CC BY
21УДК 341, 325.14
DOI: 10.31249 /iajpravo/2023.02.02.
СКУРКО Е.В.1 ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ РЕШЕНИЯ В ОБЛАСТИ МИГРАЦИИ: ПОИСК МЕЖДУНАРОДНЫХ, РЕГИОНАЛЬНЫХ И МЕСТНЫХ СТАНДАРТОВ И ЮРИДИЧЕСКИХ ВОЗМОЖНОСТЕЙ. (Обзор)
Аннотация. Анализируются актуальные проблемы миграции и мировые тенденции вынужденного перемещения людей, в том числе трансграничной миграции в условиях COVID-19. Раскрывается правовое положение мигрантов как на международном, так и на национальном, региональном и местном уровнях. В обзоре освещены новейшие подходы и направления развития правового регулирования миграционных процессов и научные публикации, отражающие исследования в области миграции и поиск правовых решений существующих проблем.
Ключевые слова, миграция; вынужденное перемещение; беженцы; международное право; правовое регулирование; миграционное законодательство.
SKURKO E.V. Legal and political solutions in the field of migration: the search for international, regional and local standards and legal opportunities. (Review).
Abstract. Current issues of migration and global trends of forced displacement, including cross-border migration in the context of COVID-19, are analyzed. The legal status of migrants is revealed both at the international and national, regional and local levels. The review highlights the latest approaches and trends in the development of legal regulation of migration processes and scientific publications reflecting
1 Скурко Елена Вячеславовна, старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук наук.
21
research in the field of migration and the search for legal solutions of the existing problems
Keywords: migration; forced displacement; refUgees; international law; legal regulation; migration legislation.
Для цитирования: Скурко Е.В. Правовые и политические решения в области миграции : поиск международных, региональных и местных стандартов и юридических возможностей. (Обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2023. - № 2. - С. 21-33. DOI: 10.31249 /iajpravo/2023.02. 02.
Проблемы миграции не первый год стоят в повестке дня как современных государств, так и мирового сообщества в целом. В докладе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев [2] отмечается, что, в продолжение тревожной тенденции последнего десятилетия, рост числа людей, вынужденных бежать из-за преследований, конфликтов, насилия, нарушений прав человека и событий, серьезно нарушающих общественный порядок, достиг почти 90 млн человек к концу 2021 г. Это число приблизительно вдвое превышает число вынужденных переселенцев, зафиксированных за весь период до 2012 г. Так, в настоящее время (по состоянию на конец 2021 г.) около 1% населения земного шара, - или один из 88 человек, - подверглось вынужденному перемещению. В течение 2021 г. около 1,7 млн человек пересекли международные границы в поисках защиты; 14,4 млн новых случаев перемещений было зарегистрировано внутри стран. И это, кроме того, значительно больше, нежели совокупное значение в 11,2 млн перемещенных лиц, зафиксированных годом ранее [2, р.
5].
Исследователи признают, что соотношение числа людей, перемещавшихся в другие страны, по сравнению с внутренней миграцией существенно изменилось в пользу последней за период пандемии COVID-19. Так, например, внутреннее перемещение в 2021 г. было заметно выше, чем в предыдущие годы, а число людей, пересекающих международные границы в поисках защиты, осталось сравнительно небольшим в сопоставлении с уровнем, существовавшим до пандемии, поскольку во многих местах в мире по-прежнему действовали ограничения на пересечение границ и
поездки в связи с требованиями здравоохранения. Тем не менее пакет государственных гарантий для прибывающих в страны мигрантов в 2021 г. заметно улучшился по сравнению с 2020 г., когда большинство стран оставались закрытыми в том числе для лиц, ищущих международной защиты [2, p. 5].
Как отмечается в докладе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, 2021 год стал примечательным из-за огромного количества конфликтов, которые обострились, а также появления новых конфликтов. По данным Всемирного банка, в 2021 г. 23 страны с общим населением 850 млн человек столкнулись с конфликтами высокой или средней интенсивности. В период 2010-х годов в целом число стран, затронутых конфликтами, удвоилось, при этом женщины и дети непропорционально сильно подвержены глубоко укоренившейся дискриминации и крайней уязвимости [Ibid].
