CC BY-NC-ND
985
Е.Н. Иванова, В.И. Иванов
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ МЕЖДУНАРОДНЫХ НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ С ООН И МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ОРГАНИЗАЦИЯМИ
В статье рассматриваются вопросы взаимоотношений международных неправительственных организаций с ООН и межправительственными организациями, усиление роли МНПО, преимущества МНПО в решении проблем различного характера.
Ключевые слова: международные неправительственные организации (МНПО), межправительственные организации, ООН, ЭКОСОС, взаимодействие, взаимоотношения, консультативный статус.
К настоящему времени человечество вступило в стадию такого развития международных отношений, когда государства осознанно утрачивают монополию единственных субъектов таких отношений1. Их активными участниками становятся другие субъекты, включая неправительственные организации (НПО). Если XIX в. характеризовался увеличением числа национальных государств, то конец XX в. - активизацией НПО, получившей название «революция ассоциаций»2.
Активность НПО, устойчивая тенденция к увеличению их числа ведут к росту популярности НПО в глазах правительств и межправительственных организаций (МПО).
Предметом научных исследований является вопрос о том, что стоит за активностью НПО.
Достоинства, присущие НПО в системе международных отношений, неоспоримы. Перечислим некоторые из них:
- через НПО лучше оказывается помощь в тех областях, где невозможно применить рыночные механизмы. Помощь, напри-
© Иванова Е.Н., Иванов В.И., 2012
мер, стран - членов ОЭСР, оказываемая через НПО, за период с 1975 по 1999 гг. в процентном отношении выросла с 0,7 до 5,0% и составила в сумме 2,3 млрд долл. США;
- процедура оказания помощи со стороны НПО менее бюрократична, чем аналогичная процедура правительственных учреждений или межправительственных организаций, которая к тому же нередко характеризуется высокой политизированностью;
- НПО выступают в качестве нового механизма в противовес государственной власти, в демократизации общества, в деле защиты прав человека, открывая двери для широкого участия масс и способствуя плюрализму в обществе. Это привело, в частности, к созданию Всемирного союза (форума) за гражданское участие (СГУГСиБ);
- НПО являются лучшим средством мобилизации общества, однако степень мобилизации напрямую зависит от того, насколько деятельность НПО нацелена на демократизацию данного общества.
Со второй половины XX в. проявилась четкая тенденция к увеличению численности НПО и влияния их на жизнь мирового сообщества. Причем особенностью мировой политики начала XXI в. является возрастание роли и количества международных неправительственных организаций (МНПО). Например, если в 1850 г. в мире существовало всего пять организаций, то в 1914 -330, в 1939 - 730, в 1970 - 2300, а в 2000 г. насчитывалось уже 45 674 МНПО3. Причина этого кроется в процессах глобализации мировой системы. Высказывается, например, точка зрения, что «сегодня некоторые глобальные неправительственные структуры куда влиятельнее в мире, чем правительства доброй половины стран - членов ООН»4.
Среди всех международных неправительственных организаций самыми многочисленными и легко узнаваемыми являются гуманитарные и экологические МНПО. История существования некоторых из них (например, Международный комитет Красного Креста) насчитывает не одно десятилетие, а их широкая известность обусловлена самоотверженными акциями помощи населению в чрезвычайных ситуациях («Врачи без границ» или тот же Международный комитет Красного Креста). Без преувеличения можно сказать, что гуманитарные международные неправительственные организации обладают наибольшим авторитетом на международной арене. Они не раз получали самую высокую оценку своей
деятельности со стороны мирового сообщества, а Международный комитет Красного креста и «Врачи без границ» были удостоены Нобелевской премии мира. Благодаря усилиям подобных организаций идея оказания независимой гуманитарной помощи стала одним из главных приоритетов международной политики конца XX - начала XXI вв.
В настоящее время, когда международная обстановка лишена чрезмерной идеологизации, конфронтация в международных отношениях уступает место сотрудничеству, и для МНПО открываются возможности для все более широкого и плодотворного сотрудничества.
Сферы деятельности и членский состав международных неправительственных организаций отличаются своим ярко выраженным разнообразием, что, конечно же, обусловлено сегодняшним положением в системе международно-правовых отношений, предполагающим активное участие самых различных политических акторов.
