CC BY
234
УДК 346
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИКИ
С. Шишкин кандидат юридических наук, советник судьи Конституционного
’ Суда РФ
Рассматриваются проблемы правового обеспечения государственного регулирования экономики, как связанные с регулирующей деятельностью самого государства, так и детерминируемые хозяйствующими субъектами. Автор обосновывает тезис о том, что государственное регулирование экономики должно строиться на хозяйственно-правовой основе. В качестве критерия для оценки различных аспектов совершенствования государственного регулирования экономики предлагается всесторонне использовать категорию обеспечения рационального хозяйствования.
Ключевые слова: государственное регулирование экономики, предпринимательское (хозяйственное) право, административное право, обеспечение рационального хозяйствования.
Созидательная позитивная направленность государственного регулирования экономики невозможна без надлежащего правового обеспечения такого регулирования. Представляется, что главным ориентиром для совершенствования правового обеспечения государственного регулирования экономики должно быть обеспечение рационального хозяйствования как цели предпринимательского (хозяйственного) права и составляющей общей (главной) цели государственного регулирования экономики.
Общая (главная) цель государственного регулирования экономики - обеспечение рационального хозяйствования, реализация и защита публичных интересов (интересов общества), таких, как оборона страны и безопасность государства, защита прав и свобод человека и гражданина, охрана окружающей среды, надлежащее осуществление функций социального государства, в том числе защита социально уязвимых слоев населения.
Рациональное хозяйствование можно представить как эффективное и оптимальное осуществление хозяйственной деятельности в условиях глобальных проблем, стоящих перед человечеством, направленное на максимальное удовлетворение общественных потребностей при минимальных затратах. Существенными признаками (элементами) рационального хозяйствования являются такие, как развитие производства (производственная составляющая), максимальное использование достижений научно-технического прогресса (инновационная составляющая), эффективное и оптимальное использование природных ре-
сурсов при минимизации вредного воздействия на окружающую среду, энергосбережение (экологическая составляющая), социальная направленность (социальная составляющая), нравственная направленность (нравственная составляющая).
Приведенное определение рационального хозяйствования основано на удовлетворении общественных потребностей, и здесь можно условно говорить о рациональном хозяйствовании в объективном смысле. В свою очередь рациональное хозяйствование в субъективном смысле предопределяется потребностями отдельных хозяйствующих субъектов, прежде всего субъектов предпринимательской деятельности - разновидности хозяйственной деятельности. Разумеется, что осуществляя предпринимательскую деятельность, ее субъекты удовлетворяют и общественные потребности, но это не является основной целью этой деятельности. Систематическое извлечение прибыли субъектами предпринимательской деятельности как цель и фундаментальная детерминанта такой деятельности обусловливает специфику признаков рационального хозяйствования в субъективном смысле. Таким признаком является, например, минимизация налогов, в том числе путем разработки и применения всевозможных легальных и нелегальных схем.
Свобода действий каждого хозяйствующего субъекта как основа для любого варианта рыночной экономики отнюдь не означает, что о публичных интересах можно просто забыть. Наоборот, возникает необходимость в определенных правовых механизмах, без ко-
торых немыслимо функционирование рыночной экономики. Представляется, что задача предпринимательского (хозяйственного) права как раз и заключается в определении таких правовых механизмов и в правовом обеспечении государственного регулирования экономики.
В условиях глобальных проблем, стоящих перед человечеством, правоведов, занимающихся регулированием экономики, должно беспокоить в первую очередь не то, как эффективнее присвоить или перераспределить собственность и комфортнее «обслужить» собственника, ибо подобного рода механизмам не одна тысяча лет, а как обеспечить рациональное хозяйствование для достижения всеобщего блага и самосохранения человечества. Для целей модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития институт собственности должен быть не «священной коровой», а выполнять служебную роль.
Рациональное хозяйствование в объективном смысле должно рассматриваться не только как составляющая общей (главной) цели государственного регулирования экономики, но и как основной акцент, ориентир, критерий, «красная нить» идеологии построения законодательной системы регулирования хозяйственных отношений в современных условиях. Центром такой системы должен быть предпринимательский (хозяйственный) кодекс.
