CC BY
87
НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ
конституционно-правовой регламентации парламентского контроля
Сущенко Павел Владимирович
Магистрант Сибирского федерального университета (Красноярск),
e-mail: tronkash@gmail.com
Одной из основных функций парламента юридическая доктрина называет контрольную функцию. Конституция РФ, хотя специально и не выделяет эту функцию Федерального Собрания Российской Федерации, содержит ряд норм, закрепляющих контрольные полномочия парламента. Институт парламентского контроля находит свое развитие в федеральном законодательстве: как в актах, прямо посвященных парламентскому контролю, так и в актах, регулирующих иные отрасли общественных отношений. Кроме того, нормы, касающиеся института парламентского контроля, содержатся в подзаконных актах палат Федерального Собрания, регламенте Государственной Думы и регламенте Совета Федерации. Несмотря на активную работу законодателя по нормативному закреплению института парламентского контроля, остаются пробелы в его регулировании.
Ключевые слова: Федеральное Собрание, Государственная Дума, Совет Федерации, регламент, функции парламента, парламентский контроль, парламентское расследование, противодействие коррупции
some questions of the constitutional-legal regulation of parliamentary control
Sushchenko Pavel
Master student, Siberian Federal University (Krasnoyarsk), e-mail: tronkash@gmail.com
According to legal doctrine, the control function is one of the main functions of the parliament. The Constitution of the Russian Federation doesn't formalize this function of the Federal Assembly of the Russian Federation, but, at the same time, it contains a number of norms enshrining supervisory powers of the parliament. The institution of parliamentary control is developed by federal laws - both by the acts dedicated directly to parliamentary control and by the acts regulating other branches of public relations. In addition, some rules concerning the institution of parliamentary control are contained in the by-laws of the chambers of the Federal Assembly as well as in the regulations of the State Duma and of the Council of the Federation. Despite reinvigorated efforts of the legislator to consolidate the institution of parliamentary control, there are still some gaps in its regulation.
Key words: Federal Assembly, State Duma, Council of the Federation, regulations, functions of parliament, parliamentary control, parliamentary investigation, anticorruption
В юридической доктрине наряду с представительной и законодательной функциями российского парламента зачастую называют его контрольную функцию1. Однако Конституция РФ отдельно не выделяет контрольную функцию парламента, называя его в ст. 94 лишь законодательным и представительным органом. Тем не менее в Конституции содержится ряд положений, предоставляющих Федеральному Собранию контрольные полномочия. Так, для осуществления контроля за исполнением федераль-
1 Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2014. Т. 2. С. 443.
ного бюджета ч. 5 ст. 101 устанавливает необходимость формирования Федеральным Собранием Счетной палаты РФ. Кроме того, в силу п. «а» ч. 1 ст. 114 Правительство РФ должно представлять Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета и ежегодные отчеты о результатах деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Также к контрольным полномочиям, закрепленным в Конституции, можно отнести выражение недоверия Правительству РФ Государственной Думой (ст. 117) и отрешение Президента РФ от должности Советом Федерации (ст. 93). Стоит отметить, что при реализации процедуры выражения недоверия Правительству РФ последнее слово остается за Президентом РФ, однако подобный подход критикуется в юридической литературе с указанием на то, что нормы конституционной ответственности в отношении Правительства РФ должны применяться именно парламентом1.
Конституционный Суд РФ в своих решениях также определяет контрольную функцию парламента как одну из центральных. Так, в постановлении от 23 апреля 2004 г. № 9-П Суд отмечает: «Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа РФ и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей»2. В постановлении от 10 декабря 1997 г. № 19-П сказано: «...обязанность исполнительной власти отчитываться по определенным вопросам перед представительной властью вытекает из природы исполнительной власти как власти, исполняющей закон»3. Как видно, данные интерпретационные положения подчеркивают значимость и безусловную роль высшего органа законодательной власти в организации эффективной системы разделения властей в России.
Несмотря на отсутствие установления контрольной функции Федерального Собрания в Конституции РФ, необходимость закрепления подобных полномочий для укрепления статуса парламента, в том числе, как контрольного органа подчеркивается не только учеными4, но и самим законодателем. В 2005 г. был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» (далее - Закон о парламентском расследовании). Данный Закон регулирует такую форму парламентского контроля, как парламентское расследование, устанавливая основания его проведения, организационные формы, в которых оно проводится, процедуру, права и обязанности лиц, участвующих в осуществлении парламентского расследования.
Названный Закон регламентировал лишь одну из возможных форм проведения парламентского контроля, чего явно недостаточно. Поэтому в 2013 г. был принят Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 77-ФЗ «О парламентском контроле» (далее - Закон о парламентском контроле), который «законодательно оформляет порядок реализации такого правозащитного механизма, как парламентский контроль»5. Законодатель называет субъектов парламентского контроля: палаты Федерального Собрания РФ, комитеты и комиссии палат, парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Счетная палата.
