CC BY
783УДК 340.132.83
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© Анна Владимировна ЛИПУНЦОВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, аспирант, кафедра теории государства и права, е-mail: [email protected]
Рассматриваются правовые основы осуществления государственного контроля в Российской Федерации. Отмечается, что государственный контроль занимает особое место в механизме правового регулирования, поскольку преследует цели стабилизации и усовершенствования общественных отношений. При этом государственный контроль как важнейшая составляющая государственного управления подлежит правовому регулированию. Анализируются нормативные правовые акты как законы, так и подзаконные, действующие на федеральном уровне и в Тамбовской области, которые устанавливают принципы, формы, субъекты, порядок и особенности проведения контрольных мероприятий в различных сферах управления. Особое внимание уделяется проблеме совершенствования федерального и регионального законодательства в области осуществления государственного контроля. Так, предлагается разработать Концепцию осуществления государственного контроля в Российской Федерации, в которой должны найти отражение базовые положения о государственном контроле независимо от его вида и сферы реализации, среди которых сущность, задачи и цели государственного контроля, принципы, на которых базируется контрольная деятельность, виды, формы и методы осуществления контроля, критерии эффективности контрольных мероприятий, формы взаимодействия государственного и общественного контроля.
Ключевые слова: государство; государственный контроль; нормативные правовые акты; правовое регулирование государственного контроля.
На всем протяжении существования человечества возникающие в обществе отношения подвергались регулированию посредством обычаев, норм морали, религиозных постулатов. С развитием государственности как системы управления делами общества возникла необходимость в правовом регулировании общественных отношений. И сегодня право представляет собой многогранное явление, выступающее средством разрешения задач общества, удовлетворения потребностей и интересов людей.
Правовое регулирование обычно определяют как осуществляемое всей системой юридических средств воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения [1, с. 90-91]. По мнению А.Б. Венгерова, правовое регулирование можно охарактеризовать как процесс наделения участников общественных отношений правомочиями, обязанностями, ответственностью (дозволениями, запретами, управомочиями), реализации этих правомочий, обязанностей, ответственности, превращения упомянутых участников в субъектов правовых отношений [2, с. 466]. В.Н. Протасов рассматривает правовое регулирование как установление целесо-
образных отношений между субъектами в определенной социальной сфере через представление им субъективных юридических обязанностей с тем, чтобы вызвать нужное поведение [3, с. 22]. С категорией «правовое регулирование» тесно связана категория «правовое воздействие», под которым понимают взятый в единстве и многообразии весь процесс влияния права на общественную жизнь, сознание и поведение людей. Верно отмечает С.С. Алексеев, что, определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, следует учитывать, что эти понятия не являются тождественными [4, с. 211]. Этой позиции придерживаются большинство исследователей. Правовое воздействие - понятие широкое, характеризующее все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в т. ч. функционирование права в качестве идеологического, воспитательного фактора. Таким образом, данные понятия соотносятся между собой как часть и целое, поскольку правовое регулирование является одной из форм воздействия права на социальные процессы.
На наш взгляд, контроль, особенно государственный, занимает особое место в меха-
низме правового регулирования. Это обусловлено тем, что государственный контроль в своем общем виде преследует цели стабилизации и усовершенствования общественных отношений. Вместе с тем, контроль, как важнейшая составляющая государственного управления, также подлежит правовому регулированию, что в первую очередь выражается в принятии специальных нормативных правовых актов, которые являются основой осуществления государственного контроля. В силу специфики характера контрольной деятельности, которая «пронизывает» всю систему государственного управления, в данном исследовании не представляется возможным анализ всей обширной правовой базы, регулирующей контрольные полномочия всего механизма государства. В данной статье постараемся проанализировать и унифицировать нормативные правовые акты, закладывающие прочный фундамент государственного контроля.
Основы осуществления контроля заложены, прежде всего, на международном уровне - в Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 г. Данная декларация закрепляет основы государственного финансового контроля, отражая и определяя цели, методы, принципы, формы осуществления контроля, правовой статус контрольного органа, его осуществляющего. Хотя данная декларация посвящена особому виду государственного контроля - финансовому, ее нормы носят общетеоретический характер и служат своеобразным ориентиром при осуществлении государственного контроля различными органами. «Организация контроля является обязательным элементом управления государственными финансовыми средствами, т. к. такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Контроль - не самоцель, а неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в ряде случаев и привлечь ви-
новных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем».
