CC BY
51
УДК 342.5
Маштаков Константин Михайлович Mashtakov Konstantin Mikhailovich
кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры гражданско- правовых дисциплин Ростовский юридический институт МВД России (344015, Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83)
candidate of sciences (law), associate professor, the head of the chair of civil-law disciplines Rostov legal Institute of the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation (83 Marshala Eremenko str., Rostov-on-Don, 344015)
E-mail: km mashtakov@mail.ru
Правовые основы привлечения капитала в публичную инфраструктуру (государственно-частное партнерство)
The legal basis for raising capital in public infrastructure (public-private partnership)
Предлагаемая статья отражает современное состояние правового регулирования государственно-частного партнерства на федеральном и региональном уровнях. Актуальность работы обусловлена потребностью создания правового механизма взаимодействия публичных субъектов (органов государственной власти и местного самоуправления) и частного партнера для решения задач экономического развития страны в условиях политической и экономической нестабильности.
Ключевые слова: правовое регулирование, государственно-частное партнерство, публичная инфраструктура.
This article reflects the current state of legal regulation of public-private partnerships at the Federal and regional levels. The relevance of the work caused by the need to create a legal mechanism of interaction between public actors (public authorities and local self-government) and the private partner for solving problems of economic development of the country in terms of political and economic instability.
Keywords: legal regulation, public infrastructure.
public-private partnership,
В настоящее время Россия вступила в очередной этап преобразования всех сфер общественной жизни, которые обусловлены неблагоприятными политическими (вводимые рядом государств и государственными образованиями санкции) и экономическими (состояние основных фондов, износ объектов инфраструктуры, отток иностранных инвестиций) факторами. В этой связи важно обеспечить единство общества и государства для дальнейшего поступательного, демократического развития нашей страны. В современном мире важнейшим средством экономического развития становятся инновации, стремительно проникающие во все сферы социальных отношений.
Заметим, что понятия модернизации и инновационного развития зачастую отождествляются или используются в неразрывной связи. Цель модернизации — преодоление социально-экономического и научно-технического отставания от ведущих мировых держав. Это актуальнейшая и достаточно самостоятельная задача. В то же время инновации — это актуально значимые нововведения, возникающие на основе разнообразия инициатив и новшеств, которые становятся перспективными для развития экономики.
Так, например, для экономической сферы таким целенаправленным усовершенствованием,
отвечающим современным требованиям, является формирование экономики, основанной на развитии рынка интеллектуальной собственности, новой наукоемкой продукции. Для научно-технической сферы модернизация соответственно заключается в разработке и внедрении в производство наукоемких технологий.
Однако, на наш взгляд, инновационность не только в том, чтобы ориентироваться на современные достижения науки и техники, она может и должна быть представлена в направлении использования новых подходов, способов, механизмов развития общественных отношений и одним из актуальных решений развития экономики выступает государственно-частное партнерство (ГЧП, public-private partnership — PPP).
В Проекте федерального закона, зарегистрированного в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации под номером 238827-6, ко второму чтению появились уровни партнерства — государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство — юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с
другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления в установленных в соответствии со статьей 6 Законопроекта формах и в рамках которого публичный партнер и частный партнер принимают на себя обязательства в соответствии со статьей 11 Законопроекта [1, с. 6].
Как подчеркивается в пояснительной записке к законопроекту, в настоящий момент в Российской Федерации ввиду бюджетных ограничений отсутствует возможность осуществить финансирование всей необходимой публичной инфраструктуры, требуемой для реализации полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в соответствующих сферах деятельности исключительно за счет бюджетных средств. В действующем законодательстве отсутствуют достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций — проекты государственно-частного партнерства. Соответствующие проблемы могут быть разрешены путем реализации проектов государственно-частного партнерства, что требует нормативного правового обеспечения на федеральном уровне.
Следует заметить, что в ряде субъектов Российской Федерации законодательные акты о государственно- частном партнерстве приняты [2] и с разной степенью успешности реализовываются. Однако большинство региональных актов носят декларативный характер, определяя лишь некое политическое намерение к реализации ГЧП-проектов, сферы сотрудничества и те принципы, на которых публичный субъект готов реализовать данное намерение [3].
В развитие регионального законодательного акта в Нижегородской области принято постановление правительства Нижегородской области от 22 декабря 2010 года № 940 (ред. от 18.03.2011) «О мерах по реализации Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З "Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве"» [4], а также приказ министерства инвестиционной политики Нижегородской области от 21 января 2011 года № 4-од (ред. от 16.08.2012) «Об утверждении формы заявки на реализацию проекта на основе соглашения о государственно-частном партнерстве, перечня документов, прилагаемых к заявке, требований к их содержанию и заверению» [5].