Следует отметить, что вопросы образования и деятельности МНПО на практике решаются изначально в соответствии с положениями норм национального права. И на первоначальном этапе своего создания МНПО не являются субъектами международного права, следовательно, вопрос об их международной правосубъектности не стоит. Существует точка зрения, что МНПО не могут рассматриваться в качестве субъектов международного права, потому что они образованы в соответствии с нормами национального (внутреннего) права государства. Сторонники другого подхода считают МНПО субъектами международных отношений, но не субъектами международного права. Согласно третьей точке зрения, высказанной отечественным исследователем Э.С. Кривчиковой, «многие из международных неправительственных организаций оказывают воздействие на формирование норм международного права и международные отношения, на национальные законодательства. Существование неправительственных организаций немыслимо без наличия правовых институтов, таких как структура, компетенция органов, процедура работы и т. п. Следовательно, международное право имеет прямое отношение к таким организациям»5 .
Термин «неправительственная организация» (nongovernmental organization, NGO) вошел в международно-юридический лексикон в середине XX в. благодаря Уставу ООН 1945 г.
Впервые международно-правовые основы деятельности неправительственных организаций были определены в 1945 г. в Уставе
ООН. Благодаря активной деятельности двух международных неправительственных организаций - «Ротари Клаб»6 и гуманитарной организации Международный комитет Красного Креста - при содействии группы американских консультантов в Устав ООН была включена специальная статья 71, в которой было зафиксировано, что экономический и социальный совет ООН уполномочен консультироваться с неправительственными организациями. В документе буквально сказано, что ЭКОСОС уполномачивается «...проводить надлежащие мероприятия для консультации с неправительственными организациями, заинтересованными в вопросах, входящих в его компетенцию. Такие мероприятия могут быть оговорены с международными организациями, а в случае надобности - с национальными организациями, после консультации с заинтересованным членом организации»7.
С этого самого момента правовая база взаимоотношений МНПО и ООН строится через ЭКОСОС. Именно он стал первым органом, сделавший реальной возможность МНПО принимать участие в международных отношениях. ЭКОСОС разработал и внедрил механизм предоставления консультативного статуса МНПО, наделил их правами и обязанностями.
Впоследствии ЭКОСОС принял ряд резолюций8, конкретизирующих и закрепляющих задачи, определенные Уставом ООН. Данные резолюции выделяют признаки МНПО, формулируют понятие организации и указывают их основные характеристики. Но самое главное, что требуется отметить, - определяют правовые основы сотрудничества МНПО и ООН, а также механизм взаимодействия межправительственных организаций только с такими МНПО, которые обладают консультативным статусом.
На первой же сессии ЭКОСОС в 1946 г. согласно рекомендации Генеральной ассамблеи был создан специальный комитет, которому ЭКОСОС поручил подготовить предложения по реализации норм статьи 71 Устава ООН и представить их Совету для одобрения9. В соответствии с предложенным был создан Комитет по НПО, который состоял из пяти членов ЭКОСОС и его председателя. Позже состав Комитета несколько раз менялся. В настоящее время он состоит из 19 членов, избираемых в качестве представителей государств - членов ООН на четыре года в соответствии с принципом справедливого географического представительства. В соответствии с ним в состав Комитета входят пять членов, представляющих государства Африки: четыре члена - от государств Азии, четыре - от стран Латинской Америки,
четыре представителя - от стран Западной Европы, два - от стран Восточной Европы.
Комитет по НПО наделен рядом полномочий, среди которых выделяются следующие:
- рассмотрение заявок НПО (как национальных, так и международных), претендующих на получение консультативного статуса;
- рекомендации ЭКОСОС по поводу предоставления конкретной НПО консультативного статуса;
- рассмотрение отчетов НПО, уже имеющих консультативный статус;
- рекомендации ЭКОСОС о переводе НПО из одной категории в другую;
- осуществление пересмотра списка НПО, имеющих консультативный статус;
- рекомендации ЭКОСОС относительно слушаний и пунктов повестки дня, предложенных НПО.