Необходимо учитывать, что любая неопределенность и размытость в сфере правового обеспечения государственного регулирования экономики будут с неизбежностью порождать бюрократический произвол и коррупцию.
Одна из основных причин такой ситуации видится в том, что для государственного регулирования экономики используются нормы административного права. Так, академик РАН
В. В. Лаптев справедливо отмечает, что публично-правовое регулирование строится не на хозяйственно-правовой основе, а по принципам «полицейского» права, которое, хотя и нужно для борьбы с административными правонарушениями, но ни в коей мере не отражает специфику государственного регулирования хозяйственной деятельности1.
Именно хозяйственно-правовая основа государственного регулирования экономики может надлежащим образом гарантировать то, что деятельность хозяйствующих субъектов может и должна осуществляться без чрез-
мерного или некомпетентного вмешательства со стороны отдельных государственных органов. Пресечение некомпетентного вмешательства в хозяйственную деятельность невозможно в рамках «полицейского» права.
Необходимо обеспечить на базе специального хозяйственного законодательства оптимальное сочетание частноправового и публично-правового регулирования. Именно такой подход позволит избежать чрезмерного вмешательства государства в экономику, с одной стороны, и издержек рыночной саморегуляции, с другой. Речь должна идти не о «внедрении частноправовых начал в публично-правовую материю», или наоборот, о «встраивании отдельных элементов публично-правового воздействия в частноправовое регулирование»2, а об их системном объединении в отношении хозяйственной деятельности.
Существует также точка зрения, согласно которой наиболее адекватно процесс взаимодействия частного и публичного права отражает категория «конвергенция», под которой понимается объективный процесс проникновения публичного права в сферы частноправового воздействия и наоборот. При этом критерием оптимального взаимодействия частного и публичного права выступает принцип приоритета и защиты прав и свобод чело-века3. По своей сути категория «конвергенция» в таком значении ничем не отличается от вышеприведенных тезисов о внедрении и встраивании одного в другое. Однако критерий оптимального взаимодействия частного и публичного права определен объективно.
Г осударственное регулирование экономики в той или иной мере касается всех трех групп отношений, составляющих предмет предпринимательского (хозяйственного) права. Государственное регулирование реализуется именно в вертикальных предпринимательских отношениях, направлено на горизонтальные предпринимательские отношения и в определенной степени воздействует на внутрихозяйственные отношения (в основном с помощью метода рекомендаций).
Поскольку государственное регулирование экономики должно строиться в первую очередь на хозяйственно-правовой основе, т.е. в рамках предпринимательского (хозяйственного) права, а не по принципам административного права, важнейшим теоретическим аспектом, имеющим далеко идущее практическое значение, является отграничение госу-
дарственного регулирования экономики, а тем более предпринимательской деятельности, от публично-правового воздействия на общественные отношения с помощью метода «власть-подчинение», традиционно осуществляемого административным правом.
Бесспорной территорией административного права являются отношения, связанные с формированием и функционированием органов исполнительной власти, подготовкой и принятием ими нормативных актов, определением порядка совершения управленческих действий, управлением объектами, находящимися в их непосредственном ведении и т.п.
Регулирование же административноправовыми нормами отношений между органами исполнительной власти и субъектами хозяйственной, в том числе и предпринимательской, деятельности может приводить только к административному произволу и посягательству на самостоятельность хозяйствующих субъектов. В связи с этим представляются по меньшей мере некорректными тезисы об управлении (в его административноправовом понимании) рыночной экономикой. Управлять можно лишь тем, что находится в непосредственном ведении государства, например, государственной собственностью.
Деятельность органов исполнительной власти как таковая охватывается предметом административного права, а отношения, связанные с государственным регулированием экономики и предпринимательской деятельности, т.е. отношения между субъектами хозяйственной деятельности и государством в лице его органов (вертикальные хозяйственные отношения) входят в предмет предпринимательского (хозяйственного) права.
