CC BY
273
УДК 336.276 doi: 10.20310/1819-8813-2019-14-105-119-123
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА
БАРАНОВА ЮЛИЯ КОНСТАНТИНОВНА
Липецкий государственный технический университет, г. Липецк, Российская Федерация, e-mail: gos.baranova@mail.ru
В статье рассматриваются правовые аспекты государственного долга Российской Федерации. Затрагивается сложность и многообразие отношений государственного долга, их тесная взаимосвязь с различными факторами экономического, политического и социального характера. Описывается специфика сущности государственного долга, как верховенство государства в долговых отношениях, несмотря на то, что оно является должником, а не кредитором. В данном контексте выделяются его специфические признаки: государственно-властный характер, поскольку в качестве обязательного субъекта долговых отношений выступает государство; использование императивного метода правового регулирования долговых отношений; возвратность, так как источником погашения долга, являются финансовые ресурсы государственного бюджета; гарантированность погашения долга всем имуществом государства. Отмечается, что, правовое регулирование государственного долга в России не имеет прямого закрепления в Конституции. Однако, Гражданским кодексом Российской Федерации закреплены основные правила относительно договора государственного займа, а Бюджетный кодекс РФ регулирует общий порядок и принципы осуществления государственных заимствований, погашения и обслуживания государственного долга, как бюджетных полномочий Российской Федерации. В статье раскрывается содержание понятия «государственный долг», «государственный кредит» «долговые отношения»; основные признаки и специфика правового регулирования этих отношений в России. Основное внимание отводится характеристике государственного долга в двух аспектах - как источника финансирования дефицитов бюджетов и как вида расхода бюджета. Рассматриваются правовые аспекты государственных долговых отношений, регулируемые Гражданским кодексом РФ, Бюджетным кодексом РФ. Кроме того, возникновения обязательств по государственной ценной бумаге, размещение ценной бумаги, регулируемое Федеральным законом от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг». А так же, рассматривается процедура размещения государственных ценных бумаг, согласно нормам гражданского законодательства Российской Федерации, в частности гл. 5, 9, 30, 42 ГК РФ и Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг».
Ключевые слова: государственный долг, внешний долг, внутренний долг, государственный кредит, долговая политика, дефицит бюджета, расходы бюджета
Государственный кредит находится на пересечении двух форм денежных отношений - финансов и кредита, поэтому для него характерны черты, как одной, так и другой форм.
В России правовое регулирование государственного долга прямо не закреплено в Конституции. Согласно действующему законодательству отношения, возникающие по поводу получения или размещения государством денежных средств, а также отношения по предоставлению государственных гарантий опосредуются заключением соответствующих договоров. При этом долг может быть, как внешним, так и внутренним. Отношения, возникающие по поводу внешнего долга, регулируются нормами международного права, и не затрагиваются в этой статье, так как являются предметом отдельного рассмотрения.
Государственный долг и государственный кредит, взаимосвязанные институты в рамках бюджетной системы.
Государственный кредит не является доходом государства, но служит той же цели, что и доходы государства, - финансированию его расходов. Кроме того, сохраняя в себе главные свойства кредита, государственный кредит основывается на принципах добровольности, платности (возмезд-ности), целевой направленности государственных кредитных средств, обеспеченности, возвратности, срочности. Другими словами, государство берет в долг с условием вернуть полученные средства через определенное время и заплатить проценты.
Государственный долг, как источник финансирования дефицитов бюджетов находит свое закрепление в Бюджетном кодексе. Так, источники
внутреннего финансирования дефицитов бюджетов представлены:
- государственными (муниципальными) ценными бумагами, номинальная стоимость которых указана в валюте Российской Федерации;
- кредитами кредитных организаций и кредитами международных финансовых организаций в валюте Российской Федерации;
- бюджетными кредитами от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
Источники внешнего финансирования дефицитов бюджетов составляют:
- государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте;
- кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц в иностранной валюте;
- кредиты кредитных организаций в иностранной валюте. Конкретные же источники финансирования дефицитов бюджетов утверждается законом или решением о соответствующем бюджете при утверждении финансирования дефицита бюджета на определенный период.
