CC BY
11
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2022. № 2
Научная статья УДК 349.6
н. м. Заславская *
правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: термины и определения
Аннотация. Вопросы правовой охраны окружающей среды, повышения эффективности государственного управления в экологической сфере возведены в ранг национальных целей, путь достижения которых по официальным оценкам видится в том числе во внедрении цифровых технологий. В статье поднята проблема отсутствия четкости и однозначности определения правового понятия «цифрового общества» и всех производных от него терминов. Целью исследования являлось изучение существующих нормативных определений и доктринальных подходов к понятию цифровизации в аспекте государственного экологического управления, которая рассматривается как процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих улучшить качество осуществляемых ими функций. При этом под цифровой трансформацией такого управления в статье предложено понимать переход к такому состоянию экологического управления, которое характеризуется наступлением конкретных социально значимых результатов от применения цифровых технологий. Готовность государственного управления в области охраны окружающей среды к цифровой трансформации — нормативное, программное, техническое обеспечение, подготовка кадров и др., следует именовать цифровой зрелостью, которая, в свою очередь, является необходимым условием для цифровой трансформации, перехода к цифровому обществу.
Ключевые слова: государственное экологическое управление, государственное управление в области охраны окружающей среды, цифровизация, цифровая трансформация, цифровая зрелость, цифровое общество.
Для цитирования: Заславская Н. М. Правовые основы государственного экологического управления в цифровом обществе: термины и определения // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2022. № 2. С. 83—99.
Обращение к вопросам правового регулирования государственного экологического управления, с одной стороны, является достаточно
* Заславская Надежда Михайловна — кандидат юридических наук; доцент кафедры экологического и земельного права, МГУ имени М. В. Ломоносова (Москва, Россия); zaslavskaya-n@ya.ru
© Заславская Н. М., 2022
традиционным для эколого-правовой доктрины (государственное экологическое управление на федеральном1 и региональном уровнях2 неоднократно являлось предметом диссертационных исследований в области права, в юридической доктрине подробно исследовались отдельные функции государственного экологического управления3, правовые основы государственного экологического управления рассматривались через призму отдельных сфер деятельности4), но, с другой стороны, несмотря на столь частое обращение, формирование эффективной системы управления в сфере охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, предусматривающей взаимодействие и координацию деятельности органов государственной власти, на протяжении уже многих лет является переходящей из документа в документ целью и задачей5.
Давая общую характеристику рассматриваемого правового явления, следует согласиться с оценкой, сделанной И. Н. Жочкиной, о том, что действующее законодательство, в том числе экологическое, практика его применения и эколого-правовые исследования не содержат ответов на ряд вопросов, возникающих в связи с осуществлением государственного экологического управления на федеральном, региональном и местном уровнях. По ее мнению, действующая система
1 См: Навасардова Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления на региональном уровне. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002; Власов В. А. Государственное управление в сфере охраны окружающей среды и природопользования: вопросы теории и практики. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2007; Пирогова Е. Е. Правовые и организационные основы деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010.
2 См.: Лагунова А. И. Государственное управление охраной окружающей природной среды субъекта Российской Федерации. Саратов, 2001; Вараксин В. В. Правовое регулирование охраны окружающей среды и природопользования в субъектах Российской Федерации: конституционно-правовое исследование. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005; Бучакова М.А. Координация в системе государственного и муниципального управления охраной окружающей среды Российской Федерации. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011; Жочкина И. Н. Региональное государственное экологическое управление: концепция современного механизма правового регулирования. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015.
3 См., напр.: Широбоков А. С. Правовое регулирование нормирования в области охраны окружающей среды. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007; Савин А. В. Проблемы совершенствования государственного экологического контроля в Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011; и др.
4 См., напр.: Круглов В. В. Организационно-правовые проблемы охраны окружающей среды в промышленности в современный период. Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 1999; и др.
5 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом Российской Федерации 30 апреля 2012 г.: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 07.02.2022).
экологического управления требует совершенствования применительно к решению текущих управленческих задач6.
Согласно официальной (государственной) позиции на современном этапе эффективным механизмом достижения поставленных целей, способным обеспечить сочетание экологических, экономических и социальных интересов, должно стать внедрение в сферу экологического управления инструментов цифровой экономики1.
При том, что и экология, и цифровая экономика являются самостоятельными направлениями государственного развития, они — элементы одной системы национальных целей, где достижение одного показателя поставлено в зависимость от другого — одна цель является инструментом, способом достижения другой.
