CC BY
148
2013
НАУЧНЫЙ ВЕСТНИК МГТУ ГА
№ 196
УДК 347.2:329
ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ ОБРАЗОВАНИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
В.Н. ШЕЛОМЕНЦЕВ
В соответствии с конституционным правом зарубежных стран, граждане, а иногда и лица, не являющиеся гражданами государства, имеют право на объединение, они создают различные виды объединений: общественные организации, массовые движения. Чаще всего, это движения неполитические, но в современных условиях многие из них неотделимы от политики, в том числе международной, ее активными участниками становятся неправительственные организации.
Ключевые слова: правовая база, способы формирования, неправительственные организации, международные отношения, консультативные услуги, межправительственное соглашение, международное право, общественные объединения, общественные организации, ООН.
На рубеже третьего тысячелетия человечество вступило в такую стадию развития, когда государства осознанно отказываются от монополии единственных субъектов международных отношений. В странах западной демократии составной частью общества выступает система общественных объединений, некоммерческих негосударственных организаций. Чаше всего, эти организации и движения неполитические, но в современных условиях многие из них неотделимы от политики, в том числе международной. Ее активными участниками становятся неправительственные организации (НПО). Активность НПО, устойчивая тенденция к увеличению их числа - характерная черта нынешнего исторического этапа. Если для XIX в. было характерно увеличение числа национальных государств, то для конца XX столетия и начала XXI в. более характерна активизация НПО. Этот процесс получил название «революции ассоциаций».
В системе современных международных отношений роль общественных объединений неуклонно возрастает, все более обширные и значимые сферы деятельности переходят под их влияние. Данные организации поднимают все новые вопросы и проблемы, которые затем рассматривает Организация Объединенных Наций, они предоставляют ей консультативные услуги экспертов, выступают в качестве нового механизма в противовес государственной власти в делах демократизации общества, защиты прав человека, способствуя широкому участию масс в мировом процессе и плюрализму в обществе.
По мере того, как все более выявлялись позитивные качества общественных объединений и их возможности дополнять деятельность ООН, они становятся незаменимыми партнерами не только и рамках операций по оказанию чрезвычайной помощи, но и в области общественной информации и информационно-пропагандистской деятельности.
В соответствии с нормами международного права, словосочетание «неправительственные организации» употребляется, но отношению к организациям, действующим на национальном, субрегиональном, региональном или международном уровнях. Основной смысл содержится в слове «неправительственная», являющемся альтернативой понятию «правительственная». Таким образом, подчеркивается независимость этих организаций от правительств, а также их тесная связь с такими категориями, как широкие массы, власть народа.
Неправительственные организации выступают зримым выражением того, что вкладывается в понятие «гражданское общество», т.е. являются сферой, в которой социальные движения формируются в зависимости от целей, круга участников и тематических интересов. В исследованиях, проведенных в рамках Римского клуба, неправительственные организации получили название «босоногая революция» или «народная сила». В результате исследований ООН, а также Союза международных ассоциаций установлено, что с 1875 г. по настоящее время в мире было зарегистрировано более 35 тыс. неправительственных организаций. Существуя в раз-
личных организационно-правовых формах, они имели различный правовой статус: ассоциаций, обществ, фондов, союзов, комитетов, клубов, лиг, конференций.
В соответствии с Уставом ООН не определяется рейтинг и положение неправительственной организации, нет описания, на каком уровне она функционирует. Это входит в круг полномочий Экономического и Социального Совета ООН, который и призван проводить консультативные мероприятия с неправительственными организациями по вопросам, входящим в его компетенцию.
Согласно резолюции ЭКОСОС 3 (II) 1946 г. всякая международная организация, не учрежденная на основании межправительственного соглашения, рассматривается как международная неправительственная. В соответствии с резолюцией ЭКОСОС 288 В (X) 1950 г. термин «неправительственная» подразумевает «любую международную организацию, не учрежденную на основании межправительственного соглашения». Кроме того, резолюции ЭКОСОС 1950 г. внесли ряд поправок и уточнений, четко выделяя международные неправительственные организации, под которыми понимаются организации, имеющие отделения, по крайней мере, в трех странах. При наличии отделений в двух странах - это уже двусторонние неправительственные организации, являющиеся институтом международного неправительственного общения.