Среди международных актов, регулирующих вопросы государственного контроля, можно назвать соглашения о взаимодействии в той или иной областью, различные договоры, совместно разработанные правила, решения. Одной из задач, решаемых данными соглашениями, является обеспечение взаимодействия органов, осуществляющих контроль в соответствующей области, например, соглашение о сотрудничестве в области ветеринарии между правительствами государств-участников; соглашение о контроле за трансграничной перевозкой опасных и других отходов; соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды и др. [5].
Дальнейшее развитие нормы международного права, касающиеся проблем правового регулирования контроля, находят свое отражение в законодательстве Российской Федерации, которое ввиду своей многоуровневой системы (деление на федеральное, региональное и местное) отличается сложным и разноплановым характером. Во-первых, выделим нормативные правовые акты, которые в той или иной степени затрагивают вопросы осуществления государственного контроля. Вести отсчет истории современного правового регулирования государственного контроля в России можно с 1990-х гг.
Конституция РФ заложила основы построения «нового» государства, с принципом разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 11). Вопросы осуществления государственного контроля напрямую в Основном законе не регламентируются. Однако анализ конституционных норм, закрепляющих правовой статус высших органов государственной власти, позволяет сделать вывод о наличии соответствующих контрольных полномочий и об их конституционно-правовой регламентации. Так, контрольные полномочия Президента РФ, выражающиеся в формировании органов власти, отражены в ст. 83-85, 107, 111 Конституции РФ. Полномочия Федерального Собрания РФ закреплены в ст. 101-103, 111 Конституции РФ, причем, согласно ч. 5 ст. 101, для осуществления контроля за ис-
полнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (единственное прямое указание на контроль со стороны органов государства). В ст. 114 Конституции РФ, посвященной полномочиям Правительства РФ, закреплено положение об осуществлении Правительством РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Ст. 125 Конституции РФ заложена основа осуществления конституционного контроля, посредством разрешения дел о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и др. Согласно ст. 132 Основного закона, органы государственной власти наделены контрольными функциями в отношении органов местного самоуправления при делегировании им государственных полномочий. Таким образом, нормы Конституции РФ являются своего рода каркасом российской правовой базы осуществления государственного контроля.
Конституционные основы контрольных полномочий высших органов государственной власти находят свое развитие в федеральном законодательстве, которое условно можно разделить на два блока: общее, так или иначе регламентирующее осуществление контроля, и специальное, т. е. непосредственно посвященное правовому регулированию контрольной деятельности. К первому блоку можно отнести Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации», Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. № 1-ФКЗ «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Второй блок нормативных правовых актов составляют Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле», Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной па-
лате Российской Федерации», Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации».
Как отмечает М.Л. Баранов, в настоящее время на федеральном уровне существует более 260 законов Российской Федерации, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, в которых зачастую различным образом определены субъекты, объекты контроля, их цели, задачи, права, обязанности. Среди наиболее значимых действующих нормативных правовых актов по вопросам контроля в той или иной сфере общественных отношений можно выделить: в сфере государственного управления - Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и др.; в экономической сфере - Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» (раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль), Федеральный закон Российской Федерации от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон от 18 июля 1999 г. № 183-ФЗ «Об экспортном контроле» и др.; в сфере охраны окружающей среды - Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», Федеральный закон от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации», Федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» и др.
Немаловажную роль в правовом регулировании составляют подзаконные нормативные правовые акты - Указы Президента РФ и
постановления Правительства РФ. Согласимся с точкой зрения М.Л. Баранова, что данные подзаконные акты могут быть разделены на две группы (данная классификация применима и законам) [5]. К первой относятся статутные подзаконные акты, т. е. устанавливающие правовое положение соответствующего федерального органа власти. Например, Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. № 729 «Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе», Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы» и др.
Вторую группу составляют тематические подзаконные акты, регулирующие осуществление государственного контроля в той или иной области. К таким актам можно отнести Указ Президента РФ от 27 марта 1992 г. № 312 «О контроле за экспортом из Российской Федерации ядерных материалов, оборудования и технологий», Указ Президента РФ от 12 мая 1997 г. № 477 «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета», Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. № 1035 «О государственном надзоре и контроле за соблюдением законодательства Российской Федерации о труде и охране труда», Постановление Правительства РФ от 22 ноября 2012 г. № 1207 «Об осуществлении контроля за внешнеторговыми бартерными сделками и их учета», Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2012 г. № 1394 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов» и др. Как видно из приведенных примеров, данные подзаконные акты утверждают различного рода положения и правила, которые непосредственно регулируют осуществление государственного контроля в той или иной сфере, определяя основания проведения контрольных мероприятий, их форму, методы, периодичность, правовые последствия проведения контроля и т. д.