В 2018 г.8 для осуществления прорывного научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации, увеличения численности населения страны, повышения уровня жизни граждан, создания комфортных условий для их проживания, а также условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека, были определены двенадцать национальных целей, среди которых обозначены экология (цель номер пять) и цифровая экономика (цель номер девять)9.
Два года спустя национальные цели с двенадцати были сокращены до пяти: а) сохранение населения, здоровье и благополучие людей; б) возможности для самореализации и развития талантов; в) комфортная и безопасная среда для жизни; г) достойный, эффективный труд и успешное предпринимательство; д) цифровая трансформация — что, однако, не означает, что семь из двенадцати ранее названных национальных целей были достигнуты. Так, например, экологические цели вошли в цель (стали подцелью) «комфортная и безопасная среда для жизни». «Цифровая экономика» трансформировалась (здесь нельзя избежать тавтологии) в «цифровую трансформацию», в рамках которой необходимо достичь, среди прочего, «цифровой зрелости» ключевых
6 См: Жочкина И. Н., Клочкова А. В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2011. № 2. С. 19.
1 Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2011 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2011—2030 годы» // СЗ РФ. 2011. № 20. Ст. 2901.
8 Указ Президента Российской Федерации от 1 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». С послед. изм. и доп., внесенными Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 414 // там же. 2018. № 20. Ст. 2811; 2020. № 30. Ст. 4884.
9 В названном Указе не определена какая-либо иерархия национальных целей или, иными словами, не указано, что какая-то цель имеет приоритет перед другой. Однако представляется неслучайным их перечисление именно в таком порядке.
отраслей экономики, социальной сферы, а также государственного управления10.
Внедрение новых цифровых технологий ждет большинство общественных отношений, государственное экологическое управление, судя по названным выше национальным целям, не будет исключением. Как справедливо отметили Н. Г. Жаворонкова и Ю. Г. Шпаковский, на современном этапе невозможно ограничиться лишь констатацией воздействия технологического фактора на общественные экологические отношения — цифровые технологии изменяют устоявшиеся государственные и общественные институты п. Преобразования общества оказались настолько значимыми, что дают ученым-обществоведам основание применять к нему такие определения, как «цифровое общество» или «информационное общество», призванные отразить его новые качественные характеристики12.
Нельзя не согласиться с В. В. Блажеевым, который отмечает, что в таком обществе роль права, как ключевого механизма регулирования общественных отношений, резко возрастает. Однако информационное общество развивается такими стремительными темпами, что право значительно отстает от тех общественных отношений, которые являются определяющими для его функционирования13.
В соответствии с программой «Цифровая экономика Российской Федерации» ее базовым направлением является правовое регулирование, по которому предполагается: создание постоянно действующего механизма управления изменениями и компетенциями (знаниями) в области регулирования цифровой экономики; снятие ключевых правовых ограничений и создание отдельных правовых институтов, направленных на решение первоочередных задач формирования цифровой экономики; формирование комплексного законодательного регулирования отношений, возникающих в связи с развитием цифровой экономики; создание методической основы для развития компетенций в области регулирования цифровой экономики и др14.
10 Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» // СЗ РФ. 2020. № 30. Ст. 4884.
11 См.: Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю.Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4. С. 14.
12 См.: Постников Е.А. Конституционная модель политической системы России в условиях развития «цифрового общества» // Журнал российского права. 2020. № 5. С. 38-49.
13 См.: Цифровое право: учеб. / Под общ. ред. В. В. Блажеева, М. А. Егоровой. М., 2020. С. 8.
14 Программа «Цифровая экономика Российской Федерации», утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. № 1632-р: Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 07.02.2022).
В настоящее время по экспертным оценкам отраслевое законодательство, несмотря на постепенное «прорастание» нового правового регулирования, связанного с внедрением цифровых технологий, пока еще не сформировало устойчивые правовые механизмы, призванные обеспечить баланс интересов государства, общества и личности с учетом тех проблем, которые возникают в «цифровом обществе»15.
Н. В. Кичигиным соотношение влияния цифровых технологий и права на общественные процессы на примере экологической сферы в настоящее время было предложено упрощенно представить в виде трех моделей: право проигрывает, право отстает, право идет в ногу со временем.
Первая модель, по его мнению, заключается в том, что регулятивный потенциал права оказывается менее эффективным, чем цифровые технологии; в результате совершенствование законодательства не приводит к повышению его эффективности. В свою очередь использование информационных технологий позволяет достичь целей, которые ставятся перед соответствующим нормативным правовым актом.
Вторая модель, характеризующая ситуацию, когда право не успевает за развитием цифровых технологий, наиболее распространена в различных сферах правового регулирования, что обусловлено более консервативной природой права как регулятора общественных отношений.