Следует отметить, что получение статуса для НПО является непростой задачей. Для получения консультативного статуса цели и задачи НПО должны полностью соответствовать целям и принципам Устава ООН. В противном случае получение такой НПО консультативного статуса достаточно проблематично. Однако на сегодняшний день именно консультативный статус МНПО при ЭКОСОС является основой официальных отношений между ООН и МНПО.
Первоначально, в соответствии с положениями резолюции ЭКОСОС 3 (11) от 21 июня 1946 г., МНПО, получившие консультативный статус, подразделялись на категории «А», «В» и так называемый «Список». Затем, учитывая все возрастающее влияние МНПО на международные отношения, требующее более точного и объективного отражения этого феномена, была разработана и принята резолюция ЭКОСОС 109 ^Ь) от 04 марта 1966 г., которая ввела в обращение новую систему категорий консультативного статуса МНПО: первая категории (категория I), или так называемый общий консультативный статус, вторая категория (категория II) - специальный консультативный статус и «список», или «реестр».
В зависимости от категории присвоенного МНПО консультативного статуса резолюцией 1296 ^ЫУ) от 23 мая 1968 г. установлены права и возможности участия международных НПО в работе различных органов ООН. Всего их пять.
1 Права в отношении повестки дня. В соответствии с этим правом предварительная повестка дня ЭКОСОС и его вспомогательных органов направляется для изучения МНПО всех трех категорий консультативного статуса. Фактически участие в повестке дня - достаточно мощный инструмент влияния МНПО на ЭКОСОС, однако это право может быть ограничено самим ЭКОСОС.
2. Право присутствия, в соответствии с которым МНПО первой и второй категорий обладают правом присутствовать на всех открытых заседаниях ЭКОСОС и его вспомогательных органов посредством направления туда своих представителей в качестве наблюдателей.
3. Право подачи письменных сообщений. НПО, входящие в первую категорию, имеют право подавать и распространять в ЭКОСОС и его вспомогательных органах письменные заявления объемом до 2000 слов.
4. Право на устные выступления. Право выступления перед ЭКОСОС предоставляется только МНПО, имеющим первую категорию статуса, и только после рекомендации Комитета по НПО.
5. Право подавать записку. В Статуте Международного суда ООН прямо говорится, что при рассмотрении спора между государствами суд может запрашивать у публичных международных организаций информацию, относящуюся к делам, находящимся на его рассмотрении, а также получает подобную информацию, предоставляемую указанными организациями по их собственной инициативе.
Для осуществления контроля за деятельностью международных неправительственных организаций применяется практика подачи отчетов. Впервые это произошло в 1977 г., когда Комитет по НПО предложил всем МНПО, имеющим консультативный статус, подготовить отчет о своей деятельности.
С течением времени, однако, сложившийся механизм взаимоотношений ООН и МНПО значительно устарел. Количество организаций, формально аккредитованных при ЭКОСОС, постоянно росло (в 1948 г. консультативным статусом обладали 42 организации, в 1968 - 377, в 1998 - 1350, в 2005 г. - 2719). Увеличение числа МНПО в международных отношениях, желание национальных организаций заявить о себе в международном масштабе, а также ряд других факторов создали необходимость усовершенствовать консультативный статус и механизм взаимодействия МНПО и ООН.
Поэтому в 1996 г. ЭКОСОС принял новую резолюцию 1996/31, которая дополнила и в некоторых моментах обновила существующие правила проведения консультаций между ЭКО-СОС и международными неправительственными организациями. Данная резолюция, которая действует и по сегодняшний день, определила три вида консультативного статуса: общий (или генеральный) консультативный статус, специальный консультативный статус и «список» («реестр»). Следует остановиться на рассмотрении общего (генерального) консультативного статуса, поскольку большая часть МНПО, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС, реализует свои права в основном в гуманитарной сфере.