Российские юристы, специалисты в области международного права дают различные толкования понятию «неправительственная организация». Так К. Кольяр в работе «Международные организации» даёт следующее определение: «Организации, иногда сокращенно именуемые НПО, по своей природе являются частными организациями, ибо объединяют частных лиц, иногда даже государственных деятелей, но не государства»1.
Однако в России предпочтение отдается словосочетаниям «общественные объединения» и «общественные организации». Вопрос о переходе на международную терминологию впервые был поставлен отечественным исследователем международных организаций В. Морозовым, который считал, что определение «неправительственная организация» является более четким и содержит меньше поводов для противоречивых толкований, чем понятие «общественная организация».
Многие российские авторы не считают необходимым проводить существенные различия между этими определениями, так Т. Матвеева дает следующее развернутое определение: «Международные неправительственные организации - это форма осуществляемого на постоянной основе многостороннего международного сотрудничества общественности в различных сферах деятельности. Такие объединения обычно формируются на основе общности или сходства идейно-политических, социально-экономических, профессиональных, мировоззренческих и других целей и интересов тех или иных общественных слоев, групп либо отдельных лиц, по меньшей мере, в трех странах».
Неправительственные организации строят свои отношения с другими организациями на основе норм международного права. Правовая основа их взаимодействия с ООН закреплена в ст. 71 Устава последней, которая гласит: «Экономический Социальный Совет уполномочивается проводить надлежащие мероприятия для консультаций с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть условленны с международными организациями, а в случае необходимости, с национальными организациями после консультаций с заинтересованным Членом Организации».
Возрастает вклад неправительственных организаций в разработку принципов и норм современного международного нрава. ООН все больше использует потенциал неправительственных организаций для решения международных проблем. При этом она основывается на историческом опыте, а этот опыт подтверждает, что международные нормы становятся эффективными, если в них широко учитываются интересы масс и каждого индивида. Именно такие интересы в состоянии представлять неправительственные организации. Они формулируют в своих документах международно-правовые положения, выражающие интересы международной общественности и носящие по своей сути доктринальный характер. Их требования и предложения находят отражение в международно-правовых актах, учитываются при выработке
110
В.Н. Шеломенцев
важных межправительственных соглашений. Неправительственные организации также оказывают косвенное влияние на правительства в тех областях деятельности, где они устанавливают международные стандарты, методы и модели, на основе которых определяется ответственность государств.
Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала ЭКОСОС привлекать к своей работе неправительственные организации с целью получения авторитетной информации и заключений по вопросам проводимых консультативных мероприятий. Рекомендовано также обеспечить неправительственным организациям, представляющим крупные общественные течения, возможность высказывать свои взгляды.
В рамках Совета Европы разработана Конвенция «О признании статуса юридического лица за международными негосударственными организациями», вступившая в силу с 1 января 1991 г. Она создаст благоприятные условия для функционирования некоммерческих организаций, распространяющих свою деятельность на территорию более чем одного государства.
Учитывая организационно-правовую структуру неправительственных организаций, российское направление международного права не признает эти организации своими субъектами, однако они вполне могут выступать в качестве полноправных субъектов международно-правовых отношений.
Состав неправительственных организаций формируется на основе как коллективного, так и индивидуального членства, включая в себя как национальные организации, так и отдельных лиц. В этом отношении НПО делятся на два типа: состоящих из физических лиц и объединяющих национальные неправительственные организации. Помимо этого, существует членство в Межпарламентском союзе; членами этой организации являются национальные парламентские группы. Принято считать Межпарламентский союз полуофициальной международной ассоциацией, участвующие в ее работе представители парламентских групп выступают не от имени национальных групп или парламентов, а от себя лично. Каких-либо специальных международно-правовых актов, регулирующих деятельность неправительственных организаций, не существует; некоторые правовые отношения этих организаций регулируются внутренним законодательством отдельных государств, как правило, по аналогии с правовым положением национальных неправительственных институтов.