Анализируя существующие тенденции, исследователи задаются вопросами: в каком направлении будет развиваться мир в ближайшие годы и какие меры может предпринять международное сообщество по проблеме миграции, включая насильственное перемещение? Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев полагает, что следует удвоить усилия по разделению ответственности и поиску долгосрочных решений, которые могли бы обратить вспять нынешнюю тенденцию и значительно снизить уровень перемещения населения [2, p. 8].
Особую остроту проблема беженцев приобрела в последнее десятилетие. В настоящее время, когда проблемы с беженцами обостряются, растет потребность в долгосрочных решениях. Несмотря на темпы роста новых случаев вынужденной миграции, своевременных ответов на эти процессы найти не удается. Лишь в 2020 г. - в силу влияния мер по ограничению распространения COVID-19 - прослеживалось отчетливое снижении всех уровней долгосрочных государственных гарантий, предлагаемых мигрантам и беженцам в различных странах мира. При этом число беженцев и внутренних мигрантов, которые получали соответствующую государственную поддержку, увеличилось в 2021 г., однако и оно составляет лишь небольшую часть реальных общих потребностей [Ibid.].
Опросы о намерениях вернуться, которые, в частности, проводились в рамках ООН во многих странах мира, показали, например, что примерно семь из каждых десяти сирийцев, размещенных в основном в соседних странах, надеялись вернуться в Сирию в будущем. В целом, примерно от трети до половины беженцев и вынужденных переселенцев выражают готовность вернуться назад, если будут позволять обстоятельства. Среди них -установление мира на местах рассматривается как перспектива возвращения большого числа беженцев домой. Наиболее распространенные причины, по которым беженцы полагают для себя невозможным вернуться, - это сохраняющаяся для них незащищенность, отсутствие средств к существованию или жилья [2, p. 9].
Таким образом, отсутствие политической воли к установлению мира - одно из главных препятствий к возвращению беженцев домой.
Количество мест для переселения, которые предлагаются (иностранными) государствами, по-прежнему далеко не соответствует глобальным потребностям. Например, в 2021 г. трансгранично было переселено всего 4% из примерно 1,4 млн беженцев, нуждающихся в переселении [Ibid.].
Натурализация возможна для беженцев в некоторых странах, включая страны с высоким уровнем дохода в Северной Америке, Европе и Австралазии (регион Австралии и Новой Зеландии). Однако административные и бюрократические препоны, финансовые ограничения и другие барьеры создают существенные препятствия в получении беженцами гражданства (иностранных государств) [Ibid.].
В 2018 г. под эгидой Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев был разработан Глобальный договор о беженцах (Global Compact on Refugees - GCR), утвержденный резолюцией ГА ООН 17 декабря 2018 г. (A/RES/73/151)1. Как указано в этом Глобальном договоре, достижение эффективного и качественного международного сотрудничества в решении международных проблем гуманитарного характера является основной це-
1 Global Compact on Refugees 2018 (A/RES/73/151). - URL: https://www. iom. int/sites/g/files/tmzbdl486/files/documents/Global-Compact-on-Refugees.pdf (дата обращения: 11.01.2023).
лью Организации Объединенных Наций, изложенной в ее Уставе, и соответствует принципу суверенного равенства государств. Аналогичным образом, Конвенция 1951 г. о статусе беженцев признает, что удовлетворительного решения проблем беженцев не может быть достигнуто без международного сотрудничества, поскольку предоставление убежища может ложиться неоправданно тяжелым бременем на некоторые страны. Так, сегодня требуется активизировать усилия по повышению самообеспеченности беженцев и ослаблению давления на принимающие страны, а также удвоить усилия по расширению долгосрочных решений, особенно в странах их происхождения. Поиск долгосрочных решений проблемы перемещения внутри стран также имеет решающее значение, как подчеркивается в Программе действий Генерального секретаря ООН по внутреннему перемещению [2, р. 9].