Общий (или генеральный) консультативный статус предоставляется организациям, занимающимся подавляющим большинством вопросов, входящих в компетенцию ЭКОСОС и его вспомогательных органов, при условии способности организации внести существенный вклад в деятельность как ЭКОСОС, так и ООН. Деятельность таких МНПО должна быть тесным образом связана с социальными и экономическими проблемами своих государств. Сама организация должна быть представительной по своему составу и обязана выражать мнение основных слоев населения. К организациям, имеющим общий консультативный статус, относятся большинство крупных и влиятельных международных неправительственных организаций - Международная федерация обществ Красного Креста и Красного Полумесяца, «Гринпис интернэшнл», «Врачи без границ», Межпарламентский союз и т. д.
Анализ резолюции ЭКОСОС 1996/31 позволяет прийти к выводу, что по сравнению с резолюцией ЭКОСОС 1296 она явилась определенным шагом вперед в развитии отношений МНПО и ООН и признанием возросшей роли МНПО в международных отношениях.
Сказанное подтверждается тем, что во-первых, был увеличен круг неправительственных организаций (за счет национальных и региональных НПО), имеющих право получить консультативный статус. Это обстоятельство можно расценивать как определенное выравнивание прав международных, национальных и региональных НПО во взаимоотношениях с ООН. Тем самым возросли правовые возможности участия национальных и региональных НПО в международных отношениях, более прочным стало их положение на международной арене. Этот факт является отражением складывающейся объективной тенденции, направленной на признание
международных неправительственных организаций субъектами международного права со специальной правосубъектностью.
Во-вторых, резолюция 1996/31 установила новую форму международного сотрудничества ООН с МНПО - участие МНПО в работе международных конференций, созываемых под эгидой ООН. Правовое закрепление процедурных аспектов, регулирующих порядок участия НПО в деятельности по подготовке и проведению международных конференций, явилось прогрессивным шагом в развитии международного сотрудничества между МНПО и ООН.
В-третьих, рассматриваемая резолюция нормативно закрепила процедуру оказания Секретариатом и Генеральным Секретарем ООН содействия деятельности МНПО, что способствовало дальнейшему развитию их деятельности в качестве субъектов международно-правовых отношений, явилось позитивным фактором, содействующим повышению статуса МНПО на международной арене.
В целом можно сказать, что взаимоотношения НПО и правительств характеризуются соперничеством, сотрудничеством или параллельной деятельностью. Их сотрудничество во многом зависит от воли самих правительств и осознания ими потенциальной конструктивной возможности НПО в различных областях жизни. К сожалению, государства и межправительственные организации отводят МНПО лишь второстепенную роль в своей практической деятельности, и поэтому их взаимоотношения носят, скорее, альтернативный, параллельный характер. Однако замечено, что тесное сотрудничество между ними (особенно с ООН) позволяет намного быстрее и эффективнее разрешать многие острейшие проблемы современности и урегулировать международные конфликты. МНПО в меру своих возможностей и присущими им средствами оказывают влияние на развитие, формирование и функционирование отдельных норм и институтов современного международного права. В частности, они формируют общественное мнение, международно-правовое сознание, принимают участие в создании судебных прецедентов международными судами. И все же, несмотря на сказанное, нынешнее состояние сотрудничества МНПО с государствами и межправительственными организациями, его уровень и формы в основном зависят от желания и воли последних. На этом этапе развития стало необходимым, чтобы сферы деятельности НПО вышли за рамки традиционной социально-экономической и гуманитарной областей, а также областей защиты прав человека и содействия развитию. К сожалению, меньше, чем следовало бы, обращается внимание
на то, что НПО могут преуспеть в области сохранения мира и безопасности - главной цели ООН. В условиях взаимосвязанного мира необходимо шире трактовать проблему сохранения мира, ее нельзя привязывать лишь к полномочиям Совета Безопасности ООН или правительств. В этот процесс также должны быть вовлечены и другие субъекты международных отношений, и в первую очередь НПО. Они, например, могут успешно справляться с такими задачами, как исследование проблемы мира, выработка средств оказания помощи государствам, мобилизация общества и ускорение демократических процессов.