Анализ положений Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) позволяет выделить следующие договорные отношения в области государственного кредита:
- с кредитными организациями на основании кредитного договора, в которых государство выступает в качестве должника;
- с физическими и юридическими лицами при эмиссии государственных ценных бумаг;
- с публично-правовыми образованиями или юридическими лицами на стороне должника на основании договора бюджетного кредита;
- с публично-правовыми образованиями или юридическими лицами на основании договора о предоставлении государственной гарантии.
Государство заключает с физическим или юридическим лицом договор государственного займа в целях привлечения в бюджет дополнительных ресурсов для покрытия образовавшегося дефицита, определение которого содержится в ст. 817 Гражданского кодекса Российской Федерации. По договору государственного займа заемщиком выступает Российская Федерация или субъект РФ, а займодавцем - гражданин или юридическое лицо. Отметим, что госзаймы являются добровольными.
Вследствие договора займа гражданином или юридическим лицом приобретаются выпущенные
государственные облигации, государственные ценные бумаги, удостоверяющие право займодав-ца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущества, установленных процентов в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение [1].
Выпуск ценных бумаг регулируется Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» [2].
В главе 3 данного Федерального закона указывается, что для возникновения обязательств публично-правового образования по государственной ценной бумаге необходима совокупность следующих юридических действий: утверждение высшим исполнительным органом государственной власти Генеральных условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг в форме нормативного правового акта; принятие эмитентом в виде нормативного правового акта документа, содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг; государственная регистрация данного документа; принятие эмитентом решения о выпуске государственных ценных бумаг.
Так же в главе 3 оговорено, что эмиссия государственных и муниципальных ценных бумаг допускается только в случае утверждения федеральным Законом о бюджете, Законом о бюджете субъекта РФ или решением органа местного самоуправления о бюджете соответствующего уровня на текущий финансовый год следующих значений:
- предельного размера соответствующего государственного долга, а также муниципального долга;
- предельного объема заемных средств, направляемых Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием в течение текущего финансового года на финансирование дефицита бюджета соответствующего уровня или программ развития субъекта РФ или муниципального образования, с указанием допустимого объема средств направляемых в течение текущего финансового года на указанные цели.
Необходимым юридическим фактом для возникновения обязательств по государственной ценной бумаге, помимо перечисленных, служит размещение ценной бумаги. Под размещением, как следует из статьи 2 Федерального закона от 22 апреля 1996 г. № 39-Ф3 «О рынке ценных бумаг», понимается отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок [3].
В силу статьи 103 Бюджетного кодекса РФ, «... под государственными заимствованиями Рос-
SOCIAL-ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
сийской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации ..., по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации» [4].
Таким образом, процедура размещения государственных ценных бумаг, реализуемая путем продажи эмитентом государственных ценных бумаг, регулируется нормами гражданского законодательства Российской Федерации, в частности главой 5, 9, 30, 42 ГК РФ, а также БК РФ и Федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». При этом, происходящая из конституционного принципа добровольность государственных займов, закрепленная п. 2 статьи 817 Гражданского кодекса РФ, предполагает взаимный характер, т. е. распространяется как на волеизъявление займодавца, так и заемщика [1].
Участие государства является несколько вынужденным и связано с реализацией возложенных на него функций (в данном случае аккумуляции дополнительных ресурсов для покрытия дефицита бюджета). Кроме того, возникновение обязательств по государственным ценным бумагам, строго ограничено установленными БК РФ следующими параметрами: верхний предел государственного долга, предельный объем государственных заимствований, предельный объем расходов на обслуживание государственного долга, программа государственных заимствований. Данные параметры ежегодно утверждаются законом о соответствующем бюджете [4].
Далее рассмотрим особенности правового регулирования отношений по бюджетному кредитованию и предоставлению государственных гарантий, в которых государство предстает в качестве кредитора и гаранта соответственно.
Финансово-правовой характер отношений по поводу предоставления бюджетного кредита или государственной гарантии объясняется также тем, что государство в названных правоотношениях реализует свою регулятивную функцию. Так, в отличие от коммерческого кредитования бюджетные кредиты предназначены для решения социально-экономических задач, связанных с поддержкой той или иной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства в широком смысле слова, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего большое экономическое или социальное значение. В свою
очередь, выдавая государственные гарантии, государство, прежде всего, определяет отрасли народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми и необходимыми к стимулированию.