Как указывает Генеральный секретарь ООН Антониу Гутер-риш, современный кризис беженцев - это политический кризис, и он будет разрешен только с помощью солидарности и политической воли. Поэтому международное сообщество должно работать сообща, чтобы урегулировать существующие конфликты; помочь устранить коренные причины, чтобы снизить риск будущих конфликтов, разворачивающихся во все более хрупких государствах; предоставить устойчивые возможности для всех, чтобы позволить насильственно перемещенным лицам жить в безопасности и с достоинством [Ibid.].
Доклад ВОЗ, однако, подчеркивает, что период пандемии COVID-19 существенно отбросил назад усилия, предпринимавшиеся мировым сообществом для решения проблем беженцев [3]. Как показали первые меры реагирования на пандемию COVID-19, ограниченная координация и односторонние действия оказали негативное влияние на наш взаимосвязанный мир в беспрецедентных масштабах. Пандемия усугубила ранее существовавшие факторы уязвимости. Наиболее яркие примеры включают препятствия в доступе к медицинскому обслуживанию, отказ в защите из-за закрытия границ и растущий расизм, стигматизацию и дискриминацию. Беженцы и мигранты, которые, очевидно, вынужденно перемещаются, оказываются в значительно более небезопасных условиях, чем остальные, - зачастую без доступа к воде, санитарии и гигиене, т.е. в целом подвергаются большим рискам. Это
относится как к мигрантам, находящимся на нелегальном положении, лицам, ищущим убежища, так и тем, кто находится в иммиграционных центрах или в лагерях. Значительным рискам подвержены трудящиеся-мигранты, жертвы торговли людьми и др. [3, р. 1].
Односторонние и нескоординированные меры, принимавшиеся государствами в условиях пандемии COVID-19, не означают, что не существует международных рамок или правовых норм для комплексного и взаимовыгодного решения проблем миграции и общественного здравоохранения. Права человека, включая беженцев и мигрантов, гарантированы широким спектром конвенций ООН. В их числе: Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г.; Международный пакт об экономических, социальных и культурных права 1966 г.; Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г.; Международная конвенция о правах ребенка 1989 г.; Конвенция (международный договор) о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев 1967 г.; Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.; Конвенция МОТ № 97 о трудящихся мигрантах (пересмотренная в 1949 г.); Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности, 2000 г.; Протокол о предупреждении и пресечении торговли людьми и наказании за нее, дополняющий Конвенцию ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и др. [3, р. 2].
В последние годы проведен ряд важных исследований в отношении прав мигрантов и государственного управления в сфере миграции [1], а также касающихся развития законодательства о мигрантах на национальном уровне [4] и множество других.
Коллектив авторов под руководством Т. Капонио и И. Понцо в монографии «Решение проблем мигрантов и беженцев: многоуровневое управление в Евросоюзе» [1] анализирует реформу многоуровневой правовой политики ЕС в сфере миграции в 2010-х годах, реализующейся под влиянием миграционного кризиса середины 2010-х, а также в условиях пандемии COVID-19 2020-2021 гг. Основная цель этого исследования - осмысление процессов политических реформ в Европейском союзе и различных государствах -членах ЕС в отношении приема просителей убежища в период
2010-х годов, когда последствия «арабской весны» привели к лавинообразному увеличению числа прибывающих в Европу граждан третьих стран. В работе были исследованы факторы, повлекшие изменения в правовой политике ЕС в отношении мигрантов; механизмы многоуровневого управления ЕС (как они справлялись с соответствующими обстоятельствами роста миграции); оценены процессы принятия решений, касающихся реализации политики приема мигрантов [1, р. 38].
Особое внимание авторы уделили так называемому «европейскому кризису беженцев», который на сегодняшний день представляется связанным как с фактом резкого увеличения незапланированного притока мигрантов, так и с кризисом управления ЕС.
