CC BY
269
В.А. Сивицкий
Сивицкий Владимир Александрович — кандидат юридических наук, профессор кафедры конституционного и административного права Санкт-Петербургского филиала Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»
Правовые конструкции и систематизация нормативных правовых актов
В настоящей работе преследуется цель сопрячь категорию «правовой конструкции» и подходы к систематизации нормативных правовых актов (правовых норм). При этом в работе используется понимание «правовой конструкции» в широком ее смысле1 и прежде всего в том его контексте, что вся нормативная действительность сегментируется именно на эти обладающие смысловой законченностью элементы представления желаемого и внедряемого государством содержания общественных отношений. При этом их данного понимания правовой конструкции следует, что нормы сами по себе не всегда обладают смысловой законченностью такого уровня.
Прежде всего, какими могли бы быть требования к систематизации, если обращаться к ним в терминологическом поле «правовой конструкции» в указанном широком смысле.
Во-первых, систематизация должна охватывать всю совокупность правовых конструкций. Это значит, что каждая имеющаяся правовая конструкция должна быть выражена полностью покрывающей ее системой правовых норм, каждая из которых должна занять свое место в нормативном правовом акте, а нормативный правовой акт, в свою очередь, — четко определенное положение среди других нормативных правовых актов.
При этом идеальной моделью, на первый взгляд, было бы включение целиком правовой конструкции в правовой акт. Но это, по сути, излишне идеалистический подход. Ведь если признавать, что правовая конструкция обязательно должна включать ответственность за нарушение правового предписания, то этот подход проблематичен в силу вполне естественных и гуманистических требований к кодификации законодательства об уголовной и административной ответственности.
Поскольку работа по систематизации ведется не обязательно в рамках имеющегося правового регулирования, не только упорядочивает существующие правовые конструкции, но и направлена на новое правовое конструирование, требование всеохватности систематизации можно несколько расширить: необходимо стремиться к тому, чтобы правовыми конструкциями были охвачены все нуждающиеся в этом общественные отношения, а сами эти правовые конструкции опосредованы правовыми нормами, которые логично размещены в системе нормативных правовых актов.
Второе требование — понятность правового регулирования, а следовательно, и лежащих в его основе правовых конструкций. К какой «понятности» нужно стремиться — к понятности для всех или понятности «профессиональной» (для юристов)? Целью обеспечения понятности правового регулирования является возможность любого гражданина пользоваться самостоятельно нужной ему правовой нормой (а на самом деле — реализовать правовую конструкцию, включающую несколько норм). Но в этом случае формулировки получаются более понятные, но менее четкие. Чем формулировка абстрактнее, тем больше можно учесть различных нюансов, которые при казуистичном формулировании пропадают, и не оставить тем самым какого-либо зазора, злоупотребляя которым субъекты правоотношений будут нарушать права других субъектов. Но получившаяся формулировка обычным гражданам может быть непонятна. Можно ли на это пойти? Думается, что в тех случаях, когда казуистич-ность формулировок порождает негативные юридические последствия, — да. Для того и нужны юристы, чтобы «мочь» в праве больше, чем другие.
Но с другой стороны, правовая конструкция, чтобы быть понятной, не должна противоречить житейской, можно сказать, бытовой логике общественных отношений. Попытка «абстрагировать» регулирование не должна делать его неестественным, не согласующимся с «бытовыми» представлениями об общественных отношениях. Правовая конструкция, касающаяся обычных граждан, должна пониматься ими на интуитивном уровне. Точно также — правовая конструкция, касающаяся бизнеса, должна пониматься на таком же интуитивном уровне предпринимателями.
Третье требование — подробность регулирования. То есть правовая конструкция должна включать столько норм, сколько необходимо для того, чтобы там, где требуется реализация однозначной
1 См., например: Чевычелов В.В. Юридическая конструкция (Проблемы теории и практики): Дис... канд. юрид. наук. — Н. Новгород, 2005.
модели ожидаемого поведения, такая однозначность обеспечивалась и не надо было что-то домысливать за нормотворца. Такой подход к правовому регулированию подразумевает достаточно большой его объем. Но это, с другой стороны, также чревато проблемами: чем больше норм, тем сложнее обеспечить удобство пользования их системой, а в частности — каждой правовой конструкцией.