Деятельность государства в лице его органов, осуществляющих государственное регулирование экономики, - это деятельность не только органов исполнительной, но также законодательной и судебной власти, что никак не вписывается в предмет административного права. Кроме того, если исходить и из «нормативного» подхода к определению понятия «государственное регулирование экономики» (государственное регулирование -совокупность соответствующих форм, закрепленных в законодательстве), то нельзя не заметить, что правовое регулирование экономики осуществляется в первую очередь органами законодательной власти, защита хозяйствующих субъектов - судами. Вместе с тем можно не без оснований утверждать: в право-
вом регулировании экономики участвует Конституционный Суд РФ, тем более если учесть позицию, согласно которой его решения являются источником права. Органы законодательной власти применяют такую организационную форму государственного регулирования, как государственный (парламентский) контроль. Суды, например, арбитражный суд по делам о банкротстве, могут также использовать организационные формы регулирования. Арбитражный суд применяет правовые формы государственного регулирования экономики - санкции к хозяйствующим субъектам - правонарушителям в вертикальных хозяйственных отношениях.
Что касается административной реформы, то по некоторым оценкам является достаточно спорной позиция, согласно которой в качестве целевых установок данной реформы рассматривается решение социально-
экономических задач. Очевидно, что сущность административной реформы заключается в необходимости качественных изменений в системе государственного управления с целью адаптации этой системы к условиям внешней среды. Но при этом следует учитывать, что административная реформа направлена прежде всего на повышение эффективности управления. Следовательно, в рамках административной реформы основные преобразования осуществляются не в экономике (иначе, в чем тогда назначение экономической реформы), а в сфере управления (в сфере исполнительной власти, внутри нее). Административная реформа затрагивает прежде всего сферу исполнительной власти4.
Хозяйствующие субъекты не должны видеть в самом государстве фактор риска. Осуществляя регулирование экономики, государство должно не только не создавать этим регулированием новых проблем для хозяйствующих субъектов, но и предвидеть возможные проблемы и определять меры, минимизирующие негативные последствия некоторых, необходимых для обеспечения рационального хозяйствования в объективном смысле, но неблагоприятных с точки зрения рационального хозяйствования в субъективном смысле форм государственного регулирования экономики.
В целом формы государственного регулирования экономики, за исключением тех из них, которые применяются в отношении таких проблемных сфер, как рынок ценных бумаг, не должны быть жесткими. Чрезмерная
жесткость форм государственного регулирования экономики может привести лишь к их неэффективности.
Чрезмерная жесткость форм государственного регулирования экономики может способствовать к уходу в «тень» (в криминальную сферу) целых направлений и видов предпринимательской деятельности, как это произошло, например, с деятельностью по организации и проведению азартных игр. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 244-ФЗ «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Фе-дерации»5, определив субъекты РФ, на территориях которых могут создаваться игорные зоны, ввел запрет на осуществление названной деятельности на территориях других субъектов РФ, включая Москву и Санкт-Петербург. Последствия не заставили себя долго ждать: игорный бизнес ушел в «тень»6. В некоторых случаях игорный бизнес, находящийся в «тени», получил содействие («крышевание») сотрудников органов прокуратуры и МВД7. Помимо этого, стали активно использоваться манипуляции по обходу норм законодательства о лотереях. А может было бы эффективней, например, оставить легальными крупные казино и организовать в игорных заведениях налоговые посты? Кроме того, прежде чем применять репрессивные меры за повышение цен на подакцизные товары, государству, например, может не стоит повышать ставки этих самых акцизов?
Для того чтобы хозяйствующие субъекты, как и органы, осуществляющие государственное регулирование экономики, ясно представляли перспективы своей деятельности, необходимо четко сформулировать и закрепить на законодательном уровне понятие экономической политики, а также основные направления этой политики. Целесообразно сделать это в отдельной главе предпринимательского (хозяйственного) кодекса.
