.org/news/handbook-trevi.pdf (дата обращения 10.11.2019).
3. Declaration on combating terrorism. - Council of the European Union, Brussels, 29 March 2004. 7906/04.
4. Global Counterterrorism Forum. [Электронный документ] URL: https://www.thegctf.org/Working-Groups/Horn-of-Africa-Capacity-Building (дата обращения 10.11.2019).
