CC BY
20
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 5
экологическое и земельное право
Научная статья уДК 349.6
н. м. Эаславская*
правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: методы правового регулирования
Аннотация. Статья является продолжением ранее опубликованной работы «Правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: термины и определения». Как было отмечено, вопросы охраны окружающей среды, повышения эффективности государственного управления в экологической сфере возведены в ранг национальных целей, путь достижения которых по официальным оценкам видится, в том числе, во внедрении цифровых технологий. В настоящей статье исследуются вопросы методов правового регулирования общественных отношений в области государственного экологического управления. Рассматривается вопрос о трансформации способов воздействия экологического права как социального регулятора на общественные отношения в условиях циф-ровизации. В работе предпринята попытка определить тенденции преобразования метода правового регулирования общественных отношений в сфере государственного экологического управления в цифровом обществе. В качестве таковых отмечены: расширение «оцифрованных» сфер государственного экологического управления, сокращения дискреционных полномочий в области государственного экологического управления в условиях цифровизации, изменение субъектного состава управленческого правоотношения, усиление начал диспозитивности метода правого регулирования отношений в области государственного экологического управления, фрагментарность экологического законодательства в части регулирования общественных экологических отношений, в том числе, в области государственного экологического управления.
Ключевые слова: методы правового регулирования, государственное экологическое управление, цифровизация, цифровая трансформация, цифровая зрелость.
* Надежда Михайловна Заславская — кандидат юридических наук; доцент кафедры экологического и земельного права, МГу имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); zaslavskaya-n@ya.ru
© Заславская Н. М., 2022.
Для цитирования: Заславская Н. М. Правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: методы правового регулирования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 5. С. 89—108.
Переход к цифровому обществу и влияние цифровизации на все сферы жизни — одна из наиболее актуальных тем в науке, в том числе правовой1. В числе прочих обсуждаются вопросы методов правового регулирования в контексте необходимости их трансформации. Большинство исследователей едины во мнении, что цифровое изменение самих общественных отношений, не может не сказаться и на методах их регулирования. Как справедливо отметил Д. А. Гаврин, право прежде всего служит современному обществу, и в данном случае игнорировать тенденции развития современных социальных отношений, а также способов и средств взаимодействия и коммуникаций представляется непростительным2. Цифровые технологии в настоящее время создают, по мнению А. А. Карцхия, новую реальность, совершенно отличную от привычного материального мира, в котором такие технологии начинают устанавливать свои условия и правила, адаптироваться к которым придется и такому социальному феномену, как праву3. Рассуждая о методах правового регулирования общественных отношений в цифровом обществе, Т. Я. Хабриева и Н. Н. Черногор задаются вопросом, насколько необходимы в настоящее время для решения новых технологических задач применение и формулирование новых правовых механизмов и средств, возможно ли решение данных задач исключительно юридическими средствами или необходимы именно цифровые инструменты, такие, например, как цифровой код?4
Следует обратить внимание, что в научной дискуссии о «цифровом праве» преимущественно участвуют ученые-цивилисты: ими широко обсуждается гражданско-правовая специфика цифровых отношений, осуществляется поиск места в системе частного права таких новых форм, как искусственный интеллект, цифровые деньги, технологии блок-чейн и др., ученые сосредоточены на поиске ответа на вопрос о самостоятельности и обособленности цифровой отрасли права, и в этом случае еще и ее именованием, или включенности соответствующих отношений в уже существующие правовые направления. При
1 См.: Талапина Э. В. Сравнительное цифровое право: становление и перспективы // Журнал российского права. 2021. № 9. С. 18-32.
2 См.: Гаврин Д. А. Методы правового регулирования в условиях цифровизации // Предпринимательское право. Приложение «Право и Бизнес». 2019. № 3. С. 14-16.
3 См.: Карцхия А. А. Цифровое право как будущее российской цивилистики // Право будущего: Интеллектуальная собственность, инновации, Интернет: ежегодник. Т. 1 / Отв. ред. Е. Г. Афанасьева. М., 2018. С. 26-40.
4 Хабриева Т. Я., Черногор Н. Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 97.
этом к методам и способам воздействия «цифрового права», как в качестве самостоятельной отрасли, так и в роли правового института, обращаются в последнюю очередь. Представители науки публичного права уделяют обозначенным проблемам мало внимания, возможно, считая, что воздействие цифровизации на публичные общественные отношения не столь значительно. Экологическое право, которое традиционно относят к отраслям публичного права, не является исключением. Однако с таким подходом сложно согласиться, актуальность обозначенных вопросов подтверждена официально.
Так, например, внедрение в сферу государственного экологического управления инструментов цифровой экономики и обеспечение правового регулирования этого процесса рассматривается на уровне национальных целей в качестве эффективного механизма, который должен позволить достичь цели — сочетание экологических, социальных и экономических интересов всего общества 5. Соглашаясь с Т. Я. Хабриевой и Н. Н. Черногором, представляется, что отправным моментом в таком «внедрении» является поиск путей эффективного воздействия права на преобразованные цифровизацией общественные экологические отношения.
