CC BY
26
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
11.7. ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРИРОДООХРАННЫХ МЕРОПРИЯТИЙ В ПРОЕКТАХ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Епифанова Татьяна Владимировна, д-р экон. наук, профессор кафедры гражданского права Место работы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
kafedra37@bk.ru
Терещенко Святослав Владимирович, магистр кафедры гражданского права Место учебы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
rndlex@bk.ru
Зудикова Любовь Александровна, магистр кафедры гражданского права Место учебы: Ростовский государственный экономический университет (РИНХ)
Аннотация: статья посвящена анализу теоретических, законодательных и практических аспектов реализации природоохранных мероприятий в проектах государственно-частного партнерства. Использование системного подхода позволило определить правовые сложности частных лиц при получении экологических льгот при реализации природоохранных мероприятий. Учитывая указанную проблему, авторы разработали правовой механизм реализации природоохранных мероприятий в соглашениях о государственно-частном партнерстве.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, гарантии, экология, льготы, субсидирование.
LEGAL MECHANISMS FOR IMPLEMENTING ENVIRONMENTAL PROTECTION MEASURES IN PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP PROJECTS
Epifanova Tatiana V., Doctor of Economic Sciences, Professor of civil law Department Work place: Rostov State University of Economics (RSUE)
kafedra37@bk.ru
Tereshchenko Svyatoslav V., master of civil law Department Study place: Rostov State University of Economics (RSUE)
rndlex@bk.ru
Zudikova Lyubov A., master of civil law Department Study place: Rostov State University of Economics (RSUE)
Annotation: the article is devoted to the analysis of theoretical, legislative and practical aspects of implementing environmental protection measures in public-private partnership projects. The use of the system approach allowed to determine the legal complexities of individuals in obtaining environmental benefits in the implementation of environmental protection measures. Taking into account the mentioned problem, the authors developed a legal mechanism for implementing environmental measures in the agreements on public-private partnership.
Keywords: public-private partnership, guaranties, ecology, privileges, subsidizing.
Создание и совершенствование инфраструктуры страны на основе государственно-частного партнерства (далее по тесту -ГЧП) является актуальной задачей. Федеральный закон № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее по тексту - Закон о ГЧП), который вступил в силу 1 января 2016 года. В качестве одной из целей данного закона выступает повышение качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Поскольку объекты ГЧП являются публично значимыми, то их реализация должна производить положительный публичный эффект. Широкие договорные возможности, предоставленные Законом о ГЧП, предоставляют сторонами соглашения при
разработке проекта проводить эффективную государственную политику при одновременном экономическом стимулировании частного партнера. На наш взгляд, такое взаимодействие является актуальным при внедрении экологических программ в проекты ГЧП.
Реализуемые объекты указаны в ст. 7 Закона о ГЧП, и поскольку такие объекты является публично значимыми, то их реализация должна производить положительный публичный эффект, что является прямым назначением государства. Данные положения обзывают разрабатывать соглашение ГЧП таким образом, чтобы имелась возможность для создания эффективного объекта, способного приносить результат в виде социального и экономического эффекта, а также получения экономической выгоды частным партнером. Таким образом, стороны соглашения должны признавать за собой важную роль в обеспечении надлежащей подготовки проекта ГЧП.
Епифанова Т. В., ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Терещенко С. В., ПРИРОДООХРАННЫХМЕРОПРИЯТИЙ В ПРОЕКТАХ
Зудикова Л. А. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
Вместе с тем, если частные лица руководствуются соображениями удовлетворения собственного экономического интереса, то публичный партнер, в силу своего статуса, должен быть ответственен за оптимальное встраивание частного интереса в интерес публичный. В силу чего, сторонами соглашения должны применяться такие правовые инструменты, которые смогут обеспечить интересы обоих партнеров. Такие возможности во многом зависят от согласованности этих инструментов с проводимой в государстве политикой.
Сложность объекта ГЧП вызывает необходимость компетентного разрешения вопросов относительно степени инноваций проекта, его соответствии эксплуатационным требованиям, способным повлиять на долгосрочную эффективность проекта. На наш взгляд, самостоятельной компетентной оценки требуют экологические последствия реализации проекта, а также предлагаемые в связи с его внедрением меры по обеспечению минимизации негативного воздействия на окружающую природную среду. Не случайно в Руководстве ЮНСИТРАЛ по созданию объектов в области инфраструктуры [2] отдельно акцентируется внимание на экологических вопросах реализации проекта и различных вариантов минимизации ожидаемого вреда окружающей среде.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.01.2016 г. № 7 [3], 2017 год объявлен «годом экологии». Указ был издан «в целях привлечения внимания общества к вопросам экологического развития Российской Федерации, сохранения биологического разнообразия и обеспечения экологической безопасности».