Если в качестве основной причины «европейского кризиса беженцев» принять резкий рост числа прибывающих в Европу мигрантов («волны миграции» на территории ЕС), обусловленный низкой возможностью контроля незапланированных притоков мигрантов и беженцев, то можно обнаружить, что не везде на территории ЕС эти притоки были одинаковыми. Так, Греция и Италия, будучи странами «первичного въезда» мигрантов, оказались в авангарде европейского кризиса с беженцами. Германия и Финляндия - страны, в которые в основном стремились попасть мигранты, - «пункты назначения» для значительных «вторичных перемещений» мигрантов, - сумели в существенной части избежать или сократить для себя кризисные воздействия в основном за счет введения пограничного контроля в пределах Шенгенской зоны в 2015 г., а также соглашения ЕС - Турция, подписанного в 2016 г. Испания, которая находилась в некотором отдалении от «потока» массового прибытия мигрантов из Африки и с Ближнего Востока, испытывала значительный рост числа просителей убежища из-за притока беженцев из Латинской Америки, а позднее - также из Африки.
В целом, волны разного рода незапланированных прибытий в Европу мигрантов в 2010-х годах создали резкое несоответствие между «спросом» и «предложением» притока мигрантов, что обусловило необходимость пересмотра системы приема мигрантов в ЕС. В частности, это привело к росту степени «европеизации» политики предоставления убежища в Европе, т.е. перемещению уровня принятия решений в вопросах миграции с уровня госу-
дарств-членов на уровень ЕС, а также последующего «давления» со стороны ЕС на свои государства-члены [1, p. 38].
Если в качестве основной причины «европейского кризиса беженцев» признать кризис управления в ЕС в целом, в том числе в вопросах предоставления убежища, ряд специалистов считают, что в 2010-е годы, когда Европа переживала экономический кризис и кризис беженцев, ЕС неосновательно стремился применить «двойную стратегию»: сохранить суть существующих законов ЕС о предоставлении убежища, и одновременно оказывать большую поддержку странам, испытывающим напрямую миграционный и / или финансовый стресс. Поддержка последним выражалась в финансовой солидарности (а), оперативной поддержке через агентства ЕС (b); мерах по добровольному переселению (с). Так, европейское финансирование таких стран, как Италия и Греция, значительно увеличилось, а принятая в 2015 г. Европейская миграционная программа определила общий список «безопасных стран», план эффективной политики возвращения мигрантов и стратегии устранения коренных причин миграции, а также «механизм экстренного переселения» для 160 тыс. граждан третьих стран, явно нуждающихся в международной защите внутри ЕС. Механизм такого «внутреннего перемещения» был обусловлен обязательством государств «первичного въезда» регистрировать и принимать новых мигрантов. Соответствующим образом, был предложен подход «горячих точек», согласно которому агентства ЕС должны были оказывать помощь властям государств-членов в части исполнения своих обязательств в соответствии с законодательством ЕС. Конечным результатом стало то, что подход «горячая точка» повысил ответственность государств «первичного въезда», таких как Италия и Греция, за обеспечение защиты и размещения беженцев. Однако для бесперебойной работы схемы переселения требовалось значительное время и ресурсы. Тем не менее общеевропейская система приема мигрантов - в период 2010-х годов, в рамках ЕС, - была в целом сформирована и введена в действие [1, Р. 39].
По мнению ученых, особенность выработанной в рассматриваемый период системы многоуровневого управления ЕС (multilevel governance - MLG) в отношении миграции как системы вообще и как примера процедуры выработки правовой политики
основывается на стремлении и потенциале обеспечить согласованные результаты реализации правовой политики для решения общих проблем в Европейском союзе. В ходе своей реализации эта система позволила выстроить иерархические (вертикальные) межправительственные отношения и сетевые (горизонтальные) парт-нерские-связи для решения конкретной политической проблемы -в данном случае проблемы миграции. Сложность проблем, вызванных прибытием лиц, ищущих убежища, и беженцев после европейского миграционного кризиса 2015 г., можно считать хорошим опытом и апробацией для MLG. Результатом ее стали разработка политики и внедрение одного из ключевых компонентов Общеевропейской системы предоставления убежища (Common European Asylum System - CEAS), оформленной в Директиве о приеме EC (Reception Directive) [1, p. 219].