Рассмотрение методов правового регулирования общественных отношений в области государственного экологического управления в цифровом пространстве невозможно провести, не рассуждая о специфике способов воздействия права на общественные экологические отношения в целом и вне цифрового контекста. В теории экологического права обозначенной проблематике в соответствующий период исследования было уделено много внимания в работах В. В. Петрова, М. И. Васильевой и других авторов. Однако, исходя из того, что каждый новый этап в прогрессивном развитии науки (а цифровое общество является тем фактором, который обусловливает необходимость перехода науки, и не в последнюю очередь правовой, на следующий уровень) ознаменован дальнейшим возрастанием значения вопросов методологического порядка6, представляется единственно верным, опираясь на выработанные наукой правовые подходы к регулированию экологических управленческих отношений, искать пути решения актуальных задач, связанных с обозначенной неизбежностью цифровизацией экономики7.
5 Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017—2030 годы» // СЗ РФ. 2017. № 20. Ст. 2901.
6 См.: Керимов А. Д. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). М., 2001. С. 21.
7 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р «Об утверждении Программы "Цифровая экономика Российской Федерации"»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.02.2022).
Так, М. И. Васильева еще более 10 лет назад отмечала, что обсуждение самого предмета экологического права к тому моменту уже в полной мере доказало состоятельность отрасли и определило ее отличительные черты, а актуальными остались проблемы методологии правового регулирования экологических отношений8, под которыми обычно понимают некую совокупность приемов или специальных (присущих только праву) способов воздействия на общественные отношения.
Общепринятым является подразделение методов правового регулирования на императивный и диспозитивный. Одним из основных критериев этой классификации является положение субъектов по отношению к друг другу — в тех отношениях, где преобладает императивный метод, имеет место субординация субъектов, подчинение одних другим, в основе этого метода властные начала, а там, где доминирует диспозитивный метод правового регулирования, субъекты равноправны и самостоятельны в своих правомерных действиях. В теории права отмечается, что каждую отрасль права характеризует особый специфический комплекс правовых средств, основанный на сочетании базовых методов9.
Для экологического права характерно сочетание методов субординации и координации с преобладанием первого из названных методов правового регулирования, но и немаловажным значением роли второго10. В. В. Петров уже на заре становления науки экологического права отмечал, что диспозитивность в методологии регулирования общественных отношений в сфере охраны окружающей среды — необходимое условие эффективности такого регулирования. Его многолетний опыт работы (научной, законотворческой, а также практической) позволил утверждать, что экономические блага, наличие материального интереса являются более значимыми стимулирующими обстоятельствами к охране окружающей среды и рациональному природопользованию по сравнению с риском наступления ответственности за нарушение экологического законодательства11.
Рассуждая о причинах преобладания публично-правовых начал в методологии правового регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды, М. И. Васильева делила их на субъективные и объективные. Главной субъективной причиной она считала «выбор законодателя» такого подхода, а первостепенной объективной предпосылкой — коллективный (общественный) интерес в сохранении
8 См.: Васильева М. И. О методах, средствах и способах правового регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2009. № 2/3. С. 56-67.
9 См.: Шундиков К. В. Механизм правового регулирования: Учеб. пособие / Под. ред. А. В. Малько. Саратов, 2001. С. 13.
10 См., напр.: Петров В. В. Экологическое право России: учеб. М., 1995. С. 58.
11 Там же.
окружающей среды в благоприятном состоянии. Интерес в экологическом благополучии имманентен обществу, по ее мнению, это лежит в основе и является непосредственной особенностью отраслевого экологического метода правового регулирования, который должен позволить сочетать «разнонаправленные, а часто и взаимоконфликтные интересы — публичные и частные, индивидуальные и групповые, государственные и общественные, экологические и экономические, а в конечном счете — экологические и все иные»12.
Г. А. Волков отмечает, что фундаментом правового регулирования экологических отношений стоит считать разрешительный метод (режим) правового регулирования13, который совершенно не свойственен частноправовым отраслям. Он пишет о том, что «разрешительный режим правового регулирования экологических отношений влияет на определение соотношения и приоритеты правовых норм в системах отраслей экологического и природоресурсного права»14. В основе данных отношений — общий запрет, который, как известно, строится по принципу «запрещено все, кроме», соответственно, субъекты данных правоотношений могут совершать исключительно прямо разрешенные в нормах права действия, в большинстве случаев для совершения которых еще и требуется получить разрешение соответствующего органа15.
Классическая триада «обязывания (обязательное для исполнения требование активного поведения), запрещения (обязанность воздержаться от совершения действий известного рода) и дозволения (субъективное право на собственное активное поведение)»16 сочетаются в экологическом праве особым образом. Так, например, слово «обязаны» и его производные встречаются в Федеральном законе «Об охране окружающей среды»17 (далее также — Федеральный закон об охране окружающей среды, ФЗ «Об охране окружающей среды») 119 раз, а «запрещено» и «вправе», а также образованные от них слова — не более 20 раз каждое.
12 См.: Васильева М. И. Указ. соч. С. 430-441.
13 «Порядок регулирования, выраженный в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования», в теории права именуется правовым режимом (см.: Алексеев С. С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. С. 364).
14 См.: Волков Г. А. Уровни нормативного регулирования экологических отношений // Экологическое право. 2018. № 6. С. 5-9.
