CC BY
242
УДК 342.25 (470+571)
М. С. Савченко
Правовые основы и особенности реализации населением муниципальных образований форм непосредственной демократии
В статье рассмотрены наиболее распространенные проблемы правового регулирования и практики реализации форм непосредственной демократии, предложены рекомендации для изменения конституционного законодательства с целью обеспечения учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления.
The article describes the most common problems of legal regulation and practice of implementation of the forms of direct democracy, make recommendations for change in the constitutional law to ensure approval of the population in decision-making bodies of local self-government.
Ключевые слова: демократия, местное самоуправление, местный референдум, публичные слушания.
Key words: democracy, local governments, local referendum, public hearings.
Развитие гражданского общества и правового демократического государства в России невозможно без участия населения в принятии управленческих решений государственными органами и органами местного самоуправления. Согласно ч. 1 и 2 ст. 3 Конституции РФ многонациональный народ России, выступая в качестве носителя суверенитета и единственного источника власти, осуществляет ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В соответствии с этим принципом народного суверенитета «все конституционные правомочия государственной и муниципальной власти в Российской Федерации исходят от народа через его свободно выражаемую волю»1. Основное предназначение местного самоуправления, которое заключается в максимальном приближении к населению и удовлетворении
© Савченко М. С., 2013
1 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. М., 2011. С. 24.
его насущных интересов, предопределяет развитие форм непосредственной демократии.
Под формами непосредственной демократии понимаются «способы и средства непосредственного осуществления власти народом, главная цель которой - объединять свободную волю, мнение большинства, имеющего право участвовать в обсуждении и принимать решения по выносимым на повестку вопросам»2. В зависимости от выполняемой формой непосредственного народовластия функции существует закрепленный механизм учета волеизъявления.
Формы непосредственной демократии, используемые в местном самоуправлении и позволяющие населению муниципальных образований высказывать свое мнение и участвовать в решении вопросов местного значения, определяются в ст. 22-33 Федерального закона № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 (далее - Закон № 131-ФЗ). К ним относятся: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращение граждан в органы местного самоуправления; другие формы.
Основываясь на теоретических конструкциях и учитывая нормативное закрепление, остановимся подробнее на характеристике некоторых из этих форм и их регулировании в нормативных актах муниципальных образований на примере Краснодара. Такой анализ позволит оценить имеющийся опыт реализации форм непосредственной демократии на примере одного из городов юга России.
На первое место среди всех форм непосредственной демократии поставлен местный референдум. В то же время, в ходе реформы местного самоуправления были перераспределены полномочия уровней публичной власти по правовому регулированию вопросов подготовки и проведения местных референдумов. Такие полномочия отнесены к полномочиям субъ-
2 КомароваВ.В. Формы непосредственной демократии в России. М., 2010. С. 7.
3 Об обшдх принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-Ф3 от 06.10.2003 г. (ред. от 25.12.2012 г.) // Рос. газета. 2003. 8 окт., 2012, 28 дек.
екта Российской Федерации, которые должны осуществляться через принятие законов субъектами Российской Федерации, а не уставами муниципальных образований. В новом законе Краснодарского края «О референдумах в Краснодарском крае»4 совмещены регламенты проведения референдумов как краевого, так и муниципального уровня. Закон регламентирует порядок выдвижения инициативы проведения референдума, регистрации инициативной группы, сбора подписей граждан в поддержку инициативы проведения референдума, его назначения, агитации, проведения голосования и определения итогов референдума. В качестве одного из основных отличий концепции нового закона от концепций предыдущих редакций законов о референдумах в Краснодарском крае следует отметить введение института «иных групп референдума», обладающих равными правами с инициативной группой по проведению референдума и создаваемых в том числе для агитации против проведения референдума, против участия в референдуме, против вопросов, выносимых на референдум.