Следует, однако, заметить, что поскольку гражданское законодательство согласно статье 71
Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации, то существует потенциальный риск оспаривания законности соответствующих региональных норм и, как следствие, действительности заключенных на их основании соглашений [6]. Кроме того, в отсутствие федерального регулирования любое соглашение по передаче публичного имущества в частную собственность в рамках государственно-частного партнерства сопровождается риском его квалификации в качестве приватизационной сделки, противоречащей федеральному законодательству.
Представляется, что сотрудничество государства и субъекта предпринимательской деятельности, предполагающее равноправие и взаимный интерес, в большей степени отражает суть государственно-частного партнерства, чем простое привлечение государством бизнеса для выполнения последним работ (услуг) для государственных нужд.
Правовые формы государственно-частного партнерства, предусмотренные в законах субъектов Российской Федерации, многообразны. Так, в статье 6 Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 года № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» перечислены следующие формы участия Нижегородской области в государственно-частном партнерстве [7]:
1) предоставление частному партнеру земельного участка, распоряжение которым отнесено к полномочиям правительства Нижегородской области, на котором располагается объект соглашения и (или) который необходим для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением;
2) предоставление частному партнеру иного недвижимого и (или) движимого имущества, находящегося в государственной собственности Нижегородской области, для осуществления деятельности, предусмотренной соглашением, на условиях, определенных в соглашении;
3) предоставление частному партнеру права на осуществление деятельности, предусмотренной соглашением, на условиях, определенных в соглашении;
4) в иных формах, не противоречащих федеральному законодательству и законодательству Нижегородской области.
Акцент, таким образом, сделан на предоставление имущества (как недвижимости и специально выделенных земельных участков, так и движимого имущества), находящегося в собственности соответствующего субъекта Федерации. В то же время перечень оставлен открытым, что позволяет использовать практически любую инновационную модель (форму) государственно-частного партнерства.
Группировка (классификация) форм государственно-частного партнерства, которая нашла отражение в ряде законов субъектов Российской Федерации, основана на зарубежном опыте деления договоров в зависимости от их условий,
предусматривающих совершение инвестором определенных действий, а именно: строительства (build); реконструкции (rehabilitate); владения (own); передачи (transfer); управления (operate) и др. Принято различать соглашения BOT (строительство — управление — передача), ROT (реконструкция — управление — передача), BTO (строительство — передача — управление), RTO (реконструкция — передача — управление), BOO (строительство — владение — управление), ROO (реконструкция — владение — управление), BOOT (строительство — владение — управление — передача) и т. д.
Мотивированный на результат частный бизнес способен более конкретно и целенаправленно воздействовать на экономические процессы и отношения, нежели государственные управленческие структуры. В то же время объекты государственно-частного партнерства остаются в сфере непосредственного государственного интереса и контроля из-за их общественной значимости. Таким образом, интеграция частного капитала и публичной собственности становится все более значимым социально-экономическим явлением, создает предпосылки для оптимизации функций и совершенствования системы управления в экономической сфере.
Однако, оперируя понятием государственно-частное партнерство, следует обратить внимание на его содержательную неопределенность. Партнерские отношения возможны между юридически равными субъектами. Они по общему правилу возникают на договорной основе и относятся к сфере частного права. Могут ли отношения между государством и субъектом частной инициативы быть партнерскими (в смысле юридически равными)? Почему «партнерские» отношения не могут быть опосредованы гражданско-правовыми договорами, системой государственных и муниципальных заказов?
Неопределенность понятия государственно-частного партнерства создает угрозу публичным интересам, предпосылки для коррупции, перемещения государственных активов в частную собственность или «управление». Кроме того, терминологически неверной является и сама трактовка этого понятия, исключающая из круга участников взаимодействия (из числа потенциальных партнеров) органы местного самоуправления. Формулируя данное понятие, речь следует вести не о частно-государственном [8] или государственно-частном, а о публично-частном партнерстве (корректнее с юридико-технической точки зрения). Точнее, о публично-частном взаимодействии в различных сферах общественного развития.