Последствия принятия данного Указа неизбежно должны привести к совершенствованию нормативно-правовых актов, регулирующих сферу охраны окружающей среды, а также их повсеместное применение для улучшения экологических показателей хозяйствующих субъектов.
Изданный Указ имеет важное значение для проектов, реализуемых в рамках ГЧП. Для тех проектов, которые будут вести эффективную экологическую политику, необходимо предоставлять определенные гарантии и иные формы поддержки для стимулирования внедрения экологически безопасных производственных процессов.
Для успешного решения природоохранных задач без несения значительных затрат для субъекта их реализации, разработаны правовые механизмы возврата экологических платежей в случаях реализации субъектами хозяйственной деятельности природоохранных мероприятий. Полагаем, что благодаря приспособлению таких механизмов к проектам, реализуемым в рамках ГЧП, возможно достичь не только положительного природоохранного эффекта, но и сделать проекты ГЧП более привлекательными как для частного инвестора, так и для публичного партнера.
«Экономическое регулирование охраны окружающей среды во всем мире в принципиальных моментах достаточно единообразно и предполагает использование таких инструментов, как налогообложение, нормирование, позитивное или негативное финансовое регулирование» [4, с. 422].
В этом вопросе полезен опыт применения рыночно-ориентированных инструментов регулирования использования окружающей среды в странах - членах «Организации экономического сотрудничества и развития (далее - ОЭСР). Россия не является членом данной организации, 13 марта 2014 года
ОЭСР приостановила принятие России в члены на неопределенный срок» [5].
Экологически-ориентированные налоговые льготы рассматриваются в странах-членах ОЭСР в качестве экологических субсидий в связи с тем, что их применение влечет сокращение подлежащих уплате налогов и оценивается как косвенное получение средств из бюджета.
Например, применяются следующие льготы: освобождение от НДС товаров, сокращающих негативное воздействие на окружающую среду; единовременный вычет затрат на природоохранное имущество; ускоренная амортизация имущества природоохранного назначения; освобождение от обязанности уплачивать сбор за загрязнение окружающей среды при одновременном финансирования программ, влекущих сокращение объема загрязнений; снижение налога на выбросы на сумму затрат, понесенных в целях уменьшения загрязнения окружающей среды; снижение ставки экологического сбора при внедрении природосберегающих технологий.
Российские методы экономического стимулирования приро-допользователей не столь разнообразны и применяются не так активно, как в странах ОЭСР. Как отмечает Н.И. Хлуденева, - «В Российской Федерации в механизме государственного регулирования охраны окружающей среды преобладают административные методы стимулирования экологически ответственного поведения субъектов хозяйственной и иной деятельности. Рыночные инструменты регулирования воздействия на окружающую среду до настоящего времени не получили широкого применения, и, как следствие, правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды в России фрагментарно и малоэффективно» [6, с. 5].
Необходимо отметить, что все индустриальные страны сталкиваются экологическими проблемами и используют различные правовые способы сохранения окружающей среды. Для предотвращения ухудшения экологической обстановки в будущем, необходимо применять не только традиционные методы регулирования, но и современные рыноч-но-ориентированные подходы.
На это также указывают «Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года» [7] в которых указано, что развитие рыночных инструментов охраны окружающей среды признано одной из основных задач государственной политики Российской Федерации в области экологического развития.
В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [8] (далее - ФЗ «Об охране окружающей среды») загрязнение окружающей среды является платным. Формы и особенности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются названным Федеральным законом, иными федеральными законами.
Согласно п.1 ст. 16.1 ФЗ «Об охране окружающей среды» плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, при строительстве и эксплуатации имущественного комплекса, предназначенного для производ-
Проблемы экономики и юридической практики
6'2017
ства промышленной продукции и (или) осуществления иной деятельности в сфере промышленности (пп.13 п.1. ст. 7 Закона о ГЧП) на субъект (владельца, собственника) объекта будет возложена обязанность несения затрат по оплате экологических платежей.
К объектам, на которых осуществляются обработка, утилизация, обезвреживание, размещение твердых коммунальных отходов (пп.13 п.1. ст. 7) также возлагается такая обязанность, поскольку согласно пункту 2 статьи 11 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» [9] юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов, и внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений, а также внедрять наилучшие доступные технологии.
Согласно п. 1 ст. 24 Федерального закона от 24.06.1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» экономическое стимулирование деятельности в области обращения с отходами осуществляется посредством: понижения размера платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность, «в результате которой образуются отходы, при внедрении ими технологий, обеспечивающих уменьшение количества отходов»; применения ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности в области обращения с отходами.