Кроме того, государство, предоставляя бюджетные кредиты на льготных условиях (по срокам и уровню процента) и государственные гарантии без взимания вознаграждения, не преследует коммерческих целей. Данные инструменты, служат источниками погашения дефицита соответствующего бюджета (статья 94, 95 БК РФ), т. е. дополнительными ресурсами государства для финансирования социально-значимых направлений [4].
Таким образом, бюджетные средства государства, предоставленные в рамках государственного кредита, подлежат не только судебной защите (как это бывает в случае с частным кредитованием), их сохранность обеспечивается также посредством проведения финансового контроля, целью которого служит соблюдение финансовой дисциплины со стороны получателей средств соответствующего бюджета.
Прежде всего, правовую основу регламентации отношений по поводу предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий составляют БК РФ, законы о соответствующем бюджете и, как было указано выше, иные нормативные правовые акты бюджетного законодательства Российской Федерации.
Ранее бюджетно-правовое регулирование взаимоотношений, связанных с предоставлением государственных гарантий, осуществлялось с применением нормы ГК РФ о договоре поручительства. Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации», вступивший в силу с 1 января 2008 г., восполнил имеющиеся в Бюджетном кодексе пробелы, и положения статей 115-117 БК РФ, непосредственно посвященные государственным гарантиям, теперь более полно регламентируют рассматриваемые правоотношения.
Так, статьей 115 БК РФ регламентируются обязательства, возникшие в результате осуществления эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг; порядок предоставления и исполнения государственных и муниципальных гарантий
[4].
Заключенные по гражданско-правовым правилам договоры государственного займа, бюджетно-
го кредита или о предоставлении государственной гарантии, обязательной стороной в которых выступает государство, служат инструментом урегулирования финансовых отношений, т. е. опосредуют поступление, распределение и использование централизованных фондов денежных средств.
Таким образом, государственный кредит можно рассматривать не только, как вынужденную меру, но и как способ стимулирования различных сегментов экономики.
Финансово-правовые нормы оказывают влияние не только на эмиссию и размещение государственных ценных бумаг, но и на исполнение обязательств государства по ценным бумагам.
Согласно статье 103 БК РФ, публично-территориальное образование, осуществляет государственные заимствования в целях финансирования дефицита соответствующего бюджета, тем самым, государственные займы служат источником финансирования дефицитов бюджетов. Исполнение обязательств государства по выпущенным ценным бумагам, реализуется в рамках исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета (при погашении основной суммы долга) и исполнения бюджета по расходам (при выплате доходов по государственным ценным бумагам в виде процента по ним и/или дисконта), т. е. в соответствии с положениями статьи 69, 113, 119, 219, 219.2, 239 БК РФ [4]. Согласно указанным статьям, уплата бюджетных средств, производится в особом порядке, подчиненном правилам финансового законодательства.
Раскрывая специфику содержания государственного долга, стоит отметить особенности его статуса. Так, независимый заемщик, в лице государства, практически никогда не предоставляет обеспечение под кредит, в отличие от банковского кредита. Кроме того, судебное разрешение споров по воздействию на государство, отказавшееся от своих обязательств, носит проблемный характер, так как данные иски могут быть расценены как нарушение суверенитета.
Особенность государственных займов проявляется в симбиозе правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе государственных заимствований. Положения Конституции РФ регламентируют, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом. В свою очередь, Гражданский кодекс РФ, предусматривает основные правила относительно договора государственного займа, а Бюджетный кодекс РФ относит определение общего порядка и принципов осуществления государственных заимствований, погашения и об-
служивания государственного долга к бюджетным полномочиям Российской Федерации. А так как, отношения в рамках государственного долга не всегда закладываются на принципе диспозитивно-сти, как следствие, право должно служить средством упорядочивания отношений государственного долга и повышения эффективности применения инструмента государственного долга в решении государственных задач.