15 Волков Г. А. О методологии природоресурсных отраслей права // Там же. № 1. С. 3-12.
16 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения и общие запреты в советском праве. М., 1989. С. 47-49.
17 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
Например, в соответствии с ФЗ «Об охране окружающей среды» к обязанностям природопользователей, осуществляющих деятельность, связанную с возможностью негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду, относится в первую очередь обеспечение экологически безопасного производства, а также транспортировка, использование, хранение, размещение и обезвреживание микроорганизмов, они обязаны разрабатывать и осуществлять мероприятия по предотвращению аварий и катастроф, предупреждению и ликвидации последствий негативного воздействия микроорганизмов на окружающую среду (п. 3 ст. 50), другой обязанностью является предоставление в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля (п. 7 ст. 67) и др.
В качестве примера запрета можно назвать положения ФЗ об охране окружающей среды, не допускающие ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства в отсутствие технических средств и технологий, которые направлены на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду, которые не оснащены средствами контроля за загрязнением окружающей среды, в том числе автоматическими средствами измерения и учета объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и концентрации загрязняющих веществ, техническими средствами фиксации и передачи информации об объеме и (или) о массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ и о концентрации загрязняющих веществ в соответствии с настоящим Федеральным законом (п. 2 ст. 38); запрещено производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством РФ (п. 1 ст. 50); запрещено превышение нормативов допустимых физических воздействий (п. 3 ст. 55) и др.
Дозволения в нормах экологического права явление редкое и обычно они заключаются в реализации или не реализации права требования по усмотрению обладателя такого права. В значительном количестве случаев такое право предусмотрено для органов государственной власти и органов местного самоуправления, что, безусловно, невозможно назвать дозволением в классическом понимании,
а следует считать — позитивным обязыванием18. Однако нельзя не упомянуть и о существующих исключениях. Так, граждане в праве по своему усмотрению: создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды; принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству РФ акциях; общественным и иным некоммерческим объединениям — разрабатывать, пропагандировать и реализовывать в установленном порядке программы в области охраны окружающей среды, защищать права и законные интересы граждан в области охраны окружающей среды, привлекать на добровольной основе граждан к осуществлению деятельности в области охраны окружающей среды, за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности (ст. 11 и 12 ФЗ об охране окружающей среды).
К числу дозволений также можно отнести возможность приро-допользователей, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах II категории, при наличии соответствующих отраслевых информационно-технических справочников по наилучшим доступным технологиям получить комплексное экологическое разрешение (п. 12 ст. 31.1 ФЗ об охране окружающей среды); ряд возможностей у природопользователя действовать на свое усмотрение существует и в вопросах внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду (п. 10 ст. 16.3, п. 4 ст. 16.4 указанного ФЗ).
В качестве примера возможных требований граждан к органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления, иным организациям, а также должностным лицам можно привести требования о предоставлении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране (п. 2 ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды»), требований общественных и иных некоммерческих объединений — требования, адресованные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями, исками и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы (п. 2 ст. 12).
18 См.: Алексеев С. С. Общие дозволения... С. 54.
Необходимо обратить внимание, что наличие такого понятия, как «требования», в эколого-правовых нормах является объединяющим и связующим звеном, которое включает в себя — запреты, обязывания и дозволения: когда мы говорим о запрете — требуется воздержаться от каких-либо действий, обязывание характеризуется наличием требования совершить определенные действия природопользователем, при дозволении имеет место требование хозяйствующего субъекта — совершить определенные действия. В. В. Петров указывал: «Особенностью метода правового регулирования экологических отношений, основанных на отношениях власти и подчинения, служит метод экологизации, т. е. внедрения эколого-правовых требований во все правоотношения, связанные с оказанием воздействия на окружающую среду: государственно-правовые, административные, хозяйственные, земельные, лесные, водные, уголовные, трудовые и т. п.»19.
Императивные требования, а точнее ограничения, установленные действующим в настоящее время экологическим законодательством и адресованные субъектам экономической деятельности, имеют своей конечной целью сохранение, а также восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия на окружающую среду и устранение последствий данного воздействия при осуществлении экономической деятельности, что связано с устойчивым развитием страны, по мнению Н. И. Хлуденевой, являются преобладающим правовым средством воздействия на поведение участников экологических правоотношений. Такие ограничения, как отмечает Н. И. Хлуденева, составляют 2/3 правовых предписаний, образующих «тело» ФЗ об охране окружающей среды20.
Правовые средства, применяемые в правовом регулировании экологических отношений, «не образуют каких-то особых, принципиально отличных от традиционных, зафиксированных в общепринятом понятийном аппарате явлений правовой действительности. Это весь диапазон правовых феноменов различных уровней с той лишь особенностью, что они вычленяются и рассматриваются не с позиций нужд юридической практики, а с позиций их функционального предназначения, тех черт, которые характеризуют их как инструменты решения экономических и иных социальных задач»21. Они подразделяются на средства-инструменты и средства правореализационной практики.
19 Петров В. В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 37.
20 Хлуденева Н. И. Оценка эффективности применения эколого-правовых ограничений экономической деятельности в России // Журнал российского права. 2021. № 4. С. 157-172.