Помимо этого, Закон устанавливает формы осуществления парламентского контроля (всего 18). Эти формы могут быть классифицированы по различным основа-
1 Кондрашев А. А. Ответственность Правительства Российской Федерации // Социально-экономические и правовые тенденции развития российского общества в современных условиях: материалы науч.-практ. конф. Краснодар, 2014. С. 218-226.
2 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П по делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского.
3 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области.
4 Выскребенцева М. Ю. К вопросу о законодательном закреплении парламентского контроля в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 9. С. 3-6.
5 Федотова Ю. Г. Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 57-61.
ниям. По субъекту реализации парламентского контроля можно выделить контроль, осуществляемый палатами Федерального Собрания, органами и членами палат, органами, не входящими в структуру парламента (Счетной палатой)1; по времени осуществления парламентского контроля - предварительный, текущий и последующий2. Кроме того, эти формы могут быть разбиты на группы в зависимости от допустимости привлечения институтов гражданского общества; значения правовых решений, принимаемых по результатам парламентского контроля; состояния юридической практики, складывающейся при реализации соответствующей формы парламентского контроля.
Помимо названных специализированных законов, институт парламентского контроля регулируется также иными федеральными законами, которые закрепляют контрольные полномочия парламента в специальных сферах государственного управления. Например, Федеральный закон от 27 мая 1996 г. № 57-ФЗ «О государственной охране» называет Федеральное Собрание в числе субъектов контроля за деятельностью органов государственной охраны (ст. 31). Федеральный закон от 10 января 1996 г. № 5-ФЗ «О внешней разведке» допускает парламентский контроль в отношении органов внешней разведки и с этой целью закрепляет порядок взаимодействия специализированных комитетов палат Федерального Собрания с органами внешней разведки (ст. 24). Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» устанавливает порядок предоставления отчета Банка России Государственной Думе (ст. 25). Кроме того, отдельным законом регулируется статус Счетной палаты РФ как органа парламентского контроля, совместно формируемого палатами Федерального Собрания РФ3.
Институт парламентского контроля Федерального Собрания закрепляется не только федеральными законами, но и подзаконными актами. Так, регламенты Государственной Думы4 и Совета Федерации5 содержат нормы, устанавливающие порядок реализации контрольных полномочий палат Федерального Собрания.
В свою очередь, в правовом регулировании института парламентского контроля есть отдельные упущения и пробелы.
1. Законодатель не предлагает легального определения понятия парламентского контроля. Это негативно сказывается на правовой определенности системы регулирования общественных отношений в данной сфере. Представляется, что парламентский контроль - это совокупность установленных законом контрольных мероприятий, осуществляемых Федеральным Собранием РФ с целью выявления нарушений Конституции РФ и действующего законодательства органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами и реагирования на выявленные нарушения с помощью соответствующих средств императивного правового воздействия.
2. В федеральном законодательстве не закреплена такая форма парламентского контроля, как отрешение от должности Президента РФ. Она предусмотрена непосредственно в Конституции РФ. Полагаем, что необходимо внести данную форму в общий перечень форм парламентского контроля, содержащийся в федеральном законе. Кроме того, в Законе о парламентском контроле важно предусмотреть основания и процедуру реализации отрешения от должности Президента РФ, разрешив вопрос о том, действительно ли требуется участие в представленных мероприятиях, помимо Федерального Собрания, иных органов государственной власти6.
1 Лапатухина Е. С. Парламентский контроль как вид государственного контроля // Вестник РГГУ. 2012. № 8. С. 31-37.
2 Парламентское право России: моногр. / А. И. Абрамова, В. А. Витушкин, Н. А. Власенко и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013. С. 282.
3 Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ (ред. от 7 февраля 2017 г.) «О Счетной палате Российской Федерации».
4 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. № 2134-11 ГД (ред. от 20 сентября 2018 г.) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
5 Постановление Совета Федерации ФС РФ от 30 января 2002 г. № 33-СФ (ред. от 17 января 2018 г.) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
6 Кондрашев А. А. Отрешение от должности Президента Российской Федерации // Государство и право. 2012. № 9. С. 5-12.
3. Правовое регулирование института парламентского контроля на уровне федерального законодательства «расщеплено» - осуществляется несколькими нормативными правовыми актами. Закон о парламентском контроле лишь заложил основу для кодификации данного института и может быть существенно расширен посредством включения в него норм, содержащихся в иных источниках. Прежде всего речь идет о Законе о парламентском расследовании. Объединение этих двух нормативных правовых актов повысило бы уровень концентрации и цельности правового регулирования в рассматриваемой сфере. Либо следует кодифицировать институт парламентского контроля путем принятия абсолютно нового нормативного правового акта.