В совершенствовании правового обеспечения государственного регулирования нуждаются как экономика в целом, так и отдельные ее сферы, а также виды предпринимательской деятельности. При этом необходимо иметь в виду, что одним совершенствованием частноправового - гражданского - законодательства здесь никак не обойтись. Так, анализируя содержание действующего специального законодательства об инвестициях, руково-
дитель Администрации Президента РФ
С. Е. Нарышкин делает вывод о том, что механические вкрапления новых понятий в структуру ГК РФ вряд ли целесообразны. Необходимо защитить интересы инвестора - лица, которое расстается со своим имуществом в надежде на добросовестность его приобретателя, готового делиться с бывшим собственником этого имущества своей прибылью; предусмотреть возможность дифференциации ответственности сторон в договорных отношениях, приняв во внимание инвестиционный риск. Было бы правильно обратить внимание на то, что вложение капитала означает вовлечение имущества в торговый оборот, подчиненный своим правилам и имеющий свои особенности. Неслучайно в ряде стран торговые кодексы продолжают существовать наряду с гражданскими8.
Названные проблемы правового обеспечения государственного регулирования экономики носят внутригосударственный характер. Однако проблемы могут возникать и в результате действия внешних факторов. Так, профессор И. В. Дойников отмечает, что Гражданский кодекс РФ, как и Трудовой, Налоговый, Земельный и Лесной кодексы, разработан в соответствии с рекомендациями экспертов Международного валютного фонда. Реализация таких рекомендаций привела в реальной действительности к установлению весьма не развитых, во многом добуржуазных неофеодальных отношений и форм9.
Рациональное хозяйствование в объективном смысле (включая все его составляющие) не может и никогда не будет в полной мере соответствовать интересам субъектов предпринимательской деятельности. Особо это касается экологической, социальной, как в определенной мере и нравственной, составляющих рационального хозяйствования, находящихся в явном противоречии с целью предпринимательской деятельности.
Цель предпринимательской деятельности - систематическое получение прибыли. Данная цель в совокупности с рисковым характером предпринимательской деятельности с неизбежностью предопределяют эгоистическую направленность поведения субъектов предпринимательской деятельности. Такая эгоистическая направленность поведения предпринимателей должна быть аксиомой для государственного регулирования экономики, которое в свою очередь также не может не выступать в качестве определенной детерми-
нанты эгоистического характера их действий, например, «уводя» некоторые виды предпринимательской деятельности в «тень».
Прежде чем принимать и применять конкретные формы государственного регулирования, необходимо выявить проблемы, детерминируемые отдельными сферами экономики, видами и субъектами предпринимательской деятельности.
Сквозь призму рационального хозяйствования в объективном смысле, исходя из специальных целей государственного регулирования экономики - модернизации экономики и перевода ее на инновационный путь развития, общество заинтересовано в деятельности, а государство обязано гарантировать деятельность в первую очередь предпринимателей -созидателей новых производств, новых продуктов, новых технологий (предпринимате-лей-производственников), получивших свои капиталы благодаря именно созданию чего-либо, а не посредством захвата или передела (пусть даже и оформленных легальным образом) природных ресурсов, отраслей экономики, предприятий, средств производства, составлявших общенациональное достояние, или всевозможных махинаций на рынке ценных бумаг.
Специфика морально-исторического аспекта эгоистической направленности поведения субъектов предпринимательской деятельности для России состоит в первую очередь в том, что впервые рыночная экономика строится в условиях духовной разрухи. Коммунистическая идеология потерпела крах, а религиозные нравственные ценности, оттесняемые на протяжении целых десятилетий воинствующим атеизмом и заменяемые различного рода суррогатами, только начинают возрождаться.
Примеров недобросовестного поведения современных предпринимателей предостаточно. Так, изобретательные бизнесмены приходят к сельским старостам и предлагают заранее приготовиться якобы к газификации населенного пункта. А сельские лидеры, поверив, но не проверив, начинают собирать с земляков деньги - на проектировку, согласования, транспортные расходы. Суммы немалые - до 250 тыс. руб. Кроме того, люди закупают, причем у этой же фирмы, дорогостоящее оборудование - отопительные котлы, газовые плиты, оплачивают бурение скважины, влезая в большие долги. После этого, закончив свою миссию, работники фирмы мирно
удаляются, а газа в деревне как не было, так и нет10. А что стоит только один пример, когда, пользуясь чрезвычайной ситуацией после террористического акта в московском метро в марте 2010 года, частные перевозчики резко увеличивали оплату за проезд пассажиров на такси?