21 Алексеев С. С. Теория права. М., 1995. С. 217.
Средства-инструменты — это в первую очередь нормы позитивного права, институты, юридические права и обязанности, юридические факты и др. Средства правореализационной практики — это средства-документы, а именно иски, заявления, распоряжения и др., и средства-деяния, заключающиеся в соблюдении, исполнении и применении средств-инструментов22.
В теории экологического права средства правового регулирования также принято классифицировать на средства нормативного и ненормативного характера. Широкое использование правовых средств ненормативного характера является особенностью правового регулирования государственного экологического управления: заключения государственной экологической экспертизы, разрешения на выбросы и сбросы, приказы (распоряжения) о проведении государственного экологического контроля (надзора) и др.
Средствам правового регулирования применительно к государственному экологическому управлению можно дать и иную классификацию, например по сферам их применения: организационные, экономические, идеологические и др. К организационным, например, относятся средства, которые определяют процедуру и форму осуществления отдельных функций государственного экологического управления, а также систему и структуру органов государственного экологического управления, порядок привлечения к ответственности и др.
Таковы основные подходы, выработанные наукой экологического права и практикой применения экологического законодательства, к методам правового регулирования отношений в области государственного экологического управления к недавнему моменту.
С принятием программы «Цифровая экономика» в 2017 г., основанной на Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации23, связывают начало политического курса, взятого на переход государственного управления к цифровой его форме24. В 2019 г. указанная программа была заменена на национальный проект «На-
22 См.: Шундиков К.В. Указ. соч. С. 37.
23 Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р // СЗ РФ. 2017. № 32. Ст. 5138.
24 Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 2017 г. № 1030 «О системе управления реализацией программы «Цифровая экономики Российской Федерации»; План мероприятий по направлению «Нормативное регулирование» программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утв. Правительственной комиссией по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности (протокол от 18 декабря 2017 г. № 2); Приложение № 1 к протоколу заседания Правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 18 декабря 2017 г. № 2: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 21.02.2022).
циональная программа «Цифровая экономика»»25, в состав которого вошел федеральный проект «Цифровое государственное управление», ориентированный на использование цифровых технологий, платформенных и стратегических решений в государственном управлении26. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» цифровую трансформацию, в том числе государственного управления, определил национальной целью на ближайшие десять лет.
В стратегическом направлении в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования, утвержденным распоряжением Правительства РФ, определены приоритеты, цели и задачи цифровой трансформации отрасли, отличные от определенных в доцифровой период. Сама цифровая трансформация отрасли определена как «сложный ресурсоемкий процесс, требующий нормативного правового, кадрового и финансового обеспечения». Одним из ключевых рисков назван правовой, который связан с необходимостью совершенствования правового регулирования, в том числе изменению подхода законодателя к нормотворчеству, а также необходимостью соблюдения правовой техники при составлении документов. Отмечается, что пробелы в нормативной правовой базе значительным образом ограничивают действия и возможности органов исполнительной власти, а также способность хозяйствующих и иных субъектов эффективно реагировать на рыночную ситуацию с учетом перспектив развития цифровых технологий27. В настоящее время названное Распоряжение является единственным специальным документом, по сути правовой основой внедрения цифровых технологий в область государственного экологического управления.
Во многом обозначенные пробелы в «нормативной базе» — экологическом законодательстве — связаны с тем, что ни представители науки экологического права, ни правоприменители не выработали подход к вопросу о том, как регулировать измененные цифровизацией общественные экологические отношения, в том числе и в сфере государственного экологического управления.
25 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12 февраля 2019 г. № 195-р. Паспорт утв. Протоколом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам от 4 июня 2019 г. № 7: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 16.03.2022).
26 См.: Южаков В. Н., Талапина Э. В., Ефремов А. А. Правовые ограничения для использования прорывных цифровых технологий в государственном управлении // Вестн. РУДН. Сер. Государственное и муниципальное управление. 2018. № 3. С. 235-247; Леднева Ю. В. Правовое обеспечение внедрения в бюджетные отношения информационно-телекоммуникационных технологий // Финансовое право. 2017. № 11. С. 9-14.
27 Утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. № 3496-р // СЗ РФ. 2021. № 51. Ст. 8889.
Очевидно, что цифровизация не может за короткий период кардинальным образом изменить преобладающий императивный метод экологического права, однако она оказывает на него определенное влияние. В качестве тенденций «трансформации» метода правового регулирования общественных отношений в сфере государственного экологического управления в условиях цифровизации можно выделить следующие28.
1. Цифровизация и высокие технологии чем дальше, тем больше будут проникать в право, и в экологическое в том числе, во все его элементы.
Как отмечает Д. А. Гаврин со ссылкой на О. Шпенглера, «право и технологии по своей природе близки, так как в основе научно-технологических процессов и права лежат алгоритмы, которые представляют собой последовательность действий, необходимых для достижения результата»29.
Изменение метода в связи с этим будет заключаться в том, что произойдет увеличение роли неправовых (технических) средств регулирования: технологии будут инструментом, способом воздействия на общественные отношения. Внедрение цифровых технологий повлечет за собой ускорение не только передачи информации, но и ее обработки, а также принятия управленческих решений, значительная часть из которых будет осуществляться автоматически через разработанные программные комплексы.