4. Сегодня практика реализации разных форм парламентского контроля весьма ограничена. Так, несмотря на то что с момента принятия Закона о парламентском расследовании прошло значительное время, данная форма парламентского контроля применялась лишь дважды. Примером может служить расследование причин и обстоятельств совершения террористического акта в Беслане 1-3 сентября 2004 г. и расследование обстоятельств, связанных с возникновением чрезвычайной ситуации техногенного характера на Саяно-Шушенской ГЭС 17 августа 2009 г. За время работы действующего VII созыва Государственной Думы ФС РФ с 2016 г. палатой направлено всего пять парламентских запросов1. Вероятно, причинами такого умеренного использования депутатским корпусом своих контрольных функций выступают относительная стабильность политической системы и предсказуемость функционирования ее основных звеньев. Тем не менее целесообразно предусмотреть возможность более активного участия в реализации отдельных форм парламентского контроля институтов гражданского общества. К решению этого вопроса следует привлекать Общественную палату РФ, общественные советы при федеральных органах государственной власти2; кроме того, нужно рассмотреть допустимость реализации в данном механизме конструктивных гражданских инициатив некоммерческих организаций. Здесь также следует обсудить возможность введения практики договорных отношений при установлении технологии взаимодействия парламента и общественных структур.
5. Основные формы осуществления парламентского контроля слабо регламентированы. Отдельные составляющие порядка проведения парламентского контроля уже предусмотрены в регламентах палат Федерального Собрания. Тем не менее необходимо принять меры, способствующие повышению эффективности и динамичности института парламентского контроля в системе государственного управления. Рационально принять типовой регламент, закрепляющий конституционно-правовую технологию парламентского контроля. В нем могут быть определены условия, субъектный состав, последовательность и иные компоненты механизма проведения парламентского контроля. Целесообразно установить критерии (показатели) результативности парламентского контроля, эффективности контрольного воздействия в целом. Такими критериями могут выступать не только правоприменительные решения, но и реальные последствия деятельности специальных комиссий парламента.
Полагаем, что конституционно-правовое установление содержания и внешнего проявления парламентского контроля в РФ повысит роль данного института в механизме функционирования органов государственной власти, в том числе в системе разделения властей.
Список литературы
Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. пособие: в 2 т. 5-е изд., пере-раб. и доп. М., 2014. Т. 2.
Выскребенцева М. Ю. К вопросу о законодательном закреплении парламентского контроля в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 9.
Кондрашев А. А. Ответственность Правительства Российской Федерации // Социально-экономические и правовые тенденции развития российского общества в современных условиях: материалы науч.-практ. конф. Краснодар, 2014.
Кондрашев А. А. Отрешение от должности Президента Российской Федерации // Государство и право. 2012. № 9.
1 URL: http://duma.gov.ru.
2 Тепляшин И. В. Формы участия граждан в управлении делами государства: классические, перспективные и допустимые // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5. С. 18-21.
Лапатухина Е. С. Парламентский контроль как вид государственного контроля // Вестник РГГУ. 2012. № 8.
Парламентское право России: моногр. / А. И. Абрамова, В. А. Витушкин, Н. А. Власенко и др.; под ред. Т. Я. Хабриевой. М., 2013.
Тепляшин И. В. Формы участия граждан в управлении делами государства: классические, перспективные и допустимые // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 5.
Федотова Ю. Г. Законодательное регулирование парламентского контроля в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8.
References
Avak'yan S. A. Konstitutsionnoe pravo Rossii. Uchebnyi kurs: ucheb. posobie: v 2 t. 5 e izd., pererab. i dop. M., 2014. T. 2.
Fedotova Yu. G. Zakonodatel'noe regulirovanie parlamentskogo kontrolya v Rossiiskoi Federatsii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2015. № 8.
Kondrashev A. A. Otreshenie ot dolzhnosti Prezidenta Rossiiskoi Federatsii // Gosudarstvo i pravo. 2012. № 9.
Kondrashev A. A. Otvetstvennost' Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii // Sotsial'no-ekonomicheskie i pravovye tendentsii razvitiya rossiiskogo obshchestva v sovremennykh usloviyakh: materialy nauch.-prakt. konf. Krasnodar, 2014.
Lapatukhina E. S. Parlamentskii kontrol' kak vid gosudarstvennogo kontrolya // Vestnik RGGU. 2012. № 8.
Parlamentskoe pravo Rossii: monogr. / A. I. Abramova, V. A. Vitushkin, N. A. Vlasenko i dr.; pod red. T. Ya. Khabrievoi. M., 2013.
Teplyashin I. V. Formy uchastiya grazhdan v upravlenii delami gosudarstva: klassicheskie, perspe-ktivnye i dopustimye // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2016. № 5.
Vyskrebentseva M. Yu. K voprosu o zakonodatel'nom zakreplenii parlamentskogo kontrolya v sovremennoi Rossii // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2014. № 9.
статус гражданина,
зарегистрированного в качестве самозанятого, и проблемы налогообложения доходов самозанятых лиц
Шуваев Евгений Александрович
Магистрант кафедры гражданского права Юго-Западного государственного университета (Курск), e-mail: shuvaev.eugene@yandex.ru
Автор рассматривает вопрос о правовом статусе самозанятых как субъектов предпринимательской деятельности. Приводится определение понятий «самозанятость» и «самозанятые лица». Обсуждаются политика государства в области легализации деятельности таких субъектов, а также цели этой легализации. Анализируются статистические данные, указывающие на количество зарегистрированных самозанятых граждан, с целью ответа на вопрос о том, эффективна ли политика правительства по решению вопроса о самозанятости.
