CC BY
134
УДК 332
ПРАВОВЫЕ КОЛЛИЗИИ ГРАДОСТРОИТЕЛЬНОГО НОВАТОРСТВА
Юлия Юрьевна Соловьева
Сибирская государственная геодезическая академия, 630108, Россия, г. Новосибирск, ул. Плахотного, 10, кандидат экономических наук, доцент кафедры управления и предпринимательства, тел. (383)361-04-71, e-mail: [email protected]
Ольга Юрьевна Соловьева
Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Новосибирской области, 630004, Россия, г. Новосибирск, ул. Революции, 38, специалист - эксперт, тел. (383)218-86-96, e-mail: [email protected]
В статье говорится о том, что эффективное использование территорий практически неосуществимо без системы информационного обеспечения градостроительной деятельности. Новаторские идеи в области градостроительства, выраженные в попытке создания электронной системы планирования и анализа территориального развития, системы, консолидирующей в себе данные всех ведомств об объектах имущества, землях, инженерном обеспечении, градостроительных документах и т. д., еще в начале процесса реализации столкнулись с правовыми «нестыковками» и явной непроработанностью государственного законодательства.
Ключевые слова: градостроительная деятельность, градостроительство, землеустройство, информационная система обеспечения градостроительной деятельности, органы местного самоуправления.
URBAN DEVELOPMENT INNOVATIONS: CONFLICT OF LAWS
Julia Yu. Solovyova
Siberian State Academy of Geodesy, 630108, Russia, Novosibirsk, 10 Plakhotnogo St., Ph.D., senior lecturer, Department of Management and Business, tel. (383)361-04-71, e-mail: [email protected]
Olga Yu. Solovyova
Territorial Board of the Federal Agency for State Property Management in Novosibirsk region, 630004, Russia, Novosibirsk, 38 Revolyutsii St., Expert, tel. (383)218-86-96, e-mail: [email protected]
Efficient land use is impossible without the system of information support for urban development. Innovative ideas in this field were realized as some attempts to create electronic system for planning and analysis of the territorial development. The system was to embrace all the departments data on the property units, lands, engineering support, urban development documents, etc. At the outset of these innovations they faced some law conflicts and underdeveloped state legislation.
Key words: urban development, urban development activities, land management, information support for urban development, local government bodies.
Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного
проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства [1-3].
Эффективное регулирование градостроительной деятельности практически неосуществимо без единой системы ее информационного обеспечения, позволяющей согласовывать градостроительные решения, принимаемые на федеральном, субъектовом и муниципальном уровнях. С появлением нового Градостроительного кодекса 2004 года появился термин «Информационная система обеспечения градостроительной деятельности» - ИСОГД. Процесс создания и ведения ИСОГД регулируется нормативно -правовыми актами на вышеперечисленных уровнях.
Необходимо отметить, что к настоящему времени изданы нормативные акты, определяющие структуру, порядок ведения ИСОГД (начиная с кодексов, постановлений Правительства, приказов министерств и т.д.). Существует также множество ведомственных нормативных актов, устанавливающие правила ведения отдельных видов работ, оформления и содержания отдельных видов документов, входящих в ИСОГД. К ним можно отнести Земельный кодекс РФ, Закон о землеустройстве, Закон о геодезии и картографии, Закон о государственной регистрации прав на недвижимость, Порядок предоставления земельных участков, Методика определения платы за сведения из ИСОГД и т.д.
Однако, существует целый ряд проблем, которые не отражены в нормативно -правовых актах. Они создают не только правовые коллизии, но и опосредованно влияют на организационно - экономический аспект применения ИСОГД. Первой, и основной, проблемой при осуществлении любой деятельности является неправильное управление этой деятельностью.
Как известно, любой процесс управления должен состоять из пяти основных (общих) функций вне зависимости от особенностей осуществляемой деятельности: планирование; организация; координация; мотивация и стимулирование; контроль.
Первой функцией управления является планирование. Планирование процесса создания и внедрения ИСОГД на государственном уровне отсутствует. В нормативно -правовых документах прописано, что ведение информационных систем обеспечения градостроительной деятельности осуществляется органами местного самоуправления городских округов и муниципальных районов. Соответственно, планирование создания информационных систем, их внедрения и эксплуатации также ложатся «на плечи» муниципалитетов.
С одной стороны, это логично и правильно. Все муниципальные районы и городские округа различны по своей структуре и социально - экономическим показателям и, исходя из этого, должны самостоятельно планировать свою работу.