При проведении мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду законом также предусмотрено применение различных коэффициентов, которые указаны в п. 6 ст. 16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Пункт 11 ст.16.3 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что из суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду вычитаются затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду, фактически произведенные лицами, обязанными вносить плату, в пределах исчисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду раздельно в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, класса опасности отходов производства и потребления.
Пункт 3 ст. 17 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает, что государственная поддержка деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду может осуществляться посредством: предоставления налоговых льгот; предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду; выделения бюджетных средств.
Как следует из существа указанных выше норм, стимулирование использования экологически эффективного оборудования или внедрения новых природоохранных методов производства не оставлено законодателем без внимания и имеются соответствующие правовые механизмы для побуждения использования природоохранных технологий.
В Постановлении от 14.05.2009 г. № 8-П [10] Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что ФЗ «Об охране окружающей среды» предусматривает в качестве метода экономического стимулирования охраны окружающей среды
предоставление льгот при внедрении новых продуктивных технологий и осуществлении эффективных мер природоохранного характера.
Из судебной практики следует, что, несмотря на указание в законе на возможность субсидирования экологических программ, проблемы с приобретением льгот в сфере природопользования встречаются достаточно часто и, как правило, возникают на стадии получения таких льгот.
Зачастую реализация таких законодательных мер возможна только в судебном порядке. Например, в деле № А07-8216/2016 [11] акционерному обществу «Учалинский горнообогатительный комбинат» суды первой и второй инстанций отказали в применении льготы по освобождению от налогообложения имущества, используемого в природоохранных целях. Суды руководствовались тем, что анализ документов о технологических характеристиках природоохранного имущества не позволяет прийти к однозначному выводу об использовании такого имущества исключительно в природоохранных целях. Только в кассационном суде налогоплательщику удалось защитить свои права, суд кассационной инстанции отменил решения нижестоящих судов и принял решение об удовлетворении требований налогоплательщика.
Как усматривается из вышеуказанного примера, спор возник из-за неправильного понимания производственного назначения природоохранного оборудования.
Подобный подход органов исполнительной власти четко прослеживается при анализе материалов многочисленных судебных споров с участием природопользователей. В частности, в Конституционный Суд РФ за период с 2012 по 2016 года было подано 539 жалоб, связанных с применением экологического законодательства. На наш взгляд, такие прецеденты не должны иметь место в практике, для чего необходимо предоставление дополнительных гарантий получения льгот.
Кроме того, предоставление дополнительных гарантий также усиливается тем фактом, что в результате долгих судебных издержек зачет фактически израсходованных на природоохранные мероприятия сумм становится возможным только через несколько лет.
К примеру, постановление суда кассационной инстанции по делу № А33-20045/2014 о праве крупнейшего налогоплательщика России ПАО ГМК «Норильский никель» на корректировку платы за 2011 год было принято через четыре с лишним года по окончании спорного периода - в мае 2016 г. Арбитражными судами были рассмотрены и иные споры [12]. ПАО ГМК «Норильский никель» столкнулось с проблемами корректировки экологических платежей также на стадии их зачета после реализации природоохранных программ. Административные органы указывали на отсутствие реального экологического эффекта, который позволил бы отнести затраты на природоохранные мероприятия к зачету или компенсации экологических платежей.
Полагаем, что поскольку реализация экологически полезных программ внесены в рамки публично значимых интересов, то ст. 12 Закона о ГЧП («Условия соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве») возможно дополнить критерием экологической эффективности объекта соглашения, которые должны быть представлены в рамках заключения соглашения о ГЧП.
На наш взгляд, такой критерий возможно внести как в виде дополнительного элемента в п.2 ст. 12 Закона о ГЧП, так и путем использования юридической техники п. 2.1 ст. 12 Закона о
Епифанова Т. В., ПРАВОВЫЕ МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
Терещенко С. В., ПРИРОДООХРАННЫХМЕРОПРИЯТИЙ В ПРОЕКТАХ
Зудикова Л. А. ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА
ГЧП, который позволяет вводить условия соглашения о ГЧП в отношении отдельных объектов соглашения.
Такому предложению также способствует возможность Закона о ГЧП предусматривать в соглашении факультативные элементы, совокупность которых определяет форму соглашения. Поскольку соглашение о ГЧП является смешанным договором, то следуя целям Закона о ГЧП, в соглашение допустимо включать условие о предоставлении частному партнеру дополнительных гарантий, или компенсации публичным партнером затрат частного партнера на реализацию природосберегающих программ.