Четвертым требованием к систематизации как раз и является удобство пользования систематизированным нормативным массивом. Удобство пользования означает возможность, во-первых, легко и просто найти нужный нормативный правовой акт, во-вторых, найти в конкретном нормативном правовом акте необходимую норму и, наконец, работая с конкретным нормативным правовым актом, понять всю правовую конструкцию. Именно поэтому предпочтительно говорить о систематизации правовых норм или правовых конструкций, а не о систематизации актов.
Чтобы найти требуемый нормативный правовой акт необходимо, в первую очередь, чтобы их количество было оптимальным. Представляется, что деление нормативного массива на много мелких нормативных правовых актов может повлечь излишнее дублирование и внутреннее противоречие правового регулирования, не говоря уже о неудобстве работы сразу с несколькими актами. Если же нормы, опосредующие одну правовую конструкцию, объединены — настолько, насколько это не противоречит правовым принципам — в один акт, это избавит от необходимости переключать внимание от одного акта к другому, будет способствовать уменьшению количества противоречий в законодательстве. Так, А.С. Пиголкин говорит о сокращении количества актов по одному вопросу до минимума1. Кроме того, как отмечалось уже давно, краткость закона порождает обширное ведомственное правотворчество2. Однако при укрупнении актов важно избежать их громоздкости (которая не всегда является синонимом большого объема). У него (укрупнения) должны быть разумные пределы, связанные прежде всего с удобством пользования получившимся нормативным актом, возможностью его целостного восприятия. В каждом конкретном случае эти пределы надо определять, исходя из предмета правового регулирования этими актами. В ряде случаев акт и с тысячей статей не будет громоздким, а в других (как правило, если целостность предмета регулирования этого акта носит надуманный характер) и сто статей — много.
Удобство пользования нормативными правовыми актами в значительной степени могли бы обеспечивать указатели, грамотная группировка нормативного материала по элементам структуры нормативного правового акта3, четкая и продуманная система внутренних ссылок4. Если же правовая конструкция вынуждено разделена между правовыми актами, должны быть и внешние ссылки, за исключением случая, когда нахождение элементов правовой конструкции в конкретном другом правовом акте понятно и на интуитивном уровне. Все эти требования, по большому счету, являются требованиями законодательной техники.
Пятым требованием к систематизации является единство системы нормативных правовых актов и, соответственно, правовых норм5. Иногда оно выражается как требование «целостности и четкой структуры законодательства»6. Это означает, что все нормативные акты должны быть тесно увязаны между собой. Можно отметить следующие аспекты этого единства. Во-первых, необходимо соблюдать определенное стилистическое единство правового регулирования. Это значит, что в ходе правового регулирования во всех сферах общественных отношений должны применяться, в целом, одни и те же приемы изложения нормативного материала. Соответственно, и сходные по содержанию правовые конструкции должны иметь примерно одну и ту же конфигурацию норм.
Во-вторых, должно обеспечиваться идейное, можно сказать идеологическое единство нормативных правовых актов. Очевидно, главным идеологическим постулатом для всей системы российских правовых норм могут стать основы конституционного строя и главное — положения статьи 2 Конституции о высшей ценности человека. Соответственно, и каждая правовая конструкция должна быть пронизана этим гуманистическим пафосом.
В-третьих, единство системы нормативных правовых актов предполагает их иерархичность, то есть выделение среди нормативных правовых актов «вышестоящих» и «нижестоящих» и обеспечение непротиворечия последних первым. Здесь необходимо оговориться, что иногда правовая конструкция может быть разделена и между вышестоящим и нижестоящим актом. Такое возможно и даже логично, если помимо основного нормативного ядра она опосредуется конкретизирующими нормами (например, в рамках заданного законом общего вектора процедуры конкретные нюансы процедуры должны быть установлены на подзаконном уровне — таковы ставшие сейчас многочисленными административные регламенты государственных услуг).
1 Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). — М., 1968. — С. 27.
2 Например, Жуков Н. Нужна рационализация законодательства // Власть Советов. — 1930. — №10. — С. 6.