Анализ федерального законодательства предполагает одновременно и анализ регио-
нального законодательства, затрагивающего вопросы контроля со стороны государственных органов. В соответствии с Уставом Тамбовской области (принят Постановлением Тамбовской областной думы от 30 ноября 1994 г. № 84) региональные органы государственной власти наделены широким спектром контрольных полномочий. Так, глава 14 Устава посвящена полномочиям областной думы, к которым в частности относятся заслушивание ежегодных отчетов главы администрации области (пп. б2 п. б ч. 1 ст. 54); посредством закона установление наименования, полномочий, состава и порядка деятельности контрольно-счетного органа области (пп. б1 п. б ч. 2 ст. 54); наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями области и, соответственно, определение условий и порядка контроля за реализацией переданных полномочий (п. н ч. 2 ст. 54); назначение или отрешении от должности должностных лиц (ч. 3 ст. 54). Согласно ч. 6 ст. 54 Устава, областная дума в установленных пределах и формах осуществляет контрольные функции. Данное положение о контрольных функциях областной думы развито в главе 16 Устава. Так, согласно ст. 56 Устава областная дума осуществляет контроль за соблюдением и исполнением нормативных правовых актов области, исполнением областного бюджета, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов области, выполнением программ социально-экономического развития области. Основной формой осуществления такого контроля является направление запросов, заслушивание ответов на вопросы и обращения, рассмотрение докладов, сообщений или информации по интересующим вопросам, относящимся к ведению думы, обращения комитетов областной думы (ст. 56), выражение недоверия должностным лицам администрации области (ст. 77).
Достаточно широк спектр контрольных полномочий главы администрации области. К ним можно отнести функции по назначению, отрешению от должности конкретных должностных лиц, формированию администрации (п. г-д, к, н, т ч. 1 ст. 75); функции по созданию, реорганизации и ликвидации областных государственных унитарных предприятий и учреждений, осуществлению кон-
троля за их деятельностью (п. е ч. 1 ст. 75); функции по обращению с запросом в Конституционный суд РФ о соответствии Конституции РФ Устава области, законов и иных нормативных актов области, изданных по вопросам, отнесенных к ведению (п. р ч. 1 ст. 75); право участия в открытых и закрытых заседаниях областной думы (п. а, б ч. 1 ст. 80).
Установление основ взаимодействия областной думы, администрации области и органов исполнительной власти области предполагает наличие взаимного контроля (Раздел VI Устава). Так, администрация области подконтрольна областной думе, подотчетна по вопросам исполнения областного бюджета и выполнения программ социально-экономического развития области. Уставом Тамбовской области предусмотрен контроль в области образования (ст. 28), в области охраны здоровья населения и окружающей природной среды (ст. 35), в области социальной защиты населения (ст. 40) и др. Отметим, что на территории нашего региона действует Закон Тамбовской области от 25 июля 2011 г. № 41-3 «О Контрольно-счетной палате Тамбовской области», во исполнение которого принят Регламент Контрольно-счетной палаты Тамбовской области от 28 декабря 2011 г. № 1. Данные нормативные акты устанавливают основные направления деятельности Контрольно-счетной палаты Тамбовской области как органа внешнего государственного финансового контроля, формы осуществления государственного контроля и его стандарты, объем контрольных полномочий и обязанностей должностных лиц, порядок подготовки и проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий и иные вопросы.
Подводя итог вышесказанному, отметим, что на сегодняшний день действует большое количество нормативных правовых актов, как законов, так и подзаконных, на федеральном и региональном уровнях, составляющих правовую основу государственного контроля. С одной стороны, такое количество действующих нормативных правовых актов свидетельствует о необходимости осуществления контрольной деятельности в различных сферах управления государства. Уже на протяжении нескольких лет государство, так или иначе, создает систему контроля, которая способствует повышению эффективно-
сти механизма государства, стабилизации системы государственного управления, обеспечению и реализации прав и свобод граждан, воцарению законности и правопорядка.