Ключевые слова: самозанятость, самозанятое лицо, предпринимательская деятельность, легализация, налогообложение
THE STATUS oF A CITIZEN REGISTERED AS A SELF-EMPLoYED, AND THE PRoblems of taxation of income oF SELF-EMPLoYED PERSoNS
Shuvaev Evgenii
Master student, South-West State University (Kursk), e-mail: shuvaev.eugene@yandex.ru
The author examines the issue of a legal status of self-employed citizens as business entities. He gives definitions of the terms «self-employment» and «self-employed persons». The state policy in the field of legalization of activities of such entities and the goals of this legalization are discussed. There is an analysis of statistical data on the number of registered self-employed citizens, which helps to answer the question whether the state policy aimed at resolving the issue of self-employed citizens is effective enough.
Key words: self-employment, self-employed person, entrepreneurial activity, legalization, taxation
Термин «самозанятое лицо» давно вошел в обиход, однако законодательство не дает его единого определения. Вместе с тем из текста п. 7.3 ст. 83 Налогового кодекса РФ следует, что самозанятые лица - это физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями и оказывающие без привлечения наемных работников услуги физическим лицам для личных, домашних и (или) иных подобных нужд.
Определение понятия самозанятого лица также приведено в п. 3.18 ГОСТ 12.0.0042015: это человек, самостоятельно занятый трудом по оказанию услуг в рамках договоров гражданско-правового характера, в том числе в форме индивидуального предпринимательства1. Данная дефиниция интересна тем, что отождествляет физических лиц и индивидуальных предпринимателей, подводя их под категорию самозанятых. Однако обратившись к указанной выше позиции налогового законодательства, мы увидим, что самозанятые граждане осуществляют свою деятельность лично, без привлечения третьих лиц и не заключают с ними трудовые договоры. В свою очередь индивидуальный предприниматель имеет более широкий спектр возможностей, заключая трудовые договоры с третьими лицами и привлекая их к выполнению работ. Таким образом, отождествление этих двух субъектов недопустимо.
1 ГОСТ 12.0.004-2015. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Организация обучения безопасности труда. Общие положения (вместе с Программами обучения безопасности труда) (введен в действие приказом Росстандарта от 9 июня 2016 г. № 600-ст).
Возникает вопрос: чем отличается индивидуальный предприниматель, который не состоит ни с кем в трудовых правоотношениях, от самозанятого лица? В данном случае критерием разграничения будет система налогообложения субъекта. Индивидуальный предприниматель имеет возможность использовать общий и специальный налоговые режимы в зависимости от вида деятельности, а также сдает отчетность (либо в общем порядке, либо по упрощенной системе). Распоряжение Правительства РФ от 27 января 2015 г. № 98-р «О плане первоочередных мероприятий по обеспечению устойчивого развития экономики и социальной стабильности в 2015 году» в качестве налогового режима вводит патентную систему налогообложения для самозанятых граждан, что позволяет последним уплачивать все налоги и сборы по принципу «одного окна», т. е. единовременно с покупкой патента. Таким образом, лицо получает статус самозанятого на тот срок, на который был приобретен патент, и может заниматься только тем видом деятельности, на который он был приобретен.
На сайте Пенсионного фонда России в число самозанятых лиц включаются индивидуальные предприниматели, главы и члены крестьянских (фермерских) хозяйств, адвокаты, арбитражные управляющие, нотариусы, занимающиеся частной практикой, и иные лица, занимающиеся частной практикой и не являющиеся индивидуальными предпринимателями1. Такой подход, основанный на критерии осуществления работы лично исполнителем, представляется слишком широким. Стоит обратить внимание на то, что перечисленные лица являются более профессиональными субъектами предпринимательской деятельности и имеют иной спектр возможностей, чем простые физические лица. К тому же виды деятельности для самозанятых определяются законодателем.
Особое внимание стоит обратить на Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (далее - Закон о занятости населения в РФ). Исходя из положений ст. 1 и 2 Закона можно провести разграничение между самозанятостью и самозанятым гражданином. В первом случае речь идет о самостоятельной деятельности лица, без привлечения наемной силы и заключения трудового договора с работодателем. Такой деятельностью могут заниматься как граждане, зарегистрированные в качестве самозанятых, так и индивидуальные предприниматели. В свою очередь самозанятый гражданин - это конкретный субъект правоотношений. В приведенном в ст. 2 Закона перечне занятых граждан наиболее близки к категории самозанятых граждане, выполняющие работу по договорам гражданско-правового характера, предметом которого является выполнение работ и оказание услуг. Подобный подход слишком узок и определяет только вектор деятельности таких субъектов.
Ближе всего к объективной действительности определение, приведенное в НК РФ, несмотря на то что сам термин «самозанятое лицо» в нем не употребляется, что, на наш взгляд, является минусом и порождает путаницу в подходах к определению данного понятия.