В условиях существования внутренних конфликтов и этнических столкновений понятие «миротворчество» требует расширения. ООН в этих конфликтах все труднее соблюдать баланс между суверенитетом государств и мандатом правомерного вмешательства. Более того, роль ООН в разрешении этих конфликтов не может ограничиваться лишь нейтральным присутствием между воюющими сторонами. Цель новых операций ООН - содействовать установлению мира путем восстановления разрушенной инфраструктуры, содействовать демократизации общества, обеспечивать защиту прав человека и т.д. Эти меры ООН предполагают широкое привлечение НПО к «миротворчеству». НПО являются лучшим средством, например, превентивной дипломатии, а именно в деле раннего предупреждения конфликтов, привлечения внимания к ним правительств и международных организаций. В целом мобилизация международной общественности, правительств, государств и международных организаций с помощью НПО является существенным элементом современных международных отношений.
Весьма активную позицию на международной арене занимают гуманитарные МНПО, принимая участие в значимых событиях международной жизни. Пожалуй, одним из наиболее ярких доказательств этого факта является инициированная рядом крупных неправительственных организаций Международная кампания за запрещение противопехотных мин, или Киотский договор.
На мировой арене МНПО гуманитарной направленности активно сотрудничают с организациями системы ООН, Советом Европы, или ОБСЕ, и другими ММПО.
Начало XXI в. ознаменовалось для МККК рядом крупных операций в 12 странах мира: Афганистане, Израиле, Ираке, Колумбии, Конго, Ливане, России, Сомали, Судане (крупнейшая миссия), Уганде, Чаде, Шри-Ланке.
Отличительной особенностью МККК является то, что в своей деятельности организация строжайшим образом руководствуется писаным законом - Женевскими конвенциями, со всеми их статьями. Это пристрастие к букве закона придает работе Организации точность и дисциплинированность, однако также является и предметом критики со стороны других гуманитарных организаций (например, «Врачи без границ») за чрезмерный формализм, осторожность и нейтральность. Возможно, это связано еще и с тем, что официально представители МККК дистанцируются как от других неправительственных организаций, работающих в той же области, так и от Организации Объединенных Наций.
Таким образом, современные международные отношения характеризуются все более очевидным увеличением количества международных неправительственных организаций. Хотя отношения между государствами продолжают сегодня оставаться основной формой общения между народами, они, однако, не охватывают всего многообразия связей общественной жизни.
Усиливается роль МНПО в оказании содействия государствам и международным межправительственным организациям в решении многочисленных политических, экономических, гуманитарных, культурных и прочих проблем.
Примечания
1 CamilleriJ., Fallc J. The End of Sovereignty? The Politics of a Shrinking and Fragmenting World. Aldershot, 1992.
2 See: Salamon L. The global associational revolution: The rise of the third sector on the world scene. Occasional Paper 15. Baltimore: Institute for Policy Studies, Johns Hopkins University, 1993. Р. 1.
3 См.: Союз международных ассоциаций (Yearbook of International Organizations: Guide to Global Civil Society Networks, 2000-2001. Munich, 2002. Vol. 1. B. P. 2470)
4 Никонов В.А. Агенты влияния //Общественная палата Российской Федерации. http://www.oprf.ru/publications/press/521/2387.
5 См.: Кривчикова Э.С. Основы теории права международных организаций. М., 1979. С. 12.
6 «Ротари Клаб» (Rotary Foundation of Rotary International) - влиятельная международная ассоциация бизнесменов, известная своей благотворительной
деятельностью. Первый «клуб» появился в 1905 г. в США; к 1921 г. организация стала действительно международной.
7 См.: Устав ООН. Ст. 71 // Действующее международное право. Избранные документы / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М., 2002. С. 20.
8 См.: резолюции 3 (11) от 21 июня 1946 г.; 288 (X) от 27 февраля 1950 г.; 1099 (ХЬ) от 4 марта 1966 г.; 1296 (ХЫУ) от 23 мая 1968 г.; 1981/50 от 20 июля 1981 г.; 1993/80 от 30 июля 1993 г.; 193/214 от 12 февраля 1993 г.; 1993/329 от 30 июля 1993 г.; 1995/304 от 26 июля 1995 г; 1996/31 и 1996/297 от 25 июля 1996 г.; 1999/34 от 28 июля 1999 г. и ряд других.
9 См.: резолюция ГА ООН 1 (I) от 16 февраля 1946 г.; резолюция ЭКОСОС 3 (И) от 21 июня 1946 г.