С другой стороны, данный правовой массив отличается неупорядоченностью и неунифицированностью, что приводит к усложнению правоприменительной деятельности. В целях устранения указанных недостатков возникает необходимость систематизации норм о государственном контроле и в первую очередь выработка единого подхода к содержанию нормативных правовых актов, регулирующих осуществление государственного контроля. К сожалению, на данный момент законодатели не поддерживают данную точку зрения и все чаще издают отдельные нормативные правовые. Так, например, если говорить об общественном контроле, то на сегодняшний день действует Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором в полной мере отражены сущность, цели, задачи, принципы и субъекты общественного контроля, формы и порядок его осуществления. Что же касается государственного контроля, то такой нормативный акт не принят, а лишь в отдельных законах в зависимости от сферы деятельности раскрываются формы и методы осуществления контрольных мероприятий. На наш взгляд, в сложившейся ситуации и в силу «многогранности» государственного контроля, который осуществляется в различных сферах, наиболее рациональным выходом, что уже неоднократно обосновывалось в юридической науке, является разработка концепции осуществления государственного контроля в Российской Федерации [6, с. 24]. Отметим, что в недалеком прошлом были реализованы Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062010 гг., Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 гг., на данный момент реализуется Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., одной из главных задач которых является повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и в целом всего аппарата государственного управления, в т. ч. и контрольно-надзор-
ной деятельности. В данном случае опять же приходится говорить лишь о фрагментарном правовом регулировании. По нашему мнению, в концепции государственного контроля должны отразиться принципиально важные положения о государственном контроле независимо от его вида и сферы реализации, которые станут прочной основой его осуществления и найдут свою дальнейшую конкретизацию в отдельных нормативных правовых актах. В частности, концепция должна отражать сущность, задачи и цели государственного контроля, принципы, на которых базируется контрольная деятельность, виды, формы и методы осуществления контроля, участников данных правоотношений, общие права и обязанности субъектов контрольной деятельности и гарантии их независимости, критерии эффективности контрольных мероприятий, формы взаимодействия государственного и общественного контроля и др. [7]. Таким образом, разработка и принятие такой концепции в целом будет способствовать совершенствованию всей системы государственного контроля, которая приобретет «стройный и однородный вид», пронизанный едиными целями и принципами, и эффективности контрольно-надзорной деятельности отдельных государственных органов.
1. Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007.
2. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 2000.
3. Протасов В.Н. Что и как регулирует право. М., 1995.
4. Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008.
5. Баранов М.Л. Нормативное правовое регулирование государственного контроля в системе федеральных органов исполнительной власти. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-324270.html (дата обращения: 20.01.2015).
6. Ноздрачев А.Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6.
7. Цыгановкин В.А. Правовое регулирование: феноменологический и субстанциональный подходы // Вестник Российского государственного гуманитарного университета. 2014. № 15.
1. Teoriya gosudarstva i prava / pod red. N.I. Matuzova, A.V. Mal'ko. M., 2007.
2. Vengerov A.B. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2000.
3. Protasov V.N. Chto i kak reguliruet pravo. M., 1995.
4. Alekseev S.S. Obshchaya teoriya prava. M., 2008.
5. Baranov M.L. Normativnoe pravovoe regulirovanie gosudarstvennogo kontrolya v sisteme federal'nykh organov ispolnitel'noy vlasti. URL: http://do.gendocs.ru/docs/index-324270.html (data obrashcheniya: 20.01.2015).
6. Nozdrachev A.F. Kontrol': pravovye novelly i nereshennye problemy // Zhurnal rossiyskogo prava. 2012. № 6.
7. Tsyganovkin V.A. Pravovoe regulirovanie: fenomenologicheskiy i substantsional'nyy podkhody // Vestnik Rossiyskogo gosudarstvennogo gumanitarnogo universiteta. 2014. № 15.
Поступила в редакцию 19.02.2015 г.
UDC 340.132.83
RIGHT BASEMENTS OF MAINTAINING OF STATE CONTROL IN RUSSIAN FEDERATION Anna Vladimirovna LIPUNTSOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Post-graduate Student, Theory of State and Right Department, e-mail: [email protected]
The legal basis for implement state control in the Russian Federation was considered. It is noted that state control has a special place in the mechanism of legal regulation, since the chases goals of stabilization and improvement of public relations. While state control as an important component of public administration is being subject of legal regulation. Were analyzed the legal acts, rules and regulations, operating at the Federal level and in the Tambov region, which establishes the principles, forms, subjects, procedure and circumstances of the control events in the various spheres of government. Special attention is paid to the problem of improving the federal and regional legislation in the sphere of state control. Thus, was proposed to develop a Concept for the implementation of state control in the Russian Federation, which should reflect the basic provisions on state control, regardless of its type and scope of implementation, among which the essence, goals and objectives of state control, the principles underlying control activities, types, forms and methods of control, performance criteria control activities, forms of interaction between state and public control.
Key words: state; state control; regulatory legal acts; the legal regulation of state control.