Прежде всего, самозанятое лицо - это только физическое лицо. На это прямо указывает положение п. 1 ст. 32 Гражданского кодекса РФ, согласно которому «в отношении отдельных видов предпринимательской деятельности законом могут быть предусмотрены условия осуществления гражданами такой деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя». Гражданский кодекс, таким образом, отсеял ИП от самозанятых. Однако и этот подход представляется слишком широким, позволяя включить в число самозанятых тех же субъектов, что были указаны Пенсионным фондом, за исключением ИП. Правильным будет говорить о том, что лицо для регистрации в качестве самозанятого должно заниматься определенным видом деятельности.
Федеральная налоговая служба, сославшись на п. 70 ст. 217 НК РФ, разъяснила, какие виды услуг могут быть оказаны самозанятыми гражданами2: присмотр и уход за детьми, больными лицами, лицами, достигшими возраста 80 лет, а также иными ли-
1 Как самозанятым гражданам заработать достойную пенсию // Сайт Пенсионного фонда Российской Федерации. 2017. 29 авг. URL: http://www.pfrf.ru/branches/habarovsk/news~2017/08/29/141495 (дата обращения: 10.10.2018).
2 Информация Федеральной налоговой службы России от 11 мая 2017 г. «О постановке на учет самозанятых граждан».
цами, нуждающимися в постоянном постороннем уходе по заключению медицинской организации; репетиторство; уборка жилых помещений, ведение домашнего хозяйства. Законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены также иные виды услуг для личных, домашних и (или) иных подобных нужд.
Так, перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых устанавливается налоговая ставка в размере 0 % при применении патентной системы налогообложения на территории Курской области1, содержит 28 пунктов. Вместе с тем, по данным статистики Федеральной налоговой службы на 1 марта 2019 г., законодательством субъектов РФ установлено 14 иных видов деятельности2. Причиной подобного несоответствия является то, что никто из физических лиц не был поставлен на учет в налоговом органе в качестве самозанятого лица, занимающегося иными видами деятельности, не указанными в статистических данных. Таким образом, помимо приведенных в НК видов деятельности, в настоящий момент на территории РФ самозанятые лица оказывают услуги по фотографированию, ремонту электронной бытовой техники, ремонту бытовых приборов, домашнего и садового инвентаря, организации и проведению обрядов (свадеб, юбилеев), маникюру и педикюру на дому, стрижке овец, выпасу скота, организации и проведению экскурсий гидами и экскурсоводами и др.
Очевидно, что указанный законодателем перечень видов деятельности не является исчерпывающим и ориентирован на региональное урегулирование деятельности данных субъектов гражданских правоотношений. С экономической точки зрения виды услуг, самостоятельно оказываемых физическими лицами за плату, изменяются в зависимости от субъекта РФ. Так, в одних субъектах превалирует деятельность, связанная с сельским хозяйством, в других, напротив, ее процент мал. Однако отдельный законодательный акт субъекта, направленный на регулирование этой деятельности, выступает лишним звеном в цепочке взаимоотношений самозанятых лиц и налоговых органов. Лицо, намеренное осуществлять деятельность в качестве самозанятого, должно ознакомиться с соответствующими актами субъекта РФ. Считаем, что правильным будет закрепление перечня видов деятельности, осуществляемой самозанятыми лицами, в НК РФ путем расширения п. 70 ст. 217. Также стоит отметить, что НДФЛ является федеральным налогом и в настоящий момент регионы вмешиваются в установление патентного режима налогообложения, фактически облагая тот или иной вид деятельности налогом, что в свою очередь противоречит ст. 71 Конституции РФ. Закрепление единого перечня видов деятельности для самозанятых граждан в НК РФ поможет избежать этой ситуации.
Для урегулирования правового положения самозанятых граждан необходимо определить их правовой статус. Исходя из смысла ст. 23 ГК РФ деятельность самозанятых граждан является предпринимательской. И. В. Ершова, ссылаясь на определение понятия самозанятых лиц, данное Минюстом России, ставит указанный тезис под сомнение. Минюст отмечает, что самозанятым следует считать «физическое лицо, самостоятельно осуществляющее на свой страх и риск основанную на личном трудовом участии деятельность по оказанию услуг, выполнении работ для физических лиц, направленную на систематическое получении прибыли»3. Мнение о том, что приведенное определение не соответствует определению предпринимательской деятельности, на наш взгляд, несостоятельно, так как употребление словосочетания «личное трудовое участие» не свидетельствует о наличии трудовых правоотношений. Это означает, что лицо лично вовлечено в осуществляемую им деятельность, выполняя, таким образом, одно из требований законодательства для его отнесения к категории самозанятых граждан.
1 Приложение № 1 к Закону Курской области от 10 сентября 2015 г. № 85-ЗКО «О налогообложении индивидуальных предпринимателей в производственной, социальной и (или) научной сферах» (принят Курской областной Думой 4 сентября 2015 г.).