Третья модель, когда право идет в ногу со временем, лишь иллюстрируется Н. В. Кичигиным единичным примером — новый формирующийся правовой институт информационных моделей в сфере проектирования и строительства, введенный в градостроительное законодательство в 2019 г.16
Для того, чтобы право «шло в ногу» с процессами цифровиза-ции или даже могло их опережать, по мнению Н. Г. Жаворонковой и Ю. Г. Шпаковского, необходимо формирование комплексной отрасли «цифрового права», в которой самостоятельным элементом должен быть институт «право цифрового государственного управления», что предполагает не только использование цифровых сетей передачи данных в качестве канала передачи данных при традиционном государственном управлении11.
Дискуссионность обоснованности выделения в качестве самостоятельной отрасли цифрового права, не исключает целесообразности обращения к вопросам юридической терминологии, необходимость осмысления которой существует всегда, и особенно в периоды преобразований, которым безусловно является период цифровизации.
15 См.: Постников Е. А. Указ. соч.
16 См.: Тихомиров Ю. А., Кичигин Н. В., Цомартова Ф. В., Бальхаева С. Б. Право и цифровая трансформация // Право. Журнал ВШЭ. 2021. № 2. С. 4.
11 См.: Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Указ. соч.
Актуальность этой проблематики может быть проиллюстрирована тем, что даже в двух названных выше указах Президента Российской Федерации употреблено минимум три термина, значение которых применительно к общественным экологическим отношениям в сфере государственного управления, не очевидно, и которые требуют научно-правого осмысления — «цифровая экономика», «цифровая трансформация» и «цифровая зрелость». При этом один термин пришел на смену другого — «цифровая экономика» превратилась в «цифровую трансформацию», в качестве критерия реализации которой обозначена «цифровая зрелость».
Общеизвестно, что в праве и законодательстве точное и недвусмысленное употребление юридических терминов играет важную роль. Юридический термин, являясь видимым объектом, несущим вполне конкретную правовую нагрузку, опосредованно, с помощью юридического понятия отражает саму суть правового явления или процесса. В. Ю. Туранин очень точно подметил, что юридическая терминология является той самой «заветной дверцей» в саму сущность права18.
По справедливому утверждению О. С. Колбасова «терминологическое взаимопонимание необходимо как условие для дружной работы ученых и практиков в процессе развития экологического права», «развитие права всегда сопряжено с обсуждением и формированием терминологии. Право, как регулятор человеческого поведения, тем эффективнее выполняет свою роль, чем более верно концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, дозволения и запреты. Необходимость осмысления юридической терминологии существует всегда. Но знание этой необходимости повышается в периоды, когда происходят существенные структурные изменения в праве, обусловленные историческими потребностями. В эти периоды приходится особенно тщательно обдумывать и смысл происходящих перемен, и значение сопутствующих им терминологических преобразований»19.
Вынесенное в название настоящей работы словосочетание «государственное экологическое управление в цифровом обществе» не только не является легальным термином, но и не является термином, который употребляется и исследуется в достаточной степени в научной правовой литературе.
Несмотря на то, что вопросы государственного экологического управления в условиях цифровизации, в том числе правовые, официально обозначены в числе приоритетных национальных проектов,
18 Туранин В. Ю. Юридическая терминология в современном российском законодательстве (теоретико-правовое исследование). Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Белгород, 2017. С. 16.
19 Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999 г. № 10. С. 27.
в современных научных правовых исследованиях им практически не уделяется внимания. Ситуация парадоксальна: государство обозначает национальную цель, определяет основные направления ее решения, а эколого-правовые исследования этих проблем единичны.
Разбирая отдельные составляющие рассматриваемого термина, следует отметить, что словосочетание «государственное экологическое управление», практически не употребляется в экологическом законодательстве, в котором для обозначения соответствующей сферы общественных отношений подлежит употреблению термин «государственное управление в области охраны окружающей среды» (ст. 5, 8, 32, 50, 63.1, 18, 18.2, 80.2 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды»20).
Соотношение терминов «экологическое управление» и «управление в области охраны окружающей среды» не является задачей настоящего исследования во многом в связи с тем, что уже было произведено, в том числе и в историческом контексте21, а также в связи с тем, что применительно к настоящему исследованию эти термины рассматриваются как синонимичные. Следует также отметить, что нормативным подтверждением обоснованности такого подхода является то, что хоть и по отношению к государственному управлению в Федеральном законе об охране окружающей среды употребляется только термин «управление в области охраны окружающей среды», применительно к отдельным его функциям употребляются как равнозначные оба термина — государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды), контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (ст. 1 названного Федерального закона).
