CC BY
729
УДК 346.5
ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ И ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
Сш Шишкин кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного
’ Суда РФ
Обосновывается необходимость различать методы и формы государственного регулирования экономики. В качестве методов государственного регулирования экономики автор полагает достаточным использование трех методов предпринимательского (хозяйственного) права. Рассматриваются правовые, экономические и организационные формы государственного регулирования экономики.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, методы предпринимательского (хозяйственного) права, формы государственного регулирования экономики, соотношение форм и методов.
В юридической литературе, как и в экономической, нет терминологического единства в отношении мер государственного регулирования экономики. Говорится о формах, способах, средствах, инструментах и т.п., хотя речь идет чаще всего об одном и том же, и особого разграничения между названными терминами нет.
Не отличается терминологическим единством и российское законодательство. Так, в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЭ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации»1 называются методы государственного регулирования торговой деятельности, а в Федеральном законе от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений»2 - формы государственного регулирования в области обеспечения единства измерений. Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-Ф3 «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»3 (далее - Закон об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений) устанавливает формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений, не разграничивая при этом формы и методы.
Хозяйственный кодекс Украины, например, к основным средствам воздействия государства на деятельность субъектов хозяйствования относит государственный заказ, лицензирование, квотирование, сертификацию.
Терминологическое обозначение мер государственного регулирования экономики не имеет принципиального значения, за исключением некоторого неудобства в изучении студентами курса предпринимательского (хозяйственного) права. Но представляется необходимым и принципиальным, помимо термина «формы» (средства, инструменты и т.п.), употреблять термин «методы» применительно к государственному регулированию экономики и предпринимательской деятельности. Кроме того, необходимо различать методы и формы такого регулирования и не ставить знак равенства между ними.
Метод, как известно, является набором способов и приемов воздействия на общественные отношения, регулируемые отраслью права. В юридической науке спорным остается вопрос о том, может ли быть в отрасли права только один или несколько методов правового регулирования. Оставляя в стороне дискуссии по этому поводу, В. В. Лаптев отмечает, что в сложных отраслях права, в том числе в предпринимательском праве, используется несколько методов правового регули-
4
рования .
Что касается методов государственного регулирования экономики, то вполне достаточно будет указать, не претендуя на безоговорочность, категоричность и безапелляционность такого вывода, на три основных метода, используемых в предпринимательском (хозяйственном) праве: метод автономных решений (метод согласования), метод обязательных предписаний, метод рекомендаций5.
Однако имеется и другая точка зрения, согласно которой нельзя ставить знак равенства между методами государственного регулирования экономики и методами правового регулирования. В любом случае это несовпадающие по содержанию понятия6. Вполне логично выглядит в связи с таким подходом и следующий вывод о том, что предпринимательское право как комплексная отрасль имеет два основных метода регулирования отношений: равенства и подчинения7.
Во-первых, при таком подходе, когда разделяются методы государственного регулирования экономики и предпринимательского (хозяйственного) права, умаляется роль правового обеспечения государственного регулирования экономики. Во-вторых, если осуществлять государственное регулирование экономики методами, не являющимися правовыми, правопорядок в экономике вряд ли будет обеспечен. Какие вообще методы государственного регулирования экономики не являются правовыми и внеотраслевыми, тем более если представить государственное регулирование экономики, например, в качестве подотрасли предпринимательского (хозяйственного) права? В-третьих, указание на методы гражданского и административного права (равенства и подчинения) и приводит, в конечном итоге, к регулированию экономики на административно-правовой основе. На основе подобного вывода еще в 30-е гг. XX века на официальном уровне (при идеологическом сопровождении академика А. Я. Вышинского) было решено осуществлять регулирование хозяйственных отношений средствами гражданского и административного права.
Равенство хозяйствующих субъектов (на другой вкус - равенство форм собственности, на основе которых действуют хозяйствующие субъекты) - это принцип, а не метод предпринимательского (хозяйственного) права.