2. По мере того, как цифровизация будет проникать в право, будет происходить сокращение, а впоследствии и сведение к минимуму дискреционных полномочий органов государственного экологического управления — необходимое условие и закономерное следствие цифро-визации государственного экологического управления.
В настоящее время при осуществлении практически каждой функции государственного экологического управления органы государственный власти, их должностные лица действуют во многом по собственному усмотрению. Особенно это касается экологического нормирования, государственной экологической экспертизы, государственного экологического контроля (надзора) и др.
Такой подход сейчас оправдан не только для органов исполнительной власти, но также и для законодателя, который, как отметил
28 Не претендуя на завершенность исследования темы, вынесенной в название настоящей работы, представляется важным сама постановка вопроса (что в экологическом праве осуществляется впервые) и попытка анализа эффективности и сочетания применяемых «традиционных» методов правового регулирования экологических отношений с «цифровыми».
29 Гаврин Д. А. Методы правового регулирования в условиях цифровизации // Предпринимательское право. Прил. «Право и Бизнес». 2019. № 3. С. 14-16.
Конституционный Суд РФ, наделен достаточно широкой дискрецией, что обусловлено необходимостью защиты и обеспечения таких конституционно значимых ценностей, как экологическая безопасность и здоровье граждан (ст. 55, ч. 3, Конституции РФ), и конституционной обязанностью каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам имеет всеобщий характер и, будучи частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду и других экологических прав, распространяется как на граждан, так и на юридические лица, что с необходимостью предполагает и их ответственность за состояние экологии30.
Внедрение автоматизированных систем, подключение к управленческим процессам систем искусственного интеллекта возможно только с установлением четких правил и определения однозначных условий принятия управленческого решения. Технологии будут действовать только там, где выполнение или не выполнение управляемым субъектом установленного условия (например, предоставление документов согласно определенному перечню) будет иметь только одну вариативность — условие выполнено (документы представлены) — решение положительное, условие не выполнено (документы не представлены) — решение отрицательное. Цифровые технологии будут применяться в государственном управлении окружающей средой только тогда, когда проблему дискреционных полномочий органов государственной власти удастся преодолеть.
3. Под влиянием цифровых технологий значимые изменения произойдут в субъектном составе государственного экологического управления в части органов, осуществляющих государственное экологическое управление, их системе и структуре, в характере взаимодействия с лицами, в отношении которых такое управление осуществляется.
С одной стороны, число участников правоотношения в сфере государственного экологического управления будет увеличено. Традиционно субъектами данных отношений являются физические и юридические лица, а также в лице уполномоченных органов и должностных лиц государство. В эпоху цифровизации неизбежным образом, учитывая технологические особенности данного процесса, будет появление новых субъектов. Ученые отмечают, что в первую очередь появится новая «цифровая личность», новый субъект права наряду с
30 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 29 сентября 2021 г. № 42-П «По делу о проверке конституционности частей 1 и 3 статьи 17 Федерального закона «О гидрометеорологической службе», пунктов 3, 4 и 5 Положения об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Валмакс»» // СЗ РФ. 2021. № 41. Ст. 7064.
человеком 31. Кроме того, в числе участников отношений в области государственного экологического управления появляются такие, как, например, операторы единого реестра, модераторы платформы.
С другой стороны, должно произойти сокращение органов управления за счет внедрения высоких технологий, способных оперировать большими данными, создания на основе таких технологий новых органов государственного управления (например, цифровых правительств), повышения роли взаимодействия между всеми государственными органами, что позволит в том числе устранить дублирование полномочий. Следует отметить, что на этапе преобразования системы и структуры органов государственного управления, наоборот, потребуется дополнительное привлечение специалистов: для разработки алгоритмов, технологий, их внедрения, подготовки кадров и др.
Как следствие описанных преобразований, произойдет изменение характера взаимодействия между органами государственного экологического управления и управляемыми субъектами — их непосредственное взаимодействие будет сведено к минимуму, к исключительности ситуаций, требующих прямого контакта субъектов государственного экологического управления, что будет касаться уникальных (не массовых) запросов и услуг. Трансформация методологии правового регулирования государственного управления в сфере охраны окружающей среды будет состоять в возможности применения ко всем функциям такого управления так называемого риск-ориентированного подхода, суть которого заключается в классификации, разделении всех объектов управления на классы, группы, виды, например по степени риска (опасности) неблагоприятного воздействия на природную среду осуществляемой деятельности и применения различных правовых инструментов, сведения указанного риска к минимуму.
4. Возможно предположить, что постепенное усиление начал дис-позитивности будет еще одной характерной чертой метода правового регулирования государственного экологического управления в цифровом обществе. В настоящее время это уже отчетливо проявляется на примере государственного экологического контроля (надзора), где многие требования уже сейчас обращены к органам, его осуществляющим, а не к природопользователям, а подконтрольные субъекты в целом ряде случаев вправе действовать по своему усмотрению.
Федеральный закон «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»32 устанавливает режим
31 См.: Талапина Э.В. Право и цифровизация: новые вызовы и перспективы // Журнал российского права. 2018. № 2(254). С. 5-17.