Основная функция неправительственных организаций заключается в установлении связей между государствами и негосударственными сегментами. В этом случае неправительственные организации выступают в качестве неполитических образований и способны действовать как на национальном, так и на международном уровне. Такая возможность основывается на все возрастающем доверии между правительствами и неправительственными организациями. Одним из факторов, способствующих установлению доверия, является то, что многие неправительственные организации проходят национальную регистрацию своих учредительных актов, в которых изложены их цели и задачи.
Бюджеты неправительственных организаций формируются, как правило, из взносов национальных объединений, отдельных лиц, фондов, частных пожертвований, иногда и взносов правительств. Большинство организаций имеет постоянную шкалу финансовых поступлений, утверждаемых и пересматриваемых в случаях необходимости их представительными органами. Бюджеты неправительственных организаций открыто обсуждаются и публикуются в печати. Что касается доходов, то ряду организаций существенные поступления обеспечивает издательская деятельность.
В целом реальная активность неправительственных организаций имеет два направления. Одно, неформальное - выработка и пропаганда новых норм международного нрава как первичная реакция на настоятельные потребности мирового развития. Другое - оказание давления в самых различных формах на правительства, с тем чтобы государства соблюдали принятые обязательства по международному праву. Все это составляет содержание деятельности многих не-
правительственных организаций с целью укрепления процесса демократизации и решения международных проблем.
Генеральный Секретарь ООН (в 1992 - 1996 гг.) Бутрос Гали в докладе, посвященном 50-летию ООН, отмечал: «Одним из основных направлений в работе Организации Объединенных Наций становится поддержка процесса демократизации... Один из путей - предоставление негосударственным субъектам, таким как региональные организации, неправительственные организации, парламентарии, представители научных и деловых кругов и средства массовой информации, возможности излагать свои взгляды на форумах Организации Объединенных Наций».
ЛИТЕРАТУРА
1. Конституция Российской Федерации принята на референдуме 12 декабря 1993 г. С учетом поправок, внесенных законами РФ от 30 декабря 2008 г. №6 - ФКЗ и от 30 декабря 2008 г. № 7 - ФКЗ.
2. Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г. // Международное гуманитарное право в документах. - М.: Статут, 2010.
3. Конвенция о защите прав и основных свобод человека от 4 ноября 1950 г. // Международное гуманитарное право в документах. - М.: Статут, 2010.
4. Международный пакет о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. // Международное гуманитарное право в документах. - М.: Статут, 2010.
5. Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации // Ведомости ВС СССР. - 1969. - № 25. - Ст. 219.
6. Гражданский кодекс РФ. - Ч. I от 30 ноября 1994 г., № 52 - ФЗ (с изменениями и дополнениями от 30 декабря 2012 г. № 302-ФЗ). - М.: Статут, 2013.
7. Об общественных объединениях: Федеральный закон РФ от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ (с изменениями, дополнениями от 22 июля 2012 г. № 121 - ФЗ). - М.: Статут, 2012.
THE LEGAL METHODS OF FORMING AND ACTIVITIES OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS
Shelomenzev V.N.
In accordance with the constitutional law of foreign countries, citizens, and sometimes persons who are not citizens of a state have the right to organize; they create different types of organizations: public organizations, mass movements. Most often, it is non-political movement, but in the current climate, many of them cannot be separated from politics, including international, its active members are non-governmental organizations.
Key words: Framework, methods of formation, non-governmental organizations, international relations, advisory services, intergovernmental agreement, international law, civil society, NGOs and the UN.
Сведения об авторе
Шеломенцев Виталий Николаевич, 1957 г.р., окончил Российскую академию государственной службы при Президенте РФ (1996), доктор юридических наук, профессор, почетный работник водного транспорта, директор юридического института МГАВТ, автор более 80 работ, область научных интересов - конституционное право.