Взаимосвязь подобных условий может включать в себя использование частным партнером при строительстве объекта соглашения природосберегающих технологий и оборудования, и вместе с этим субсидирование со стороны публичного партнера экологических программ. Такое субсидирование может быть прямым, т.е. возмещение публичным партнером полной или частичной стоимости экологической программы, а также косвенным, например, возложение на публичного партнера обязанности оплаты экологических платежей.
С целью недопущения освобождения от безвозмездного пользования природными ресурсами, считаем необходимым возложить на публичного партнера обязанности по внесению платы за загрязнение окружающей среды до момента передачи объекта соглашения в частную собственность.
Относительно распределения расходов на осуществление природоохранных мероприятий полагаем необходимым разрешить этот вопрос также в пользу частного партнера, т.е. возложить такие затраты, и, как следствие, получение льгот, на публичного партнера, который должен быть более заинтересован в соблюдении экологического законодательства, чем частные лица.
Описанный нами выше вариант взаимодействия частного и публичного партнеров при реализации экологического законодательства, позволил бы частному партнеру не опасаться долгих судебных процессов относительно корректировки экологических платежей, или получения льгот от реализации природоохранного проекта, что в свою очередь повысит инвестиционную привлекательность проекта ГЧП.
Такая конструкция позволила бы региональным управлениям Росприроднадзора внимательнее рассчитывать размер платежей, подлежащих внесению в бюджет, и не допускать долгих судебных споров относительно характера природоохранного оборудования. Поскольку в случае необходимой корректировки экологических платежей, государственные или муниципальные органы будут заинтересованы в сокращении споров между собой.
Как разъяснил Конституционный суд Российской Федерации в Определении от 10.12.2002 г. № 284-О [13], плата за загрязнение окружающей среды взимается лишь в случаях, когда деятельность хозяйствующих субъектов непосредственно связана с негативным воздействием на экологическую обстановку.
Вместе с тем, в пункте 3.1 Постановления Конституционного суда Российской Федерации от 05.03.2013 г. № 5-П [14] также указано, что вопрос о том, кто будет являться плательщиком сборов за негативное воздействие на окружающую среду, может также решаться в рамках договорных отношений.
Таким образом, исходя из конституционного-правового смысла экологического законодательства, предлагаемые
нами договорные конструкции вполне применимы в рамках соглашения о ГЧП.
При предоставлении гарантий субсидирования экологических платежей или затрат на природоохранное оборудование имеется возможность создать более благоприятные условия для привлечения частных инвесторов к проектам ГЧП, а в случае наличия надежной договорной конструкции соглашения о ГЧП, в него допустимо включать условия о реализации частным партнером природоохранных программ совместно с публичным партнером.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 88,64%.
Список литературы:
1. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муници-пально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13 июля 2015 № 224-ФЗ (в актуальной редакции) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 29. Ст. 4350.
2. ЮНСИТРАЛ. Руководство для законодательных органов по проектам в области инфраструктуры, финансируемым из частных источников. Подготовлено Комиссией ООН по праву международной торговли // Нью-Йорк, 2001.
3. Указ Президента РФ «О проведении в Российской Федерации Года экологии» от 05 января 2016 № 7 // Собрание законодательства РФ. 2016. № 2. Ст. 321.
4. Жаворонкова Н.Г., Агафонова В.Б. Правовые проблемы экономического регулирования охраны окружающей среды // Lex Russica. 2014. № 4.
5. Официальный сайт ОЭСР - http://www.oecd.org.
6. Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2013. № 2.
7. Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
8. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 № 7-ФЗ (в актуальной редакции) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 2. Ст. 133.
9. Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 № 89-ФЗ (в актуальной редакции) // Собрание законодательства РФ. № 26. 1998. Ст. 3009.
10. Постановление Конституционного Суда РФ от 14.05.2009 № 8-П «По делу о проверке конституционности положения подпункта «б» пункта 4 Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с запросом Верховного суда Республики Татарстан» // Собрание законодательства РФ. 2009. № 22. Ст. 2752.
11. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 23 мая 2017 г. по делу № А07-8216/2016.
12. Дела по иску ОАО «Горно-металлургическая компания «Норильский никель» № А33-20045/2014; № А33-6725/2014; № А33-7747/2014; № А33-12442/2014; № А33-20045/2014; № А33-11397/2015 -http://kad.arbitr.ru/
13. Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О «По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» и статьи 7 Федерального закона «О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 52. Ст. 5290.
14. Постановление Конституционного Суда РФ от 05.03.2013 № 5-П «По делу о проверке конституционности статьи 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Тополь» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 11. Ст. 1164.