Профессор В. К. Андреев обоснованно отмечает, что предлагаемое в Концепции развития гражданского законодательства РФ введение в гражданское законодательство принципа добросовестности в качестве одного из наиболее общих и важных принципов гражданского права не пресечет стремление предпринимателей максимально обогащаться любой ценой. Поэтому в предлагаемом законе об основах государственного регулирования предпринимательской деятельности, по мнению В. К. Андреева, следует предусмотреть среди основных начал законодательства о предпринимательской деятельности принцип сочетания интересов предпринимателей с интересами общества и отдельных лиц11.
Представляется, что необходимо законодательно закрепить как принципы государственного регулирования экономики, так и уже обозначенную в данной статье общую (главную) цель такого регулирования. Кроме того, следовало бы максимально и всесторонне использовать категорию рационального хозяйствования (не только как составляющую общей цели государственного регулирования) и в качестве своеобразного критерия для оценки различных аспектов государственного регулирования экономики.
Необходимо стремиться к идеальной модели государственного регулирования экономики. Однако возможна ли вообще такая модель? Скорее нет, поскольку не являются идеальными обе стороны вертикали государственного регулирования экономики - государство и хозяйствующие субъекты.
Совершенствование самого государства -сфера конституционного и административного права, совершенствование форм государственного регулирования экономики и отчасти совершенствование хозяйствующих субъектов (помимо того, что это и их собственная задача) - сфера предпринимательского (хозяйственного) права. Сами по себе, без адекватного государственного регулирования на предпринимательско-правовых (хозяйственно-правовых) основах, хозяйствующие субъекты не станут идеальными и даже не приблизятся к идеальности, и основной причиной
тому является эгоистическая направленность их поведения.
Система целей, принципов, методов и форм государственного регулирования экономики - это основы государственного регулирования экономики. Названные основы государственного регулирования экономики должны быть закреплены в системообразующем нормативном правовом акте - предпринимательском (хозяйственном) кодексе. Все правовые, экономические и организационные формы государственного регулирования экономики должны быть систематизированы и в значительной мере унифицированы на базе предпринимательского (хозяйственного) кодекса. В первую очередь это необходимо сделать в отношении организационных форм, без определенного минимума которых не обойтись и в условиях развитой рыночной экономики.
1 См.: Лаптев В. В. Современные проблемы предпринимательского (хозяйственного) права // Предпринимательское право в ХХ1 веке: преемственность и развитие. М., 2002. С. 20-21.
2 Бублик В. Правовое регулирование предпринимательства: частные и публичные начала // Хозяйство и право. 2000. № 9. С. 13, 15.
3 См.: Коршунов Н. М. Частное и публичное право: проблемы формирования основ современной теории конвергенции // Журнал российского права. 2010. № 5. С. 70.
4 См.: Голощапов Р. В. Теоретико-правовые аспекты административной реформы в современной России // Российская юстиция. 2010. № 7. С. 7.
5 СЗ РФ. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 7.
6 Так, сотрудники столичного управления экономической безопасности закрыли в начале 2011 года несколько крупных подпольных казино и более 80 лотерейных и Интернет-клубов за организацию игорного бизнеса // Российская газета. 2011. 16 февр.
7 Руководители и сотрудники прокуратуры и ГУВД Московской области подозреваются в содействии теневому игорному бизнесу. Такое предположение высказали в ФСБ после проведения спецоперации, прошедшей в 15 городах Подмосковья. иЯЬ: Шр//'^№^гЬсёа11у.ги/ 2011/02/14.
8 См.: Нарышкин С. Е. Инвестиционные аспекты модернизации // Журнал российского права. 2010. № 12. С. 35.
9 См.: Дойников И. В. Грозящая катастрофа и как с ней бороться: проблемы создания концепции развития предпринимательского (хозяйственного) законодательства: научный доклад. М., 2011. С. 14.
10 См.: Биткина С. Разводка. Фирмы выманивают у людей деньги под «лжегазификацию» // Российская газета. 2011. 2 февр.
11 См.: Андреев В. К. Сущность и структура предпринимательского права // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. № 3.С. 12.
Статья поступила в редакцию 23 сентября 2011 г.