32 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5007.
свободного доступа к информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора). К такой информации отнесены сведения: об объектах контроля и связанных с ними контролируемых лиц; о соблюдении (несоблюдении) контролируемыми лицами обязательных требований, в том числе посредством сбора данных, использования технических средств (включая электронные устройства и инструменты анализа данных и выявления индикаторов риска нарушения обязательных требований); о взаимодействии контрольных (надзорных) органов при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) с контролируемыми лицами, органами прокуратуры, иными гражданами и организациями, государственными органами, органами местного самоуправления; о планировании и (или) проведении профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий и использование специальных режимов государственного контроля (надзора); о действиях и решениях должностных лиц контрольного (надзорного) органа и решений контрольного (надзорного) органа, принимаемых при организации и осуществлении государственного контроля (надзора); о результатах проведения профилактических мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий либо использования специальных режимов государственного контроля (надзора); о пресечении выявленных нарушений обязательных требований, об устранении их последствий и (или) о восстановлении правового положения, существовавшего до таких нарушений; и др.
Очевидно, что для создания такой информационной базы и ее систематизации будут использоваться высокие технологии, способные аккумулировать и оперировать большими данными, на основе которых будут созданы: 1) единый реестр видов федерального государственного контроля (надзора), регионального государственного контроля (надзора); 2) единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий; 3) информационная система (подсистема государственной информационной системы) досудебного обжалования; 4) реестр заключений о подтверждении соблюдения обязательных требований; 5) информационные системы контрольных (надзорных) органов (ст. 13 и 17 названного Федерального закона).
При этом контролируемое лицо уже сейчас имеет право выбирать, как предоставлять информацию в электронном виде или на бумажном носителе, они могут обратиться за консультированием, а также имеют возможность отказаться от проведения профилактического визита и др.
Следует отметить, что в правовой доктрине обращается в последнее время внимание на то, что усилению диспозитивных начал в публичных отраслях права корреспондирует увеличение роли императивного метода правового регулирования в частноправовых отраслях права в условиях цифровизации. Отмечается, что цифровизация катализирует
стирание граней между отраслями права. Информация и технологии, присутствуя уже в каждой отрасли, становятся общим знаменателем и способны определять единую логику права33. Как утверждает Э. В. Та-лапина, под влиянием технологического фактора право стоит на пороге кардинальных перемен. Основные признаки права, которые до настоящего времени выделяются в теории права, в цифровую эпоху теряют свой прежний смысл34.
Не вдаваясь в подробности дискуссии о самостоятельности отрасли цифрового права, не вызывает сомнений, что возникновение, изменение и прекращение правоотношений происходит теперь и в цифровом пространстве, где субъектами выступают виртуальные или цифровые «личности», идентифицированные в установленном порядке, объектами таких отношений являются информация в цифровой форме, цифровые технологии и др., происходит перенос наиболее востребованных операций в цифровую, электронную форму, посредством этих форм происходит осуществление государственных функций и оказание услуг, создаются возможности принимать участие в управлении государством негосударственным субъектам35. В таком пространстве начинают складываться отношения, которые практически исключают непосредственное участие людей.
5. В связи с чем характерной чертой правого регулирования государственного экологического управления в настоящее время является то, что такое управление осуществляется в том числе в принципиально новой сфере общественной жизни — цифровом пространстве, отношения в котором должны, но на данном этапе не могут быть урегулированы правом в необходимом объеме.
Цифровое пространство на современном этапе развития — та сфера общественных отношений, где правовое регулирование в лучшем случае фрагментарно. Особенностью сейчас является то, что нормативные правовое акты, устанавливающие обязательные требования, принимаются преимущественно на уровне профильных министерств и ведомств, а также Правительства РФ. Недостаточность правового регулирования в свою очередь порождает процессы саморегуляции, что также следует рассматривать как проявление метода правового регулирования36.
В качестве иллюстрации сказанного можно привести размещенный в сети интернет на официальном сайте Генеральной прокуратуры
33 См.: Танимов О.В. Трансформация правоотношений в условиях цифровизации // Актуальные проблемы российского права. 2020. Т. 15. № 2. С. 11-18.
34 Талапина Э. В. Указ. соч.
35 См.: Хабриева Т. Я., Черногор Н. Н. Право в условиях цифровой реальности // Журнал российского права. 2018. № 1. С. 85-102.
36 Там же.
РФ, на портале ФГИС «Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий» (далее также — ЕРКНМ) и «Единый реестр проверок» «Регламента подключения и интеграции ФГИС ЕРКНМ Версия 2.0»37. Названный документ не позволяет определить, кем и когда он был принят. Однако в самом Регламенте установлено, что: «описываемые в документе правила являются обязательными к применению участниками информационного обмена с использованием ФГИС ЕРКНМ», при этом назначением документа является «определение порядка получения доступа (подключения) пользователей к открытой и закрытой части портала Федеральной государственной информационной системы "Единый реестр контрольных (надзорных) мероприятий", доступа к виду сведений (Размещение сведений в едином реестре контрольных(надзорных) мероприятий) зарегистрированного в реестре видов сведений СМЭВ 3.0.» (п. 1.1. Регламента). Это нонсенс, для юриста тем более, — обязательность акта, из содержания которого не представляется возможным определить, с кого момента он начинает действовать, принят ли он уполномоченным органом, размещение в сети интернет можно ли рассматривать в качестве официального опубликования.