Но, с другой стороны, каждое муниципальное образование создает информационную систему, исходя из своих нужд и собственного понимания проблемы. Такое положение дел может привести к появлению множества не похожих друг на друга программных продуктов, которые не способны взаимодействовать между собой и с системами других уровней.
Еще один показатель отсутствия планирования процесса со стороны государства можно заметить при проведении анализа нормативно - правовых документов федерального уровня. Градостроительный кодекс РФ, внесший понятие и определивший цель ИСОГД, вышел в 2004 году, а постановление Правительства РФ «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», определившее структуру, порядок формирования и ведения ИСОГД, опубликовано лишь в июне 2006 года. Соответствующие нормативные акты Министерства регионального развития РФ и Министерства экономического развития РФ, определяющие порядок передачи документации из федеральных ведомств в муниципальные ИСОГД, порядок ведения
документации ИСОГД и размер платы за предоставление сведений из информационной системы, были приняты в 2006 и 2007 годах.
То есть, муниципальные образования, создавшие информационную систему на основании Градостроительного кодекса, вынуждены вносить изменения в уже функционирующие программы и организационные структуры.
Более того, лишь в 2007 году (с момента выхода приказа Минрегионразвития № 86 «Об утверждении Порядка инвентаризации и передачи в информационные системы обеспечения градостроительной деятельности органов местного самоуправления сведений о документах и материалах развития территорий и иных необходимых для градостроительной деятельности сведений, содержащихся в документах, принятых органами государственной власти и органами местного самоуправления») муниципалитеты получили основание затребовать у органов государственной власти сведения градостроительной деятельности в бумажном и электронном виде.
Следовательно, отсутствие планирования на уровне государства привело к тому, что нормативно - правовые акты, регулирующие создание ИСОГД, принимались беспорядочно. Муниципальные образования в этом вопросе оказались оторванными от федеральных органов власти и друг от друга.
Организация - вторая функция в управлении, задачей которой является формирование структуры организации, а также обеспечение всем необходимым для ее нормальной работы. Говоря о процессе формирования структуры системы на общегосударственном уровне (а именно такой и должна быть информационная система в области градостроительства и землеустройства), предполагается, что это будет система с четкой иерархией и порядком взаимодействия, соединяющая в себе соответствующие подразделения всех уровней власти.
Но, в законодательстве информационное обеспечение на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации вообще не предусматривается. Более того, функция по созданию и ведению ИСОГД является функцией муниципального района. А функции в области землеустройства и градостроительства распределены между муниципальным районом и входящими в него поселениями (самостоятельными муниципальными образованиями). Причем большинство функций - в ведении поселений.
Министерством регионального развития РФ (как органом, ответственным за разработку правоустанавливающих документов по ИСОГД) также не проработан вопрос о финансовой поддержке местных бюджетов. Например, путем разработки целевой программы финансирования (или софинансирования) создания ИСОГД. «Наградив» органы местного самоуправления полномочиями, федеральные власти не подумали о том, как эти полномочия будут осуществляться.
На основании требований законодательства, муниципальный район обязан сформировать службу ИСОГД, обеспечить ее помещением, кадрами, оборудованием, документацией. Затраты только на создание этих служб огромны (без учета программного обеспечения), но необходимые средства отсутствуют. В реальных условиях бюджеты подавляющего большинства муниципальных районов не позволят осуществить даже минимальные мероприятия по созданию и ведению системы.
Следующая функция процесса управления - координация, которая обеспечивает бесперебойность и непрерывность процесса управления. Как уже было сказано, на общегосударственном уровне не предусмотрена сама система информационного обеспечения градостроительства, поэтому
невозможно определить звенья (элементы) системы, тем более - установить коммуникационные связи между ними.
Пример тому - содержимое главы 7 Градостроительного кодекса РФ, где состав и порядок информационного обеспечения (для муниципального уровня) прописаны столь детально, что места для правового регулирования этих вопросов в регионах не остается. Нет и требований к ИСОГД федерального и субъектового уровней, не говоря уже об их взаимодействии. При этом существует угроза утери накопленных данных государственного градостроительного кадастра, на муниципальном уровне многократно усложнится возможность получения требуемой информации регионального и федерального уровня (формирование которой может быть приостановлено).
Еще одним немаловажными функциями управления являются мотивация и стимулирование. Возможно, мотивирующим фактором для муниципалитетов должна служить обязанность исполнения законодательства. И можно было бы применить простейшую политику «кнута и пряника». В качестве «кнута» использовать ответственность органов местного самоуправления за невыполнение (нарушение) законодательства. В качестве «пряника» - материальное стимулирование в виде субсидий на развитие и совершенствование градостроительных информационных систем. Ответственность за нарушение законодательства о градостроительной деятельности предусмотрена лишь в Градостроительном кодексе (в виде дисциплинарной, имущественной, административной, уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации). Ни в постановлении Правительства РФ «Об информационной системе обеспечения градостроительной деятельности», ни в приказах Министерства экономического развития и Министерства регионального развития в области ИСОГД ответственность за их невыполнение не предусмотрена.