Новой формой непосредственной демократии является голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Голосование по отзыву проводится по инициативе населения в порядке, установленном для проведения местного референдума. Основания и процедуру отзыва выборных лиц законодатель обязывает устанавливать в своих уставах муниципальные образования. Однако большинство муниципалитетов ограничивается фактическим дублированием в своих уставах текста Закона № 131-ФЗ, в котором упоминается лишь одно основание ответственности -нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения. Так, например, в ст. 14 Устава Краснодара установлено, что основанием для отзыва депутата городской думы Краснодара является подтверждённое в судебном порядке неисполнение полномочий депутата, под которым понимается без уважительных причин систематическое (более двух раз подряд) непосещение заседаний городской думы Краснодара, неучастие в работе соответствующей комиссии (комитета), депутатских комиссий городской думы Краснодара5. Вместе с тем такие нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий; отказ от ведения
4 О референдумах в Краснодарском крае: закон Краснодарского края № 606-КЗ от 23.06.2003 (с изм. от 03.02.2012) // Бюл. № 4(75). С. 11; № 5(181) С. 33.
5 Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 №11 п.6 «О принятии Устава муниципального образования город Краснодар» // Краснодарские изв. 2011, 26 апр.
198
приема граждан; отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не включены в перечень оснований отзыва.
Основаниями для отзыва главы муниципального образования города Краснодара являются: 1) нарушение срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения; 2) неисполнение полномочий главы муниципального образования город Краснодар, под которым понимается систематическое без уважительных причин либо умышленное уклонение от осуществления своих полномочий, повлекшее нарушение прав и свобод граждан.
Абстрактность этих оснований делает практически невозможным вынесение судебного решения, констатирующего необходимый для отзыва юридический факт. Поскольку законодательно не определен круг лиц, имеющих право предъявлять иски о невыполнении полномочий депутата представительного органа или выборного должностного лица, то вызывает сомнение возможность суда реально определять характер невыполнения полномочий выборных лиц. Кроме того, крайне проблематичной представляется и реальная возможность проведения самого голосования по отзыву выборного лица, с учетом сложнейшей процедуры сбора подписей и проверки их действительности, назначения и финансирования голосования в установленные сроки.
Приведенные выше процедурные проблемы фактически лишают население возможности реализовать право на отзыв выборного должностного лица. В практике г. Краснодара отсутствуют случаи отзыва депутатов или главы города на основании голосования. В то же время необходимость отстранения может возникнуть. Такой случай имел место в сентябре 2004 г., когда глава муниципального образования Краснодара был отстранен от должности решением суда после возбуждения против него уголовного дела по ст. 286 УК РФ - «Превышение должностных полномочий». Этот случай наглядно продемонстрировал, что при возникновении необходимости досрочного прекращения полномочий выборного должностного лица применяются способы, не связанные с голосованием населения. Все это свидетельствует о том, что институт отзыва выборных органов местного самоуправления слабо разработан в действующем законодательстве.
Рассмотренные формы являются формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Результат их реализации - принятие обязательного к исполнению публично-властного решения по вопросам местного значения. Другие формы, закрепленные в Законе
199
№ 131-ФЗ, являются формами участия населения в решении вопросов местного значения. Этими формами выявляются мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или их должностные лица.
Детально в Законе № 131-ФЗ регламентируется реализация такой формы, как территориальное общественное самоуправление (ТОС): определены территории, где может быть создано территориальное общественное самоуправление, порядок установления границ этих территорий, формы осуществления ТОС, порядок регистрации ТОС как юридического лица. К сожалению, в законе не определены формы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления, за исключением того, что последние могут вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов. Основные формы такого взаимодействия желательно установить на федеральном уровне, поскольку на уровне муниципального образования они не всегда определяются правильно. Так, в ст. 6 Положения о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар, принятом городской думой г. Краснодара 26.01.2006 г. закреплено, что органы местного самоуправления и органы ТОС определяют сферу совместной компетенции6. Но органы ТОС формируются иным способом, чем органы местного самоуправления, не обладают властными полномочиями и имеют лишь общественный характер. Следовательно, у этих органов не может быть совместной компетенции, которая заключается в том, что по вопросам, входящим в эту компетенцию, властные решения принимают оба субъекта.