И при этом существует мнение, что общественные отношения, сопряженные с процессами цифровизации в государственном экологическом управлении, не нуждаются в специальном регулировании. Так, В. И. Данилов-Данильян объясняет это тем, что сегодня в нашей стране цифровизация и экология — это два доминирующих «государственных увлечения», где цифровизация является средством, а экология — целью, и чрезмерное увлечение первым отвлекает от второго, при том что первое — проходящее, а второе — вечное38.
Не возражая по существу сказанного, следует отметить, что средства необходимы для достижения целей, в связи с чем «перенастройка правового регулирования, его адаптация к динамическим процессам цифровизации не исключает, а напротив, делает неизбежным определенный телеологический и ценностный выбор»39. Как отметил В. Д. Зорькин, «цифровые технологии способны менять образ права, влиять на его регулятивный потенциал и эффективность, открывать дорогу или блокировать его действие в новых измерениях социальной реальности»40.
37 URL: proverki.gov.ru/portal (дата обращения: 16.03.2022).
38 Данилов-Данильян В. И. Экология, гидрология, цифровизация, цифровые двойники и азбучные истины методологии моделирования // РАН. ИВП. 2020. 20 марта.
39 Иванов А. Ю. Законотворчество и правовая основа цифрового будущего: вызовы и решения // Аналитические материалы к рабочим мероприятиям форума, 1—3 июля 2019 г. М., 2019. С. 18-25.
40 Зорькин В. Д. Право в цифровом мире // Российская газета. 2018.
В настоящее время внедрение цифровых технологий в сферу государственного экологического управления происходит очень сдержанными темпами — с момента принятия программы «Цифровая экономика» в 2017 г., основанной на Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации (замененная в 2019 г. на национальный проект «Национальная программа «Цифровая экономика»») прошло более 5 лет, а цифровая трансформация отрасли экологии и природопользования не то, что не проведена, но, по сути, даже и не начиналась. Связано это во многом с тем, что отрасль оказалась не готова к преобразованиям, ее «цифровая зрелость», которую следует рассматривать и с технической точки зрения (оборудование, технологии, кадровое обеспечение и др.), и с содержательной — определение приоритетных сфер внедрения (природоресурсовые цифровые кадастры, мониторинг и другое), нормативное обеспечение по официальным оценкам имеет нулевые или даже отрицательные значения41. Трансформация методов правового регулирования отношений в сфере государственного экологического управления также пока не произошла — задачи поставлены новые, общественные отношения претерпели воздействие цифровизации, а методы воздействия пока остались прежними.
Возможно предположить, в том числе и в виду того, что цифровизация и экология — доминирующие государственные увлечения, внедрение цифровых технологий во все элементы (стадии) правового регулирования государственного экологического управления (создание необходимых юридических норм, возникновения прав и обязанностей (правоотношений) и реализации прав и обязанностей) неизбежно. Цифровизация, трансформируя правовые средства, обладает огромным потенциалом повышения эффективности всего механизма правового регулирования отношений в области государственного экологического управления.
Список литературы
1. Данилова Л. Н., Ледовская Т. В., Солынин Н. Э., Ходырев А. М. Основные подходы к пониманию цифровизации и цифровых ценностей // Вестник Костромского государственного ун-та. Серия: Педагогика. Психология. Социокинетика. 2020. Т. 26. № 2. С. 5-12.
2. Ефимова Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эко-лого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1. С. 2-9.
41 Приказ Минцифры России от 18 ноября 2020 г. № 600 «Об утверждении методик расчета целевых показателей национальной цели развития Российской Федерации «Цифровая трансформация»»; Приказ Минприроды России от 17 июня 2022 г. № 416 «Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации на 2022-2024 годы»: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 23.03.2022).
3. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4. С. 14-19.
4. Жочкина И. Н., Клочкова А. В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2017. № 2. С. 19-27.
5. Зубарев С. М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 6. С. 23-32.
6. Карпышева Ю. О. Проблемы и перспективы использования государственной автоматизированной системы правовой статистики в работе прокурора // Законность. 2021. № 12. С. 25-27.
7. Козырев А. Н. Цифровая экономика и цифровизация в исторической ретроспективе // Цифровая экономика. 2018. № 1. С. 5-19.
8. Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999 г. № 10. С. 27-37.
9. Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О. Л. Дубовик, О. Н. Кузнецовой. М., 2007.
10. Организационно-правовые проблемы АСУ / Отв. ред. И. Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров. М., 1979.
11. Постников Е. А. Конституционная модель политической системы России в условиях развития «цифрового общества» // Журнал российского права. 2020. № 5. С. 38-49.
12. Синицын С. А. Гражданское право в современных социально-экономических условиях // Журнал российского права. 2021. № 1. С. 8-15.
13. Спицына Т. В. Планы на ближайшие три года: налоговая политика до 2023 года // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2020. № 11. С. 10-21.