Как уже было сказано, вопрос о финансовой поддержке местных бюджетов в области создания, внедрения и развития ИСОГД не проработан. Очевидно, что мотивация органов местного самоуправления на создание и внедрение информационных систем в области градостроительства государством не предусмотрена.
Контроль - это одна из основных функций процесса управления. В соответствии со ст. 6 Градостроительного кодекса РФ к полномочиям органов государственной власти РФ относится осуществление контроля за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществление полномочий в области контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства о градостроительной деятельности. Многоуровневая система контроля с одной стороны. С другой стороны - невозможность осуществления контроля без набора промежуточных и конечных характеристик объекта (ИСОГД), без системы целевых индикаторов.
Как уже говорилось при рассмотрении функции планирования, процесс реализации поставленных законодательством задач не определен. Нормативными актами не регламентированы ни последовательность, ни сроки выполнения работ по созданию ИСОГД и ее внедрению.
Таким образом, можно сказать, что представители государственной власти (руководители министерств и ведомств) выполняя распорядительные функции (путем создания нормативно - правовой базы) забывают, что должны выполнять функции организационно-распорядительные. Функции по руководству трудовым коллективом
(подведомственными органами и организациями), участком работы (планирование работы, организация труда, контроль и проверка исполнения и т. д.). Только в этом случае возможно существование системы во внешней среде и положительная динамика ее развития.
Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что современное состояние организационно-правовой и методической базы для создания ИСОГД в Российской Федерации далеко не совершенно и требует более детальной проработки.
Сегодня одной из важнейших задач, стоящих перед системой государственного и муниципального управления в области эффективного территориального развития, является задача интеграции деятельности различных ведомственных организаций с целью грамотного управления ресурсами регионов. Достижению этих целей служит создание информационной системы обеспечения градостроительной деятельности.
Тем не менее, имеющиеся правовые коллизии накладываются на непроработанность организационно - экономических вопросов, создавая тем самым дополнительные проблемы во внедрении ИСОГД.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Карпик А. П., Осипов А. Г., Мурзинцев П. П. Управление территорией в геоинформационном дискурсе: монография. - Новосибирск: СГГА, 2010. - 280 с.
2. Карпик А. П., Каленицкий А. И., Соловицкий А. Н. Новый этап развития геодезии - переход к изучению деформаций блоков земной коры в районах освоения угольных месторождений // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). - С. 3-10.
3. Комплексные оптические СВЧ и ИК экспериментальные измерения параметров плазменной антенны реактивного типа для безопасных WIFI сетей / И. В. Минин, О. В. Минин, В. Н. Москвин, М. В. Кузнецов // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 4 (20). - С. 126134.
4. Павленко В. А., Юхименко Ю. М. Геопространство в институциональном дискурсе // Интерэкспо ГЕ0-Сибирь-2012. VIII Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Геопространство в социальном и экономическом дискурсе» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 10-20 апреля 2012 г.). - Новосибирск: СГГА, 2012. Т. 2. - С. 149-154.
5. Соловьева О. Ю., Соловьева Ю. Ю. Проблемы и перспективы создания информационной системы обеспечения градостроительной деятельности // Интерэкспо ГЕ0-Сибирь-2013. IX Междунар. науч. конгр. : Междунар. науч. конф. «Глобальные процессы в региональном измерении: опыт истории и современность» : сб. материалов в 2 т. (Новосибирск, 15-26 апреля 2013 г.). - Новосибирск: СГГА, 2013. Т. 1. - С. 181-183.
6. Лисицкий Д. В. Перспективы развития картографии: от системы «Цифровая земля» к системе виртуальной геореальности // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 2 (22). - С. 8-17.
7. Середович В. А., Дубровский А. В., Малыгина О. И. Научно-производственная лаборатория «Дигитайзер» как основная инновационная площадка СГГА // Вестник СГГА. - 2012. - Вып. 2 (18). - С. 133-139.
8. Шлишевский В. Б. Научно-исследовательская лаборатория перспективных оптико-электронных систем и технологий СГГА: основные итоги первого десятилетия // Вестник СГГА. - 2013. - Вып. 3 (23). - С. 143-158.
© Ю. Ю. Соловьева, О. Ю. Соловьева, 2014