Появление новых отношений, нуждающихся в правовом регулировании, определяет изменение всей системы права: разработка новых норм и институтов права, изменение границ между отраслями права. Речь идет о том, что общественные отношения под влиянием инноваций изменяются
в целом, по различным отраслям жизнедеятельности, и право вынуждено реагировать на все эти изменения, преобразуя не только инновационные отношения, но и все другие, затронутые инновационным развитием. Успешная реализация публично-частного партнерства определяется целой системой взаимоувязанных правовых норм из различных отраслей законодательства — бюджетного, налогового, земельного, антимонопольного, трудового, а также инструментов гражданского права — договорных конструкций по передаче имущества в собственность, в пользование, кредитных и др. Поэтому решающее значение приобретает согласованность всей системы нормативно-правового регулирования публично-частного партнерства.
Таким образом, значительные усложнения общественных отношений под влиянием объективных экономических процессов выступают предпосылкой для активизации всей правовой системы и необходимости ее модернизации для решения возникающих проблем. Хочется надеяться, что государственно-частное партнерство станет не краткосрочным политическим проектом, либо бизнес-планом по «освоению» бюджетных средств, а эффективным, действенным способом для перехода к модернизированной инновационной экономике нашей страны. А законодательная база обеспечила бы возможность реализации проектов на основании классических, апробированных за рубежом принципов, предусматривающих многообразие форм публично-частного партнерства и механизмов, обеспечивающих инвестиционную привлекательность соответствующих проектов для частных партнеров.
Примечания
1. В литературе можно встретить и еще более размытые характеристики государственно-частного партнерства. Ср.: «...любые официальные отношения или договоренности на фиксированный или неограниченный период времени между государственными и частными участниками, в котором обе стороны взаимодействуют в процессе принятия решения и соинвестируют ограниченные ресурсы,такие как деньги, персонал, оборудование и информацию для достижения конкретных целей в определенной области» (Возможности федеральных инвестиций через ГЧП: сборник нормативных актов по ГЧП в Российской Федерации. М., 2009).
2. Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве: закон Нижегородской области от 11 марта 201 0 г. № 40-3 // Правовая среда. № 30 (1152). 20.03.2010 (приложение к газете «Нижегородские новости». № 48 (4420). 20.03.2010).
3. Об основах государственно-частного партнерства: областной закон Ростовской области от 22 июля 2010 г. № 448-3С (ред. от 24.12.2012).
4. Правовая среда. № 10 (1275). 03.02.2011 (приложение к газете «Нижегородские новости». № 18 (4630). 03.02.2011).
5. Нижегородская правда. 2011. 12 марта.
6. Такая квалификация уместна, если исходить из гражданско-правовой природы соглашений государ-
ственно-частного партнерства, заключаемых в соответствии с региональным законодательством.
7. В соответствии с частью 2 статьи 6 Закона Нижегородской области от 11 марта 2010 г. № 40-З «Об участии Нижегородской области в государственно-частном партнерстве» в рамках соглашения может использоваться одна либо несколько форм участия Нижегородской области в государственно-частном партнерстве.
8. Термин «частно-государственное партнерство» активно употреблялся в стратегиях и программах социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, принятых в 2006—2008 годах, в последующие годы заменен на «государственно-частное партнерство».
Notes
1. In the literature it is possible to meet and even more blurred characteristics of public-private partnership: «...any official relationship or arrangement for a fixed or unlimited period of time between public and private actors, in which both parties interact in the decision-making process limited resources, such as money, staff, equipment and information to achieve specific goals in a particular field» (the Federal investment through PPPs: a Compendium of regulations on PPPs in the Russian Federation. Moscow, 2009).
2. On the part of the Nizhny Novgorod region in public-private partnership: the law of the Nizhniy Novgorod region dated 11.03.2010 № 40-Z // Legal environment. № 30 (1152). 20.03.2010 (Supplement to the newspaper «Nizhny Novgorod news». № 48 (4420). 20.03.201 0).
3. On principles of state-private partnership: the regional law of the Rostov region dated 22.07.2010 № 448-ZS (as amended on 24.12.2012).
4. Legal environment. № 10 (1275). 03.02.2011 (Supplement to the newspaper «Nizhny Novgorod news». № 18 (4630). 03.02.2011).
5. Nizhegorodskaya pravda. 2011. March 3.
6. This qualification is appropriate if we start from civil-legal nature of the agreements public-private partnership, concluded in accordance with local laws.
7. In accordance with part 2 of article 6 of the Law of the Nizhniy Novgorod region from 11.03.2010 № 40-Z «On the part of the Nizhny Novgorod region in public-private partner-ship» in the framework agreement can be used one or more forms of participation of Nizhny Novgorod region in public-private partnership.
8. The term «public private partnership» has been used in strategies and programs for socio-economic development of subjects of the Russian Federation, adopted in 2006—2008, in subsequent years, replaced by «public-private partnership».