Перефразируя высказывание Н. В. Кичигина о понимании термина «муниципальный экологический контроль», применительно к рассматриваемому в настоящей работе термину, можно констатировать, что термин «государственный» в исследуемом словосочетании определяет внешнюю форму, «экологический» определяет содержание деятельности, «управление» — опосредует функциональное назначение этого вида деятельности, определяет общие принципы, формы, методы его осуществления. При этом экологический компонент является определяющим, основным в данной системе, он придает специфику иным компонентам системы22.
20 Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 1-ФЗ «Об охране окружающей среды». С посл. изм. и доп., внесенными Федеральным законом от 2 июля 2021 г. № 342-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 2. ст. 133; 2021. № 21 (ч. 1). ст. 5110.
21 См.: Ефимова Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1.
22 См.: КичигинН.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля. Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 11.
В научной правовой литературе предметная сфера экологического управления, так же, как и сам предмет экологического права23, рассматривается как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле (в «природоохранительном значении») под экологическим управлением понимается только управление в области охраны окружающей среды, а в широком значении в экологическое управление помимо управления в области охраны окружающей среды, включается также управление в области использования и охраны отдельных компонентов природной среды и управление в области обеспечения экологической безопасности человека и иных объектов24.
Государственное экологическое управление от других видов экологического управления отличает то, что данная деятельность осуществляется от имени государства, возложена на специально уполномоченные на то органы исполнительной власти и их должностные лица, носит вне- и надведомственный характер, представляет собой совокупность функций государственного экологического управления, сопряжена с применениями в необходимых случаях мер административного принуждения25. Иными словами, экологическое управление — это то управление, которое ведется от имени государства, является государственным управлением и именно от этого зависят все остальные характеристики этой деятельности: характер полномочий (надведом-ственные или нет), круг управляемых объектов (объекты независимо от их ведомственной подчиненности, либо только подведомственные или внутрипроизводственные), наличие или отсутствие права применять меры государственного (административного) принуждения и др26.
Как меняется правовое регулирование государственного экологического управления в цифровом обществе? Что такое цифровая трансформация государственного экологического управления? Каковы критерии или признаки цифровой зрелости государственного экологического управления? Ответы на эти вопросы невозможны без уяснения значения указанных терминов.
Следует согласиться с теми представителями правовой науки, кто констатирует, что понятия «цифровое общество» и «цифровая
23 См., напр.: Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учеб.. М., 1998. С. 76; Голиченков А.К. Эколого-правовой словарь // Экологическое право. 2005. № 4. С. 51; Дубовик О.Л. Экологическое право. М., 2007. С. 10, 12; Крассов О.И. Экологическое право: Учеб.. М., 2001. С. 39; Экологическое право: учеб. для вузов / Под ред. С. А. Боголюбова. М., 2006. С. 28.
24 См.: Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М., 2008.
25 См.: Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 318; Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О. Л. Дубовик, О. Н. Кузнецовой. М., 2007. С. 15.
26 См.: Голиченков А. К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования: Дис. ... д-ра юрид. наук. М.,1992. С. 121-122.
экономика» и, соответственно, все от них производные термины, в настоящее время не употребляются в едином понимании, во многом в связи с тем, что место цифровой экономики в системе общественного производства при замещении классической экономики не опреде-
лено21.
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 мая 2017 г. «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2011—2030 годы», под «цифровой экономикой» следует понимать «хозяйственную деятельность, в которой ключевым фактором производства являются данные в цифровом виде, обработка больших объемов и использование результатов анализа которых по сравнению с традиционными формами хозяйствования позволяют существенно повысить эффективность различных видов производства, технологий, оборудования, хранения, продажи, доставки товаров и услуг»28.
Часто используемым термином для обозначения процесса перехода экономики к цифровому состоянию стал термин «цифровизация»29. Президент Российской Федерации, выступая перед Федеральным Собранием, начиная с 2018 г., говорит о цифровизации во всех областях как об первоочередном условии прорывного развития 30. При этом указанный термин не имеет легального определения.
Правовая доктрина в ряде случаев, следуя заданному в законодательстве тренду, используя термин «цифровизация», не раскрывает его значения31. Многие авторы при характеристике цифровизации сопоставляют ее с процессом механизации32 и отмечают, что внедрение автоматизированных систем управления на предприятиях, в организациях и отдельных отраслях народного хозяйства, механических
21 См.: Синицын С. А. Гражданское право в современных социально-экономических
условиях // Журнал российского права. 2021. № 1. С. 8.
28 Указ Президента Российской Федерации от 9 мая 2011 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2011—2030 годы» // СЗ РФ. 2011. № 20. ст. 2901.