Разумеется, что, если методы воздействия на хозяйственные отношения применяет не государство, а монополии и организованная преступность, то тогда и речи быть не может о том, что это методы правового регулирования. Монополия и организованная преступность существуют не сами по себе, а возникают и получают подпитку от процессов саморегуляции, т.е. возникают автоматически, естественным образом. Если государство (правовыми методами. - С. Ш.) не будет подавлять эти псевдоуправляющие факторы,
они (псевдоуправляющие факторы) заменяют государственное воздействие8.
Методы автономных решений, обязательных предписаний и рекомендаций присущи отношениям, складывающимся в процессе регулирования хозяйственной деятельности и охватываемым предметом предпринимательского (хозяйственного) права. Выделение других методов государственного регулирования экономики представляется искусственным. Например, иногда говорят о методе запретов, хотя по существу имеется в виду все тот же метод обязательных предписаний.
Без метода обязательных предписаний не обойтись и в условиях развитого рыночного хозяйства, а тем более на переходном этапе к нему. Пределы применения метода обязательных предписаний должны определяться в том числе с учетом общей (главной) цели государственного регулирования экономики и ее составляющей - обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле.
Метод автономных решений (метод согласования) характерен не только для горизонтальных хозяйственных отношений, но применяется и при государственном регулировании предпринимательской деятельности. Такие формы государственного воздействия, основанные на методе автономных решений, как договор и государственная поддержка, имеют большие перспективы для рыночной экономики. Такие же перспективы имеет и метод рекомендаций, особенно в сферах правового обеспечения внутрисистемного регулирования и деятельности саморегулируемых организаций.
Как обоснованно отмечает Е. П. Губин, законодательство о предпринимательской деятельности имеет свою особую структуру, куда включаются в качестве элемента внутренние (локальные) нормативные акты, в том числе корпоративные акты, а также акты саморегулируемых организаций. В отличие от других законодательных образований (отраслей законодательства), значительную роль в правовом регулировании экономических, предпринимательских отношений будут играть акты рекомендательного характера. Так, Кодекс корпоративного поведения и иные подобные акты со временем будут занимать важное место в саморегулировании предпри-
„9
нимательских отношении .
Рекомендательные нормы содержатся в нормативных актах, именуемых примерными
(примерные договоры, примерные положения). Их следует отличать от типовых актов (типовых договоров, типовых положений), которые содержат императивные нормы10.
Для того чтобы метод автономных решений (метод согласования) и метод рекомендаций заработали в полной мере, необходимо навести порядок в экономике, в том числе путем улучшения хозяйственного законодательства.
Метод автономных решений (метод согласования) в вертикальных хозяйственных отношениях получил свое закрепление и регламентацию, например, в законодательстве об особых экономических зонах. Правительство РФ, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, исполнительнораспорядительный орган муниципального образования, на территориях которых создается особая экономическая зона, заключают соглашение о создании такой зоны. А хозяйствующие субъекты для того, чтобы получить статус резидентов особых экономических зон, заключают с органами управления особыми экономическими зонами соглашения о ведении промышленно-производственной, технико-внедренческой, туристско-рекреационной деятельности и деятельности в портовой экономической зоне.
С помощью форм государственного регулирования экономики достигаются цели такого регулирования.
Рудольф фон Иеринг отмечал, что интерес, представляемый целями общества и государства, заключается не в них самих, но исключительно в том способе, посредством которого общество и государство привлекают отдельное лицо к их осуществлению11. Отсюда вытекает и другой вывод Иеринга о том, что понятие о праве заключает в себе два момента: систему целей и систему их осуществ-12
ления .
Таким образом, система форм государственного регулирования экономики должна быть системой осуществления целей такого регулирования. Важнейшим условием эффективности форм государственного регулирования экономики является их соответствие целям такого регулирования. Формы государственного регулирования должны быть пригодными и достаточными для достижения целей.