2 Статистика по самозанятым гражданам // Сайт Федеральной налоговой службы. URL: https://Www.nalog. ru/rn77/related_activities/statistics_and_analytics/selfemployed/ (дата обращения: 16.04.2019).
3 Самозанятых подвели под статью. Минюст определился со статусом самозанятых работников // Коммерсантъ. 2017. 7 марта. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3235906. Цит. по: Ершова И. В., Трофимова Е. В. Самозанятость: реперные точки формирования правового режима // Предпринимательское право. 2017. № 3. С. 4.
Одним из признаков предпринимательской деятельности является то, что она осуществляется на свой страх и риск, так что лицо может понести имущественные убытки. Это положение применимо к самозанятым гражданам. Такие лица в осуществлении своей деятельности полностью полагаются на собственное имущество и несут финансовые затраты, в связи с чем подвергаются таким же рискам, что и стандартные субъекты предпринимательской деятельности.
Физические лица, осуществляя деятельность в качестве самозанятых граждан, получают доход, что и выступает их основной целью. Однако, в отличие от разового предоставления работ или услуг, их деятельность является систематической. Закон о занятости населения в РФ не регулирует положение самозанятых, касаясь только перечисленных выше видов деятельности. Соответственно, вопрос о наличии в их деятельности признаков предпринимательской деятельности также не получает ответа. При этом в ст. 2 данного Закона указано, что индивидуальные предприниматели также являются занятыми гражданами. В абз. 2 ст. 2 приведен перечень субъектов, деятельность которых относится к предпринимательской, однако граждане, имеющие признаки самозанятых, не входят в этот перечень.
В ст. 4 Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к категориям субъектов малого и среднего бизнеса отнесены хозяйственные общества, хозяйственные товарищества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели. Закон также не уделяет внимания статусу самозанятых.
Вместе с тем проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам определения статуса самозанятых граждан» предлагает внести изменения в указанные нормативные акты и закрепить категорию «самозанятые граждане» в ст. 3.1 ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», а также в ст. 2 Закона о занятости населения в РФ.
Полагаем, что деятельность самозанятых граждан полностью соответствует критериям предпринимательской деятельности. Из этого следует, что данную группу субъектов правильно определять как самозанятых предпринимателей, которыми являются физические лица, занимающиеся индивидуальной предпринимательской деятельностью для получения прибыли, в качестве средств к существованию использующие собственные активы и средства без привлечения наемной рабочей силы1.
Идентификация самозанятого лица как субъекта предпринимательской деятельности позволяет ему вступать в гражданско-правовые отношения с предпринимателями и юридическими лицами, а также защищать свои интересы в арбитражных судах РФ. В противном случае самозанятые будут лишены подобного способа защиты своих интересов. В то же время такая идентификация несет и опасность для них. Фактическая предпринимательская деятельность, независимо от регистрации, не перестает такой быть, что возлагает на самозанятого ответственность за незаконную предпринимательскую деятельность.
Таким образом, актуален вопрос о легализации деятельности самозанятых лиц в качестве предпринимательской. Для его решения необходимо дать четкое определение понятия самозанятых граждан, поскольку сегодня существует проблема расширительного толкования п. 70 ст. 217 НК РФ.
Законодатель, легализуя деятельность самозанятых лиц, вводит их в систему налогообложения, преследуя несколько целей.
С экономической точки зрения граждане, не ставшие на учет в налоговом органе в качестве самозанятых, занимаются деятельностью, которая приносит доход и является, как правило, единственным источником существования как самого гражданина, так и его семьи. Эти лица не исполняют обязанности по уплате налогов и, следовательно, не участвуют в формировании бюджета государства, что в свою очередь является обязанностью, возложенной на граждан ст. 57 Конституции РФ.
1 Крылова Е. Г. К вопросу о легализации правового статуса самозанятых в России // Вестник общественной научно-исследовательской лаборатории «Взаимодействие уголовно-исполнительной системы с институтами гражданского общества: историко-правовые и теоретико-методологические аспекты». 2016. № 7. С. 32-35.
Социальной целью легализации этих субъектов является их участие в формировании внебюджетных фондов социального назначения, чего в настоящий момент не происходит. В то же время эти граждане имеют право на пенсионное обеспечение, на услуги экстренных служб, на медицинское обслуживание и прочие государственные услуги, которые являются финансово затратными. Самозанятые лица используют все эти блага за счет субъектов, производящих соответствующие налоговые отчисления, что в свою очередь приводит к социальной несправедливости1, выражающейся в нарушении принципа справедливости налогообложения.
Что касается правовой цели легализации самозанятых лиц, то выше уже было указано, что, как предприниматели, эти субъекты должны иметь соответствующие способы защиты своих интересов и, наоборот, лица, с которыми самозанятые вступают в правоотношения, должны быть уверены в защите своих интересов.