29 См.: Козырев А. Н. Цифровая экономика и цифровизация в исторической ретроспективе // Цифровая экономика. 2018. № 1. С. 5.
30 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 1 марта 2018 г. // Российская газета. 3 46. 02.03.2018; Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г. // Российская газета. 2019. 21 февр.
31 См., напр.: Карпышева Ю. О. Проблемы и перспективы использования государственной автоматизированной системы правовой статистики в работе прокурора // Законность. 2021. № 12. С. 25—21; Спицына Т. В. Планы на ближайшие три года: налоговая политика до 2023 года // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения. 2020. № 11. С. 10-21; Шохин С. О. Цифровизация в сфере государственного финансового контроля // Финансовое право. 2021. № 6. С. 1-10; и др.
32 См.: Организационно-правовые проблемы АСУ / Отв. ред. И. Л. Бачило, Ю. А. Тихомиров. М., 1919.
устройств и агрегатов, электронно-вычислительных машин являлось прародителем современных цифровых процессов33.
В научных исследованиях распространено сопоставление цифро-визации с информатизацией и роботизацией. Те авторы, кто рассматривает цифровизацию в узком смысле слова, то есть исключительно как преобразование информации в цифровую форму, отожествляют эти понятия34. Цифровизация в своем изначальном значении — это перевод информации из аналоговой в цифровую форму на основе двоичного кода (оцифровка данных), что увеличило объем, скорость передачи информации, обеспечило возможность передачи и воспроизведения сигнала с абсолютной точностью, без искажения при переносе с одного носителя на другой35.
При понимании цифровизации в широком смысле, информатизация и роботизация включаются в нее в качестве составных элементов, которые в совокупности с иными инструментами внедряются во все общественные сферы (государственное управление, промышленность, предпринимательство, науку и образование, медицину и др.), что приводит к повышению эффективности экономики и улучшению качества жизни. Именно в широком понимании цифровизация — это процесс интеграции цифровых технологий в повседневную жизнь общества, что и является трендом общемирового развития на современном этапе36.
Отличать «цифровизацию» от «цифровой трансформации» или «диджитализации» предлагается исходя, как минимум, из двух предложенных в науке подходов: 1) исходя из того, что цифровая трансформация (в отличие от цифровизации) предполагает не только перевод информации с аналоговых носителей в цифровой формат, но и изначальное создание нового продукта в цифровой форме, или 2) исходя из того, что цифровизация — это процесс применения цифровых технологий в различных сферах, тогда как цифровая трансформация предполагает наступление конкретных результатов от их применения37.
Так, цифровая трансформация отрасли экологии и природопользования на современном этапе официально видится во внедрении таких технологий как: искусственный интеллект; дистанционное зондирование Земли; беспилотный летательный аппарат; технология
33 См.: Зубарев С. М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 6.
34 См.: Халин В. Г., Чернова Г. В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски // Управленческое консультирование. 2018. № 10. С. 46-47.
35 См.: Зубарев С.М. Указ. соч.
36 См.: Данилова Л. Н., Ледовская Т. В., Солынин Н. Э., Ходырев А. М. Основные подходы к пониманию цифровизации и цифровых ценностей // Вестн. Костромского гос. ун-та. Сер. Педагогика. Психология. Социокинетика. 2020. Т. 26. № 2.
37 См.: Зубарев С.М. Указ. соч.
интернет вещей; большие данные; аналитическая обработка данных; цифровой двойник (распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования»)38.
Такое понимание «цифровой трансформации», во-первых, не в полной мере отражает лексическое значение самого термина «трансформация» (под которым понимается превращение одного в другое или его преобразовывание39), а во-вторых, в таком понимании цифровая трансформация имеет содержательные пересечения с пониманием термина «цифровая зрелость», которая в нормативных правовых актах рассматривается в качестве целевого показателя «цифровой трансформации».
В качестве конкретного результата цифровой трансформации Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 414 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» названа «цифровая зрелость» ключевых отраслей экономики и социальной сферы, государственного управления.
Характеристикой, объединяющей термин «цифровая зрелость» с иными терминами, рассмотренными в настоящей статье, является то, что при постоянном легальном употреблении, его определение отсутствует. Ни применительно к экономике, ни к социальной сфере, ни к государственному управлению не даны общие критерии, наличие или отсутствие которых позволяло бы делать вывод о цифровой зрелости или «незрелости».