Литература
1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая): Федеральный закон № 14-ФЗ от 26.01.1996 (ред. от 29.07.2018) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
2. Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг: Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-Ф3 (ред. от 14.06.2012) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
3. О рынке ценных бумаг: Федеральный закон от 22.04.1996 № 39-Ф3 (ред. от 03.08.2018) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018, с изм. от 11.10.2018)) // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс»
5. Справочно-правовая система «Консультант Плюс». URL: www.consultant.ru
References
1. Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federatsii (chast' vtoraya): Federal'nyj zakon № 14-FZ ot 26.01.1996 (red. ot 29.07.2018) [Civil code of the Russian Federation (Part two): Federal law № 14-FL of 26.01.1996 (edition of 29.07.2018)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»
2. Ob osobennostyakh emissii i obrashcheniya gosudarstvennykh i munitsipal'nykh tsennykh bumag: Federal'nyj zakon ot 29.07.1998 № 136-FZ (red. ot 14.06.2012) [About features of issue and the circulation of the state and municipal securities: Federal law of 29.07.1998 № 136-FL (edition of 14.06.2012)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»
3. O rynke tsennykh bumag: Federal'nyj zakon ot 22.04.1996 № 39-FZ (red. ot 03.08.2018) [About securities market: Federal law of 22.04.1996 № 39-FL (edition of 03.08.2018)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»
4. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federatsii: Federal'nyj zakon ot 31.07.1998 № 145-FZ (red. ot 03.08.2018, s izm. ot 11.10.2018) [Budgetary code of the Russian Federation: The federal law of 31.07.1998 № 145-FL (an edition of 03.08.2018, with amendments of 11.10.2018)] // Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tantPlyus»
5. Spravochno-pravovaya sistema «Konsul'tant Plyus» [Legal-reference system «Consultant Plus»]. URL: www.consultant.ru
SOCIAL-ECONOMIC PHENOMENA AND PROCESSES
Ю. К. БAPAHOBA
123
* * *
LEGAL BASES OF FUNCTIONING OF THE STATE CREDIT
BARANOVA YULIYA KONSTANTINOVNA
Lipetsk State Technical University, Lipetsk, the Russian Federation, e-mail: gos.baranova@mail.ru
In article the author considered legal aspects of a public debt of the Russian Federation, the complexity and variety of the relations of a public debt, their close interrelation with various factors of economic, political and social character and described the specifics of essence of a public debt as supremacy of the state in the debt relations in spite of the fact that it is a debtor, but not the creditor. In this context there such its specific signs: state domineering character as the state acts as an obligatory subject of the debt relations; use of an imperative method of legal regulation of the debt relations; recoverability as a source of repayment of a debt are financial resources of the state budget; security of repayment of a debt all property of the state. The author noted that, legal regulation of a public debt in Russia has no direct fixing in the Constitution. However the Civil code of the Russian Federation fixed the basic rules concerning the contract of the state loan, and the Budgetary code of the Russian Federation regulates the general order and the principles of implementation of the state loans, repayment and service of a public debt as budgetary powers of the Russian Federation. In article the author revealed the maintenance of the concept «public debt», «state credit», «the debt relations»; the main signs and specifics of legal regulation of these relations in Russia. The author paid main attention to characteristic of a public debt in two aspects - as source of financing of deficits of budgets and as type of an expense of the budget, considered the legal aspects of the state debt relations regulated by the Civil Code of the Russian Federation, the Budgetary code of the Russian Federation, besides, emergence of obligations under the state security, the placement of the security regulated by the Federal law of April 22, 1996 № 39-FL «About securities market» and also, the procedure of placement of the state securities, according to standards of the civil legislation of the Russian Federation, in particular Chapter 5, 9, 30, 42 of Civil Code of the Russian Federation and the Federal law of July 29, 1998 № 136-FL «About features of issue and the circulation of the state and municipal securities».
Key words: public debt, external debt, internal debt, state credit, debt policy, budget deficit, budget expenses
Об авторе:
Баранова Юлия Константиновна, доцент кафедры «Финансы, налогообложение и бухгалтерский учет» Липецкого государственного технического университета, консультант отдела казначейского исполнения бюджета Управления финансов Липецкой области, г. Липецк
About the author:
Baranova Yuliya Konstantinovna, Associate Professor of the Finance, Taxation and Accounting Department, Lipetsk State Technical University, Consultant of the Department of Treasury Budget Implementation, Management of Finance of the Lipetsk Region, Lipetsk