14. Тихомиров Ю. А., Кичигин Н. В., Цомартова Ф. В., Бальхаева С. Б. Право и цифровая трансформация // Право. Журнал ВШЭ. 2021. № 2. С. 4-23.
15. Халин В. Г., Чернова Г. В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски // управленческое консультирование. 2018. № 10. С. 46-63.
16. Шохин С. О. Цифровизация в сфере государственного финансового контроля // Финансовое право. 2021. № 6. С. 7-10.
Статья поступила в редакцию 22.03.2022; одобрена после рецензирования
11.10.2022; принята к публикации 07.11.2022
Original article
Nadezhda M. Zaslavskaya*
LEGAL BASIS OF STATE ENVIRONMENTAL MANAGEMENT IN A DIGITAL SOCIETY: METHODS OF LEGAL REGULATION
Abstract. The article is a continuation of the previously published work "Legal foundations of state environmental management in a digital society: Terms and definitions". As it was noted, the issues of environmental protection, improving the efficiency of public administration in the environmental sphere have been elevated to the rank of nationalgoals, the way to achieve which, according to official estimates, is seen, inter alia, in the introduction of digital technologies. This article examines the issues of methods of legal regulation of public relations in the field of state environmental management. The question of the transformation of the ways of the influence of law as a social regulator on public relations in the conditions of digitalization is considered. The paper attempts to identify trends in the transformation of the method of legal regulation of public relations in the field of state environmental management in a digital society. As such, the following are noted: expansion of "digitized" spheres of state environmental management, reduction of discretionary powers in the field of state environmental management in the context of digitalization, change in the subject composition of managerial legal relations, strengthening of the principles of dispositivity of the method of legal regulation of relations in the field of state environmental management, fragmentation of environmental legislation in terms of regulation of public environmental relations, including in the field of state environmental management.
Keywords: state environmental management, digitalization, digital transformation, digital maturity, methods of legal regulation.
For citation. Zaslavskaya, N.M. (2022). Legal basis of state environmental management in a digital society: methods of legal regulation. Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 5, pp. 89—108 (in Russ.).
Bibliography
1. Danilova, L.N., Ledovskaya, T.V., Soly'nin, N.E. and Xodyrev, A.M. (2020). Basic approaches to understanding digitalization and digital values. Bulletin of the Kostroma State University. Series: Pedagogy. Psychology. Sociokinetics, Vol. 26, 2, pp. 5-12 (in Russ.).
2. Efimova, E.I. (2006). Legal institute "environmental management" in environmental and legal research. Environmental Law, 1, pp. 2-9 (in Russ.).
3. Zhavoronkova, N.G., Shpakovskij, Yu.G. (2019). Digitalization in the field of environmental safety: administrative and legal aspects. Lawyer, 4, pp. 14-19 (in Russ.).
* Ph.D. (Law); Associate Professor of the Department of Environmental and Land Law, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia)
4. Zhochkina, I. N., Klochkova, A. V. (2017). State environmental management at the regional level (according to the results of an expert survey). Environmental Law, 2. pp. 19—27 (in Russ.).
5. Zubarev, S. M. (2020). Legal risks of digitalization of public administration. Actual Problems of Russian Law, 6, pp. 23—32 (in Russ.).
6. Karpysheva, Yu. O. (2021). Problems and prospects of using the state automated system of legal statistics in the work of the prosecutor. Legitimacy, 12, pp. 2527 (in Russ.).
7. Kozyrev, A. N. (2018). Digital Economy and Digitalization in Historical Retrospective. Digital Economy, 1. pp. 5-19 (in Russ.).
8. Kolbasov, O. S. (1999). Terminological wanderings in ecology. State and Law, 10, pp. 27-37 (in Russ.).
9. Dubovik, O. L. and O. N. Kuzneczova, O. N. (Eds.) (2007). Commentary on the law of the city of Moscow "On state environmental control in the city of Moscow". Moscow (in Russ.).
10. Bachilo, I. L. and Tikhomirov, Yu. A. (Eds.) (1979). Organizational and legal problems of automated control systems. Moscow (in Russ.).
11. Postnikov, E. A. (2020). The constitutional model of the political system of Russia in the context of the development of the "digital society". Journal of Russian Law, 5, pp. 38-49 (in Russ.).
12. Sinicyn, S. A. (2021). Civil law in modern socio-economic conditions. Journal of Russian Law, 1, pp. 8-15 (in Russ.).
13. Spicyna, T. V. (2020). Plans for the next three years: tax policy until 2023. Topical Issues of Accounting and Taxation, 11. pp. 10-21 (in Russ.).
14. Tikhomirov, Yu. A., Kichigin, N. V., Zomartova, F. V. and Balkhaeva, S. B. (2021). Law and digital transformation. Law. Journal of the Higher School of Economics, 2. pp. 4-23 (in Russ.).
15. Khalin, V. G. and Chernova, G. V. (2018). Digitalization and Its Impact on the Russian Economy and Society: Advantages, Challenges, Threats and Risks. Administrative Consulting, 10, pp. 46-63 (in Russ.).
16. Shokhin, S. O. (2021). Digitalization in the field of state financial control. Financial Law, 6, pp. 7-10 (in Russ.).
The article was submitted 22.03.2022; approved 11.10.2022; accepted 07.11.2022