Согласно п. 7.3 ст. 83 НК РФ постановка на учет физического лица, не являющегося индивидуальным предпринимателем и оказывающего без привлечения наемных работников услуги физическому лицу для личных, домашних или иных подобных нужд, осуществляется в налоговом органе по месту жительства лица на основании соответствующего уведомления. Подать уведомление можно лично, через представителя, по почте, по электронной почте или через личный кабинет.
Выше было сказано, что лица, которые официально могут быть признаны самозанятыми, обязаны зарегистрироваться в налоговом органе и приобрести патент на осуществление предпринимательской деятельности. Однако в период 2017-2019 гг. они освобождены от уплаты налогов на основании п. 70 ст. 217 НК РФ, а на основании подп. 3 п. 3 ст. 422 НК РФ эти лица освобождаются от уплаты страховых взносов2. Для получения этой льготы лицо должно стать на учет в качестве самозанятого гражданина.
С января 2019 г. вступил в силу Федеральный закон от 27 ноября 2018 г. № 422-ФЗ «О проведении эксперимента по установлению специального налогового режима „Налог на профессиональный доход" в городе федерального значения Москве, в Московской и Калужской областях, а также в Республике Татарстан (Татарстан)». Под профессиональным доходом, согласно п. 7 ст. 8 этого Закона, понимается «доход физических лиц от деятельности, при ведении которой они не имеют работодателя и не привлекают наемных работников по трудовым договорам, а также доход от использования имущества». Положениями Закона охватывается деятельность физических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляемая субъектами самостоятельно, без привлечения наемных работников и не требующая регистрации в качестве ИП для физического лица.
Объектом налогообложения, в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона, выступают доходы от реализации товаров (работ, услуг, имущественных прав). В отношении данных объектов физические лица освобождаются от налога на доход физических лиц, ИП в свою очередь освобождаются от уплаты налога на добавленную стоимость, за исключением случаев, предусмотренных п. 9 ст. 2. Налоговая ставка составляет 4 % для физических лиц и 6 % для ИП. В качестве срока налогового периода был выбран месяц.
Данный Закон, несмотря на то что он посвящен налогообложению доходов как самозанятых, так и лиц, осуществляющих самозанятую деятельность, не использует термина «самозанятый гражданин». В его тексте фигурирует лишь понятие физического лица с наличием признаков, установленных ст. 4. Основной же целью Закона является вывод из тени потенциальных налогоплательщиков. Плюсом Закона выступает упрощенная система передачи сведений в налоговый орган без использования налоговой декларации, посредством мобильного приложения, через уполномоченного оператора электронной площадки и (или) уполномоченную кредитную организацию. Отличается и способ постановки гражданина на учет в налоговый орган. По сравнению с НК РФ (п. 7.3 ст. 83) настоящий Закон предусматривает сразу несколько таких способов, помимо традиционного заявления, подаваемого в налоговый орган. Так, в ст. 5 Закона
1 Малис Н. И. Налоговая политика должна мотивировать микробизнес // Налоговый вестник. 2018. № 1. С. 69-71.
2 Федеральный закон от 30 ноября 2016 г. № 401-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
предлагается извещать ИФНС с использованием личного кабинета налогоплательщика или мобильного приложения «Мой налог». Также путем использования указанного приложения гражданин вправе предоставить налоговому органу право самостоятельно списывать и перечислять денежные средства с банковского счета налогоплательщика в счет уплаты начисленных за период процентов.
Однако в силу неудовлетворительного качества работы некоторых государственных порталов при использовании данного приложения могут возникать проблемы. Так, если серверы налоговой службы будут загружены, гражданин может не успеть в установленный срок перечислить денежные средства в счет уплаты налога или предоставить право на списание этих самых средств. В п. 6 ст. 11 Закона указано, что при просрочке исполнения налогоплательщиком своих обязательств налоговый орган обязан в течение десяти дней направить через приложение «Мой налог» требование об уплате образовавшейся задолженности и информацию о размере пеней за просрочку. Вариант со сбоем в работе приложения Закон не рассматривает, что является существенным недостатком и в будущем повлечет проблемы.
Что касается субъектов, не подпадающих под действие эксперимента, то, если налоговое законодательство не претерпит изменений, по истечении 2019 г. данные субъекты будут обязаны совершать выплаты в соответствии с п. 70 ст. 217 и подп. 3 п. 3 ст. 422 НК РФ. Таким образом, самозанятые станут перед выбором: либо они должны будут приобрести патент, либо зарегистрироваться в качестве индивидуального предпринимателя. В связи с тем что деятельность, осуществляемая данными субъектами, не получившими патент или не зарегистрированными как ИП, не перестает быть предпринимательской, без регистрации она превращается в незаконную предпринимательскую деятельность.
Стоит обратить внимание, что ИФНС на основании п. 2. ст. 84 НК РФ не выдает какого-либо документа о начале или прекращении деятельности самозанятого лица. Сведения о данных лицах вносятся в базу местного ИФНС, где на основании подп. 13 п. 1 ст. 102 НК РФ любое лицо может ознакомиться со статусом субъекта, позиционирующего себя как самозанятого гражданина, что видится правильным и представляет аналогию ЕГРИП и ЕГРЮЛ.