Ряд ведомственных актов предлагает определения «цифровой зрелости» для соответствующих отраслей40. Например, согласно Стратегии цифровой трансформации обрабатывающих отраслей промышленности в целях достижения их «цифровой зрелости» до 2024 года и на период до 2030 года, утвержденной Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, «цифровой зрелостью» промышленных предприятий следует понимать их готовность встраивания в новый технологический уклад, использующий новейшие достижения цифровых технологий. В некоторых таких документах определяются
38 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. № 3496-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования» // СЗ РФ. 2021. № 51. Ст. 8889.
39 См.: Толковый словарь Ожегова: URL: dic.academic.ru/dic.nsf/ogegova/244290 (дата обращения: 07.02.2022).
40 См., напр.: Стратегия цифровой трансформации обрабатывающих отраслей промышленности в целях достижения их «цифровой зрелости» до 2024 года и на период до 2030 года (утв. Минпромторгом РФ): Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 07.02.2022).
критерии «цифровой зрелости» (наличие техники, подготовленных кадров и др.) и дается им оценка41.
В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования» для достижения заданного уровня «цифровой зрелости» отрасли необходимо решить следующие задачи: обеспечение качественных изменений в бизнес-процессах и (или) способах осуществления экономической деятельности (бизнес-моделях) в результате внедрения цифровых технологий, приводящих к значительным социально-экономическим эффектам; увеличение в отрасли доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, формирование новых сервисов и цифровых форм и каналов взаимодействия населения, бизнеса, общественных организаций и государства; обеспечение увеличения открытости и доступности необходимых информационных данных для участников отрасли по таким областям, как гидрометеорология, лесной комплекс, недропользование, обращение с отходами, водные ресурсы, поддержка и развитие экологического туризма.
Предвосхищая анализ рассмотренных терминов применительно к отношениям в сфере государственного экологического управления, следует отметить, что в юридической доктрине встречается подход, согласно которому цифровая экономика и цифровое общество не являются новыми объектами правового регулирования, и, соответственно, существующее правовое регулирование не нуждается в перестройке42.
Как отмечает С. А. Синицын, «вследствие неопределенности отличительных признаков и качественного наполнения в юридической и экономической методологии отсутствуют средства, позволяющие четко идентифицировать «цифровую экономику» как объект правового регулирования и разновидность нового экономического строя и уклада»43.
Как бы не относиться к подобному утверждению — соглашаться с ним или нет, очевидно одно — состояние неопределенности должно еще больше привлекать внимание к научному правовому изучению этих вопросов в целях выработки подходов к упорядочению соответствующих отношений.
41 См., напр.: Ведомственная программа цифровой трансформации Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки на 2021-2023 годы (утв. Рособрнадзо-ром); Ведомственная программа цифровой трансформации Министерства иностранных дел Российской Федерации на 2021-2023 годы (утв. МИД России): Доступ из СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» (дата обращения: 07.02.2022).
42 См.: Синицын С. А. Указ. соч. С. 8.
43 Там же.
Сопоставляя понимание общества как «совокупности всех способов взаимодействия и форм объединения людей»44 с пониманием «цифрового общества», следует отметить, что, с одной стороны, следуя формальной логике, данные понятия должны соотноситься как род и вид, как общее и частное. Цифровое общество — это разновидность общества, с другой стороны, цифровизация общества проникая во все сферы, вытесняет общество с его классическими формами, стремясь полностью заменить его собой.
Цифровое общество — это общество, взаимодействие в котором преимущественно происходит посредством цифровых технологий (большие данные, искусственный интеллект, облачные вычисления и т. д.), а базовой формой организации и взаимодействия являются сетевые площадки, в таком обществе цифровые технологии и уровень их применения определяют экономические, социальные и все иные условия жизни.
Подход, согласно которому подобные преобразования в общественных отношениях не считаются достаточными, обосновывающими необходимость для их специального особого рассмотрения как с теоретической, так и практической точек зрения, не выдерживает критики. То, что юристы не понимают или не хотят понимать, что такое цифровое общество, как изменяются в таком обществе отношения, привело к тому, что тогда, когда право должно взять на себя ведущую, определяющую роль, «право отстает».
На примере цифровизации государственного экологического управления правовое регулирование соответствующих общественных отношений должно обеспечить реализацию следующих преобразований.
Сопоставление доктринальных и легальных подходов, позволяет определить цифровизацию государственного экологического управления как процесс внедрения в деятельность государственных органов цифровых технологий, позволяющих обеспечивать качественные изменения при осуществлении функций государственного экологического управления.
При этом цифровая трансформация государственного экологического управления подразумевает под собой переход к такому состоянию государственного экологического управления, которое характеризуется наступлением конкретных социально значимых результатов от применения цифровых технологий.