Новой формой участия населения в решении вопросов местного значения являются публичные слушания, представляющие обязательную стадию обсуждения муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, «это своего рода форма контакта (диалога) органов публичной власти с населением»7. Публичные слушания проводятся в обязательном порядке перед принятием устава муниципального образования, местного бюджета и отчета о его исполнении, планов и программ развития муниципального образования, вопросов о преобразовании муниципальных образований и в ряде других случаев. Ре-
6 Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар от 26.01.2006 (ред. от 22.03.2012) // Краснодарские изв., 2006. 29 янв.
7 Авакьян С.А. Конституционное право России. М., 2010. Т. 1. С. 422.
200
шение публичных слушаний имеет рекомендательный характер. Конституционная характеристика публичных слушаний дана КС РФ в Определении от 15.07.2010 г. № 931-О-О, где указывается, что целью публичных слушаний является выявление коллективного мнения либо ясно выраженных расхождений во мнениях, имеющих коллективный характер; конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.
Одна из важных проблем правового регулирования публичных слушаний - определение количества жителей муниципального образования, инициирующих данную процедуру. Так, п. 2.2 Положения о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании город Краснодар, установлено, что слушания могут быть назначены в зависимости от характера вопроса по инициативе не менее чем 1000 жителей, 500 жителей или по инициативе заинтересованных лиц8. Практика проведения публичных слушаний показывает, что требование 1000 подписей является неоправданно высоким.
Учитывая тот факт, что публичные слушания выступают формой участия населения в управлении общественными делами, логично было бы установить для органов местного самоуправления обязанность по рассмотрению решений, принятых на слушаниях и запрет принятия управленческого решения, против которого на публичных слушаниях высказалось более 50 % населения. Закрепление подобной меры создаст механизм учета мнения жителей в процессе осуществления местного самоуправления.
Порядок организации и проведения публичных слушаний должен определяться нормативным актом местного самоуправления, предусматривающим заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.
Следует отметить, что органы местного самоуправления очень редко используют данное федеральным законодательством право устанавливать дополнительные формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Так, в Краснодаре муниципальными нормативными актами ни одна новая по отношению к Закону №131-ФЗ форма не введена.
8 Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании города Краснодара от 22.03.2007 (ред. от 22.03.2012) // Краснодарские изв., 2007. 05 апр.
Как очевидно из анализа нормативных документов, принятых органами местного самоуправления Краснодара, далеко не все процедуры непосредственной демократии являются действенными и создают условия для участия населения в осуществлении местного самоуправления. Задача органов местного самоуправления - создать достаточную правовую базу, для того чтобы население могло воспользоваться правом участвовать в решении вопросов местного значения. При этом механизм реализации этих форм должен быть действенным, чтобы не сложилась ситуация, когда формально порядок закреплен, а реализовать его на практике невозможно.
Список литературы
1. Авакьян С.А. Конституционное право России. - М., 2010. - Т. 1. - С. 422.
2. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. - М.,
2010. - С. 7.
3. Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.Д. Зорькина. - М., 2011. - С. 24.
4. О референдумах в Краснодарском крае: закон Краснодарского края № 606-КЗ от 23.06.2003 (с изм. от 03.02.2012) // Бюл. № 4(75). - С. 11; № 5(181) - С.
33.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. (ред. от 25.12.2012 г.) // Рос. газета. 2003. 8 окт., 2012, 28 дек.
6. Положение о порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании города Краснодара от 22.03.2007 (ред. от 22.03.2012) // Краснодарские изв., 2007, 05 апр.
7. Положение о территориальном общественном самоуправлении в муниципальном образовании город Краснодар от 26.01.2006 (ред. от 22.03.2012) // Краснодарские изв., 2006, 29 янв.
8. Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 №11 п.6 «О принятии Устава муниципального образования город Краснодар» // Краснодарские изв.
2011, 26 апр.