Необходимо отграничивать цели от форм государственного регулирования экономики. Например, создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности
отнесено Законом об инвестиционной деятельности в форме капитальных вложений к формам и методам, используемым федеральными органами государственной власти для регулирования инвестиционной деятельности. Здесь налицо смешение цели и формы государственного регулирования.
Представляется, что под формами государственного регулирования экономики следует понимать закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия на экономику.
В юридической литературе, например, в работах по административному праву, имеют место и другие подходы к классификации форм государственного регулирования экономики. Так, Ю. А. Тихомиров, используя в качестве обобщающего термина «метод государственного регулирования», предлагает рассматривать шесть групп методов государственного регулирования сферы предпринимательства. В первую группу включены методы общенормативного регулирования, во вторую - программно-установочные способы (например, целевые программы), в третью -легализующие средства (лицензирование, аккредитация, сертификация), в четвертую -способы нормативно-количественного измерения (стандарты, квоты, цены), в пятую -способы поддержания уровня деятельности и стимулирования (кредиты, дотации, льготы), в шестую - контрольно-учетные и «запретные» способы (учет, отчетность, проверки, санкции)13. Таким образом, Ю. А. Тихомиров по существу охватывает большинство экономических, организационных и правовых форм государственного регулирования экономики.
Однако представляется, что основанное на отграничении от отраслевых методов государственного регулирования деление форм государственного регулирования экономики на экономические, правовые и организационные является достаточно удобным и адекватным хозяйственно-правовой концепции.
Экономические формы государственного регулирования экономики в условиях рыночного хозяйства должны занимать одно из ведущих мест. Их можно охарактеризовать как меры, заключающиеся в определении направлений и стратегии развития экономики в целом или ее отдельных сфер и видов хозяйственной деятельности, а также как меры стимулирования (а в необходимых случаях и дес-
тимулирования) определенных сфер экономики, видов и субъектов хозяйственной деятельности. Экономической формой государственного регулирования экономики и является в первую очередь налоговое регулирование, поскольку без налогов невозможна реализация публичных интересов. К экономическим формам относятся также таможенное и валютное регулирования. Кроме того, одной из важнейших форм государственного регулирования экономики являются прогнозирование и программирование социально-экономического развития. Разумеется, что налоговое, валютное и таможенное регулирование невозможно осуществлять без использования некоторых элементов организационных форм регулирования, таких, как мероприятия по контролю. Налоговый кодекс РФ, например, устанавливает определенные меры государственной поддержки предпринимательства. Вместе с тем главное предназначение налогового и валютного регулирования предпринимательской деятельности видится в применении экономических мер воздействия.
Без организационных форм государственного регулирования не может обойтись ни одно развитое рыночное хозяйство. Организационные формы государственного регулирования экономики представляют собой меры управленческого (а в необходимых случаях и директивного) порядка, применяемые в пределах, установленных законами, компетентными государственными органами в отношении экономики в целом, ее отдельных сфер, а также видов и субъектов хозяйственной деятельности. К организационным формам государственного регулирования предпринимательской деятельности относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование, обязательные предписания, применение нормативов, установление квот.
Государственный контроль за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности - это, по своей сути, одна из организационных форм государственного регулирования экономики.
Во всех странах с развитой рыночной экономикой в той или иной мере осуществляется государственное регулирование финансовых рынков, причем повсеместно распространены организационные формы такого регулирования, в частности, лицензирование. Законодательство в данной сфере регулирования отличается динамизмом.
Организационные формы государственного регулирования необходимо отличать от санкций, применяемых к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях. Например, приостановление операций по счетам предприятия и индивидуального предпринимателя за непредставление налоговой декларации (ст. 76 Налогового кодекса РФ) является не организационной формой государственного регулирования, а оперативно-хозяйственной санкцией вертикального порядка14. Санкции (меры ответственности), применяемые к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях, -это правовые формы государственного регулирования экономики.