В качестве таких результатов на ближайшую перспективу обозначены такие как: формирование и развитие цифровой платформы
44 См.: Новая философская энциклопедия: URL: Gufo.me (дата обращения: 07.02.2022).
услуг мониторинга состояния окружающей среды, обеспечивающей управление природоохранной деятельностью и экологической безопасностью; создание, внедрение и развитие в сферах отрасли эффективных цифровых решений (платформ), в том числе на основе новых цифровых технологий; повышение доли российских цифровых решений и доступности российских критических цифровых технологий45.
Готовность государственного экологического управления к цифровой трансформации — программное, техническое обеспечение, подготовка кадров и др., следует именовать цифровой зрелостью такого управления. Необходимо учитывать, что именно цифровая зрелость является ключевым элементом, необходимым условием для цифровой трансформации, перехода к цифровому обществу.
В условиях цифровизации государственного экологического управления изменятся субъектный состав участников правоотношений, взаимосвязи между ними, методы правового воздействия, позволяющие обеспечить функционирование платформенных решений, стратегического и проектного управления, а также содержание таких отношений, выражающиеся в корреспондирующих правах и обязанностях. Неизменной при осуществлении государственного экологического управления с использованием цифровых технологий должна оставаться только конечная цель всей экологической деятельности—достижение баланса между человеком, обществом и природной средой, необходимого для реализации целей устойчивого развития.
Список литературы
1. Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник. М., 1998.
2. Голиченков А. К. Экологическое право России: Словарь юридических терминов. М., 2008.
3. Данилова Л. Н., Ледовская Т. В., Солынин Н. Э., Ходырев А. М. Основные подходы к пониманию цифровизации и цифровых ценностей // Вестник Костромского гос. ун-та. Сер. Педагогика. Психология. Социокинетика. 2020. Т. 26. № 2. С. 5-12.
4. Ефимова Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эко-лого-правовых исследованиях // Экологическое право. 2006. № 1. С. 2-9.
5. Жаворонкова Н. Г., Шпаковский Ю. Г. Цифровизация в сфере экологической безопасности: административно-правовые аспекты // Юрист. 2019. № 4. С. 14-19.
45 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 8 декабря 2021 г. № 3496-р «Об утверждении стратегического направления в области цифровой трансформации отрасли экологии и природопользования» // СЗ РФ. 2021. № 51. Ст. 8889.
6. Жочкина И. Н., Клочкова А. В. Государственное экологическое управление на региональном уровне (по результатам экспертного опроса) // Экологическое право. 2011. № 2. С. 19-21.
I. Зубарев С. М. Правовые риски цифровизации государственного управления // Актуальные проблемы российского права. 2020. № 6. С. 23-32.
8. Карпышева Ю. О. Проблемы и перспективы использования государственной автоматизированной системы правовой статистики в работе прокурора // Законность. 2021. № 12. С. 25-21.
9. Козырев А. Н. Цифровая экономика и цифровизация в исторической ретроспективе // Цифровая экономика. 2018. № 1. С. 5-19.
10. Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 21-31.
II. Комментарий к закону города Москвы «О государственном экологическом контроле в городе Москве» / Под ред. О. Л. Дубовик, О. Н. Кузнецовой. М., 2001.
12. Организационно-правовые проблемы АСУ / отв. ред. И. Л. Бачило, Ю. А. Тихомиров. М., 1919.
13. Постников Е. А. Конституционная модель политической системы России в условиях развития «цифрового общества» // Журнал российского права. 2020. № 5. С. 38-49.
14. Синицын С. А. Гражданское право в современных социально-экономических условиях // Журнал российского права. 2021. № 1. С. 8-15.
15. Спицына Т. В. Планы на ближайшие три года: налоговая политика до 2023 года // Актуальные вопросы бухгалтерского учета и налогообложения.
2020. № 11. С. 10-21.
16. Тихомиров Ю. А., Кичигин Н. В., Цомартова Ф. В., Бальхаева С. Б. Право и цифровая трансформация // Право. Журнал Высшей школы экономики.
2021. № 2. С. 4-23.
11. Халин В. Г., Чернова Г. В. Цифровизация и ее влияние на российскую экономику и общество: преимущества, вызовы, угрозы и риски // Управленческое консультирование. 2018. № 10. С. 46-63.
18. Шохин С. О. Цифровизация в сфере государственного финансового контроля // Финансовое право. 2021. № 6. С. 1-10.