Подводя итог, необходимо ответить на вопрос о необходимости легализации самозанятых граждан в качестве субъектов предпринимательской деятельности.
Выше были обозначены цели такой легализации. Однако, несмотря на то что в настоящий момент для данной категории субъектов действуют льготы, по сведениям Федеральной налоговой службы, количество лиц, ставших на учет в качестве самозанятых, составляет 1661 человек. В свою очередь, по различным данным, сегодня на территории Российской Федерации количество незарегистрированных самозанятых лиц варьируется от 16 до 40 млн человек1.
Приходим к выводу, что, несмотря на довольно лояльное регулирование налогообложения самозанятых граждан, эти субъекты не спешат становиться на учет в ИФНС. Объяснений этому несколько. Прежде всего большинство самозанятых не информированы о возможности легализации своей деятельности. Эти лица не изучают законодательство и тем более не отслеживают его нововведения. Также легализация самозанятых лиц рано или поздно заставит их уплачивать налоги и сборы. Однако гражданин, который на протяжении десяти лет занимался репетиторством, не был поставлен на учет как самозанятый и не оплачивал налоги, делать этого не будет, так как он сможет и далее осуществлять свою деятельность без соответствующей регистрации. Получается, что легализация обязательна, а механизм принуждения к ней не сформирован. Ситуацию усугубляет то, что выявить самозанятых лиц для привлечения их к ответственности за незаконное предпринимательство практически невозможно.
Вывести таких граждан из тени поможет контроль доходов, поступающих на их банковские счета. Такие полномочия налоговым органам предоставляет ст. 86 НК РФ: налоговые органы могут запрашивать в банке выписки по операциям на счете, что позволяет установить факт получения дохода, налог от которого уплачен не был.
1 Приманивают на патент // Российская газета. 2017. 15 мая. URL: https://rg.ru/2017/05/15/sairiozaniatyiTi-ros-siianam-dlia-legalizacii-predlozhili-brat-patenty.html (дата обращения: 08.10.2018).
Проведение эксперимента по налогообложению профессионального дохода - хороший способ «прощупать» слабые места в регулировании самозанятости, которых, как мы видим, немало. Вместе с тем непонятно стремление законодателя установить режим налогообложения субъекта, чей правовой статус все еще не имеет четкого определения. Остается с нетерпением ждать первых отчетов о проведенной работе.
Список литературы
Ершова И. В., Трофимова Е. В. Самозанятость: реперные точки формирования правового режима // Предпринимательское право. 2017. № 3.
Как самозанятым гражданам заработать достойную пенсию // Сайт Пенсионного фонда Российской Федерации. 2017. 29 авг. URL: http://www.pfrf.ru/branches/habarovsk/news~20l7/08/29/l4l495.
Крылова Е. Г. К вопросу о легализации правового статуса самозанятых в России // Вестник общественной научно-исследовательской лаборатории «Взаимодействие уголовно-исполнительной системы с институтами гражданского общества: историко-правовые и теоретико-методологические аспекты». 2016. № 7.
Малис Н. И. Налоговая политика должна мотивировать микробизнес // Налоговый вестник. 2018. № 1.
Приманивают на патент // Российская газета. 2017. 15 мая. URL: https://rg.ru/20l7/05/l5/samoza-niatym-rossiianam-dlia-legalizacii-predlozhili-brat-patenty.html.
Самозанятых подвели под статью. Минюст определился со статусом самозанятых работников // Коммерсантъ. 2017. 7 марта. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3235906.
References
Ershova I. V., Trofimova E. V. Samozanyatost': repernye tochki formirovaniya pravovogo rezhima // Predprinimatel'skoe pravo. 2017. № 3.
Kak samozanyatym grazhdanam zarabotat' dostoinuyu pensiyu // Sait Pensionnogo fonda Rossiis-koi Federatsii. 2017. 29 avg. URL: http://www.pfrf.ru/branches/habarovsk/news~20l7/08/29/l4l495.
Krylova E. G. K voprosu o legalizatsii pravovogo statusa samozanyatykh v Rossii // Vestnik ob-shchestvennoi nauchno-issledovatel'skoi laboratorii «Vzaimodeistvie ugolovno-ispolnitel'noi sistemy s institutami grazhdanskogo obshchestva: istoriko-pravovye i teoretiko-metodologicheskie aspekty». 2016. № 7.
Malis N. I. Nalogovaya politika dolzhna motivirovat' mikrobiznes // Nalogovyi vestnik. 2018. № 1. Primanivayut na patent // Rossiiskaya gazeta. 2017. 15 maya. URL: https://rg.ru/20l7/05/l5/samozani-atym-rossiianam-dlia-legalizacii-predlozhili-brat-patenty.html.
Samozanyatykh podveli pod stat'yu. Minyust opredelilsya so statusom samozanyatykh rabotnikov // Kommersant". 2017. 7 marta. URL: http://www.kommersant.ru/doc/3235906.