Государственная поддержка также является одной из форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности. Речь идет о расширении возможности субъектов хозяйственной деятельности в определенных сферах экономики. «Сюда относятся государственная поддержка субъектов малого предпринимательства, меры по поддержке агропромышленного комплекса, по обеспечению деятельности военнопромышленного комплекса, по защите отечественных товаропроизводителей»15.
Защита субъектов предпринимательской деятельности как форма государственного регулирования экономики16 характеризуется конкретными мерами по восстановлению или признанию нарушенных или оспариваемых прав этих субъектов. Формы защиты делят на судебные и внесудебные17. Судебные формы защиты применяются в строгом соответствии с процессуальным законодательством. М. И. Клеандров отмечает, что сама по себе защита прав и законных интересов участника экономического отношения, осуществляемая посредством разрешения споров именно экономических, т.е. специфических по своей правовой природе, - задача непростая и требует довольно узкой специализации и особо высокого профессионализма. Эта задача издавна решалась именно специализированными и профессиональными структурами, причем специализация и профессионализация характерны как для нашего государства, так и для подавляющего большинства иных государств при всем многообразии их государственного устройства и форм правления18.
Поскольку формы государственного регулирования экономики должны иметь нор-
мативное закрепление и обеспечение, в этом смысле все они выступают в качестве правовых мер. Законы и подзаконные акты являются основными правовыми источниками всех форм государственного регулирования экономики.
Некоторые формы государственного регулирования экономики называются правовыми в соответствующих нормативных правовых актах. Так, при переходе к инновационной экономике возрастает роль технического регулирования, которое осуществляется в правовых формах, когда юридически закрепляемые технические нормы становятся нормами технико-юридическими19.
В Федеральном законе от 27 декабря
2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулиро-
20
вании» говорится, что техническое регулирование - это правовое регулирование. Кроме того, в юридической литературе обоснованно выделяются и такие собственно правовые формы государственного регулирования экономики, как договор, санкция. Так, Е. П. Губин к числу правовых средств государственного регулирования экономики относит договор, имущественную ответственность, юридическое лицо21.
Роль вертикального хозяйственного договора, являющегося «чисто» правовой формой государственного регулирования экономики, в современных условиях значительно повышается. Например, применительно к государственному регулированию инвестиционной деятельности об этом свидетельствуют возможность осуществления инвестиционных проектов на условиях государственночастного партнерства, в том числе путем со-финансирования таких проектов на договорных условиях, а также в целом то обстоятельство, что государство может (и способно в финансовом отношении) выступать в качестве инвестора и гаранта.
Многие организационные формы государственного регулирования экономики по характеру воздействия являются прямыми. Некоторые формы государственного регулирования (в первую очередь экономические формы) являются косвенными. Однако прямые формы государственного регулирования могут содержать в себе в качестве факультативных элементы косвенных форм регулирования, и наоборот.
Специальные цели государственного регулирования определенных сфер экономики обусловливают соответствующий набор форм
такого регулирования. Так, цель государственного регулирования инвестиционной деятельности - создание благоприятных условий для ее развития. Названная цель предопределяет то, что приоритетными формами такого регулирования являются экономические и правовые формы. В целом же здесь должны преобладать государственная поддержка инвестиционной деятельности и защита интересов инвесторов. С помощью судебных и внесудебных форм могут защищаться в первую очередь имущественные интересы инвесторов, в том числе в случаях национализации и реквизиции.
В отношении организационных форм государственного регулирования экономики следует отметить, что применение одних сужается, другие делегируются саморегулируе-мым организациям, третьи отменяются совсем.
В целом саморегулирование становится своеобразной формой государственного регулирования экономики. Саморегулирование представляет собой усеченное государственное регулирование экономики, делегированное саморегулируемым организациям, деятельность которых в свою очередь находится под контролем государства. Делегироваться саморегулируемым организациям могут не только организационные формы государственного регулирования.