Материал поступил в редакцию 11.02.2022; одобрен после рецензирования
09.04.2022; принят к публикации 20.04.2022
Original article
Nadezhda M. Zaslavskaya*
LEGAL BAsis of sTATE enyironmental management in A DIGITAL SOCIETY: TERMS AND DEFINITIONS
Abstract. The issues of legal protection of the environment, improving the efficiency of public administration in the environmental sphere have been elevated to the rank of national goals, the way to achieve which, according to official estimates, is seen, among other things, in the introduction of digital technologies. The article raises the problem of the lack of clarity and unambiguity of the definition of the legal concept of "digital society" and all terms derived from it. The purpose of the study was to study the existing regulatory definitions and doctrinal approaches to the concept of digitalization in the aspect of state environmental management, which is considered as the process of introducing digital technologies into the activities of state bodies that improve the quality of their functions. At the same time, under the digital transformation of such management in the article, it is proposed to understand the transition to such a state of environmental management, which is characterized by the onset of specific socially significant results from the use of digital technologies. The readiness of public administration in the field of environmental protection for digital transformation — regulatory, software, technical support, training, etc., should be called digital maturity, which, in turn, is a prerequisite for digital transformation, transition to a digital society.
Keywords: state environmental management, state management in the field of environmental protection, digitalization, digital transformation, digital maturity, digital society.
For citation: Zaslavskaya, N.M. (2022). Legal basis of state environmental management in a digital society: terms and definitions. Moscow University Bulletin. Series 11. Law, 2, pp. 83-99 (in Russ.).
Bibliography
1. Brinchuk, M. M. (1988). Environmental law: Textbook. Moscow. (in Russ.).
2. Golichenkov, A. K. (2008). Environmental Russian law: Dictionary of Legal Terms. Moscow (in Russ.).
3. Danilova, L. N., Ledovskaya, T.V., Soly'nin, N. Ye. and Xody'rev, A. M. (2020). Basic approaches to understanding digitalization and digital values. Bulletin of Kostroma State University. Series Pedagogy. Psychology. Sociokinetics, Vol. 26, 2, pp. 5-12 (in Russ.).
4. Efimova, E.I. (2006). Law Institute "Environmental Management" in Environmental and Law research. Environmental law, 1, pp. 2-9 (in Russ.).
* Ph.D. (Law); Associate Professor, Faculty of Law, Lomonosov MSU (Moscow, Russia)
5. Zhavoronkova, N. G. and Shpakovskij, Yu. G. (2019). Digitalization in the field of environmental safety: administrative and legal aspects. Lawyer, 4, pp. 14-19 (in Russ.).
6. Zhochkina, I. N. and Klochkova, A. V. (2017). State economic research at the regional level (based on the results of an expert survey). Environmental law, 2, pp. 19-27 (in Russ.).
7. Zubarev, S. M. (2020). Legal risks of digitization of public administration. Actual problems of Russian law, 6, pp. 23-32 (in Russ.).
8. Karpy'sheva, Yu. O. (2021). Problems and prospects of using the state automated system of legal statistics in the work of the prosecutor. Legality, 12, pp. 25-27 (in Russ.).
9. Kozy'rev, A. N. (2018). Digital economy and digitalization in historical retrospect. Digital Economy, 1, pp. 5-19 (in Russ.).
10. Kolbasov, O. S. (1999). Terminological wanderings in environmental terminology. State and law, 10, pp. 27-37 (in Russ.).
11. Dubovik, O. L. and Kuzneczova, O. N. (ed.) (2007). About the state environmental control in the city of Moscow. Moscow (in Russ.).
12. Bachilo, I. L. and Tixomirov, Yu.A. (ed.) (1979). Organizational and legal problems of ASU. Moscow (in Russ.).
13. Postnikov, E. A. (2020). Constitutional model of the Russian Political system in the context of the development of a "digital society". Journal of Russian Law, 5, pp. 38-49 (in Russ.).
14. Sinicyn, S. A. (2021). Civil law in modern socio-economic conditions. Journal of Russian Law, 1, pp. 8-15 (in Russ.).
15. Spicyna, T.V. (2020). Plans for the next three years: tax policy until 2023. Current issues of accounting and taxation, 11, pp. 10-21 (in Russ.).
16. Tixomirov, Yu. A., Kichigin, N. V., Czomartova, F. V. and Bal'xaeva, S. B. Law and digital transformation. Law. Journal of the Higher School of Economics, 2, pp. 4-23 (in Russ.).
17. Xalin, V. G. and Chernova, G. V. (2018). Digitalization and its impact on the Russian economy and society: advantages, risks, threats and risks. Management consulting, 10, pp. 46-63 (in Russ.).
18. Shoxin, S. O. (2021). Digitalization in the field of state financial control. Financial law, 6, pp. 7-10 (in Russ.).
The article was submitted 11.02.2022; approved 09.04.2022; accepted 20.04.2022