3 Пиголкин А.С. Подготовка проектов нормативных актов (Организация и методика). — М., 1968. — С. 108—126.
4 Там же. — С. 135.
5 О требовании единства законодательства говорили, например, О.С.Иоффе и М.Д. Шаргородский (Вопросы теории права. — М., 1961. — С. 365).
6 Правовая реформа: концепции развития российского законодательства. — М., 1998. — С. 6.
Сивицкий В.А. Правовые конструкции и систематизация нормативных правовых актов
В-четвертых, единство системы нормативных правовых актов предполагает по возможности четкое определение сферы действия каждого правового акта в системе нормативных правовых актов. Это значит, что должны быть определены предметы регулирования каждого из актов и конкретная «расшифровка» этой сферы.
Каким же образом, исходя из этих требований, нужно проводить систематизацию? Как уже неоднократно отмечалось автором настоящей статьи, оптимальным было бы для начала составить некую идеальную схему законодательства: каким оно должно стать в результате систематизации. Отметим, что слово «идеальная», конечно, условное, относящееся скорее к методологии, чем к прогнозированию реального результата: к идеальному можно стремиться, но его сложно добиться; а особенно сложно добиться унификации представления ученых-юристов об идеальном.
Такая идеальная схема может быть даже достаточно сильно «оторвана» от нынешней системы нормативных правовых актов. Здесь есть простор для творчества как юристов, так и других заинтересованных в систематизации специалистов. Разумеется, предложенная идеальная схема должна предполагать выполнение после ее воплощения в жизнь требований к систематизации. При комплексной и всеобъемлющей систематизации законодательства идеальная схема должна охватывать весь возможный пласт правового регулирования (как вширь, так и в глубину).
Что должна включать в себя эта схема? Если речь идет о систематизации, охватывающей всю правовую систему или ее существенный сегмент и предусматривающей переработку нормативного материала, то должен быть определен общий перечень правовых актов, который будет содержать названия всех правовых актов. Кроме того, применительно к каждому акту идеальная схема должна включать краткое описание его предмета. В идеале можно было бы определить оглавление такого акта (хотя бы не по статьям, а по главам). Конечно, в процессе работы оно будет не раз изменено, но как ориентир будет полезно. Фактически, это подсказка, какие правовые конструкции куда относить. Таким образом, элементами идеальной схемы правовых актов должны быть названия актов (существующих или предлагаемых), с «расшифровкой» предмета каждого из них и с «оглавлением».
После того, как идеальная схема определена, необходимо более пристально посмотреть на существующую систему нормативных правовых актов и продумать, как «подогнать» ее под идеальное «лекало». Идеальная схема, таким образом, будет своеобразным планом систематизации. На этом этапе могут быть определены способы систематизации, а также решены вопросы с ее организационным и финансовым обеспечением. После этого можно начинать «подгонку». Такая систематизация будет, как представляется, мощным стимулом нормотворчества, в том числе новых правовых конструкций.
Таким образом, основной аргумент в пользу того, чтобы начать работу с составления схемы состоит в том, что именно так можно существенно обновить законодательство (определенный его сегмент), «превратить» его в действительно четкую систему правовых конструкций в их взаимосвязи. Составление схемы обеспечит определенный творческий порыв представителей правовой науки. Если задачей является отбор имеющегося нормативного материала, а только потом составление на основе этого модели систематизированного регулирования, это кажется скучной, нудной, не дающей возможности для научной самореализации работой. Если же предоставить простор для творческой фантазии, определить только конечную цель, убрав все другие границы для научного поиска, можно ожидать ярких неожиданных идей, в том числе при определении предмета регулирования, куда уже заранее можно заложить определенные правовые конструкции. При этом настоящие специалисты не могут заниматься сугубо абстрактным моделированием идеальной схемы, ведь она в любом случае будет основываться на неких конвенционных представлениях о содержании и построении законодательства. Они, осознано или подсознательно, будут соотносить желаемое с существующей системой нормативных актов.
Фактически, такая идеальная схема нормативных правовых актов, стимулируя создание и систематизацию правовых конструкций, сама по себе является правовой конструкцией в высшем ее проявлении.