Необходимо отметить, что делегированные саморегулируемым организациям формы государственного регулирования по своей сути являются чисто предпринимательско-правовыми (хозяйственно-правовыми) формами государственного регулирования экономики. Применение саморегулированными организациями делегированных им государством форм регулирования не может относиться к административно-правовой сфере, поскольку саморегулируемые организации не являются государственными органами исполнительной власти. Публично-правовые характеристики делегированных форм государственного регулирования не позволяют отнести их и к сфере гражданского права.
Что касается соотношения форм и методов государственного регулирования экономики, то большинство форм такого регулирования основывается не на одном из методов, а на сочетании элементов трех методов предпринимательского (хозяйственного) права. При этом методы могут иметь как прямое, так и опосредованное (через конкретные формы)
применение. Так, все три метода предпринимательского (хозяйственного) права напрямую применяются при осуществлении антимонопольного регулирования как одной из основных форм государственного регулирования экономики. Антимонопольный орган выдает хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания; направляет в органы государственной власти или органы местного самоуправления рекомендации по осуществлению действий, направленных на обеспечение конкуренции; дает предварительное согласие (по соответствующему ходатайству) на осуществление определенных действий, направленных на экономическую концентрацию.
Такая правовая форма государственного регулирования экономики, как договор, основывается на методе автономных решений (согласования). Другая правовая форма государственного регулирования - санкция, применяемая к хозяйствующему субъекту - правонарушителю в вертикальных хозяйственных отношениях, - основывается на методе обязательных предписаний. Возможны и другие сочетания методов и форм государственного регулирования экономики и предпринимательской деятельности.
1 СЗ РФ. 2010. № 1. Ст. 2.
2 СЗ РФ. 2008. № 26. Ст. 3021.
3СЗРФ. 1999. №9. Ст. 1096.
4 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право. Избранные труды. Екатеринбург, 2008. С. 186.
5 См.: Предпринимательское (хозяйственное) право: учебник / под ред. В. В. Лаптева, С. С. Занковского. М., 2006. С. 27-30; Шишкин С. П. Государственное регулирование экономики: предпринимательско-правовой аспект. М., 2007. С. 34.
6 См.: Белых В. С. Предпринимательское право России: учебник. М., 2008. С. 38, 322.
7 Там же. С. 41.
8 См.: Веленто И. П., Елисеев В. С. Теория экономического права: тексты лекций. Гродно, 2004. С. 23.
9 См.: Губин Е. 11. Законодательство о предпринимательской деятельности: состояние и направления совершенствования // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3. С. 20.
10 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право. Избранные труды. С. 187.
11 См.: Иеринг Р. Цель в праве. Т. 1. СПб., 1881. С. 47.
12 Там же. С. 58.
13 См.: Тихомиров Ю. А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Право и экономика. 2000. № 5. С. 6.
14 См.: Шишкин С. П. Вопросы ответственности в предпринимательских отношениях // Развитие хозяйственного законодательства на современном этапе: материалы Международной научной конференции. М., 2004. С. 130.
15 Лаптев В. В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в XXI веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 22.
16 Данная форма государственного регулирования экономики не исследуется в настоящей статье, поскольку автор полагает, что она требует отдельного изучения. Так, организационно-правовому механизму экономического правосудия посвящены фундаментальные труды судьи Конституционного Суда РФ, члена-корреспондента РАН М. И. Клеандрова.
17 Подробнее см., например: Предпринимательское право Российской Федерации / отв. ред. Е. 11. Губин, 11. Г. Лахно. М., 2003. С. 944-981.
18 См.: Клендров М. И. Экономическое правосудие в России: прошлое, настоящее, будущее. М., 2006. С. 7.
19 См.: Лаптев В. В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. М., 2010. С. 17.
20 СЗ РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
21 См.: Предпринимательское право Российской Федерации/ отв. ред. Е. 11. Губин, 11. Г. Лахно. С. 407.
Статья поступила в редакцию 10 июня 2011 г.