После этой первой «хаотической фазы» управления на уровне ЕС в период кризиса середины 2010-х годов началось расширение усилий по улучшению централизации регулирования приема мигрантов и беженцев и определению общих для ЕС стандартов, чтобы повысить единообразие и определенность в деятельности служб приема мигрантов по всему ЕС. Соответствующим образом, начался второй этап работы с миграционным кризисом, отмеченный более активным вмешательством и контролем со стороны органов ЕС положения мигрантов на уровне государств - членов ЕС и местного самоуправления. Это привело к совершенствованию критериев доступа к услугам по приему для мигрантов, общего правопорядка в сфере миграции в ЕС [1, p. 226].
Вместе с тем, на практике, различные действия и отношение в государствах - членах ЕС к вопросам миграции создали на территории ЕС существенную неоднородность в положении мигрантов и беженцев. В то время как некоторые местные органы власти отказались создавать пункты приема или предприняли лишь очень ограниченные меры содействия из тех, которые предлагались учреждениями ЕС, другие местные органы власти предпринимали автономные инициативы, направленные на расширение объема и качества услуг по приему и интеграции мигрантов. Конечным результатом стало то, что помощь, которой могли бы пользоваться просители убежища и беженцы, в ЕС существенно различалась в
разных населенных пунктах - даже в одной и той же стране [1, p. 228].
По мнению авторов книги, решения, ориентированные на сочетание правовой гармонизации, экономической и технической поддержки национальных правительств и обеспечения солидарности «сверху-вниз», в рамках ЕС оказались хрупкими и, как показывает опыт, могут быть легко нарушены предстоящими кризисами [1, p. 230].
Авторы коллективной монографии «Теория местного миграционного законодательства и управления» под руководством М. Баумгертеля и С. Милле [4] обращаются к анализу потенциала правового регулирования миграции на уровне местного самоуправления; они полагают, что в этом вопросе, существует неоднозначность и некоторая неопределенность.
Так, с одной стороны, по мере того как города становятся все более вовлеченными в процесс приема и интеграции мигрантов, их взаимодействие между собой также приобретает транснациональный характер. Когда мировые лидеры в Марракеше в 2018 г. принимали Глобальный договор о миграции (Global Compact for Migration - GCM1), мэры со всего мира собрались на параллельное мероприятие, запустив проект «Совет мэров по миграции» (The Mayors' Migration Council) для дальнейшего развития уже существующих связей между городами. Эта и подобные инициативы укрепили статус местных властей, к которым национальные политики должны относиться с должным вниманием.
С другой стороны, многие ученые по-прежнему не решаются «уменьшить масштаб» и используют «глобальный», а не чисто местный или национальный подход к концептуализации того, как города и поселения решают проблему миграции. Например, вводятся «горизонтальные» и «вертикальные измерения» «многоуровневого управления миграцией» либо отстаивается «мультискалярная перспектива» (a 'multiscalar perspective'), которая помещает проблематику местного уровня власти и управления в иерархические структуры глобальной экономики и управления [4, p. 1].
1 Global Compact for Migration 2018. - URL: https://www.iom.mt/global-compact-migration (дата обращения: 10.01.2023).
30
В данном случае исследователи задаются вопросом, какую роль несут юридические инструменты - доктрины, принципы, законы и иные нормативные правовые акты - в вопросах миграции, в том числе на местном уровне. Исследователи приводят многообразие подходов в понимании различных национальных и местных юрисдикций проблематики миграции, которые, подобно кусочкам мозаики, отображают контуры общей картины [4, р. 4].
Актуальность такого исследования авторам представляется очевидной. В то время как дебаты о направлении управления миграцией - как на национальном, так и на международном уровнях, -вырисовывались на протяжении многих лет, принятие конкретных мер местными администрациями в настоящее время поднимает более широкие вопросы о разделении властей и индивидуальных правах в существующих правовых рамках. Различные реакции местных властей на проблематику миграции являются важной частью проблем совершенствования правового регулирования, поскольку способны усиливать политические разногласия и добавлять к ним юридические коллизии, касающиеся разделения национальных и местных властных полномочий.
Ряд специалистов отмечают динамику, связанную с усилением роли местных властей в области миграции, когда вопрос сопрягается с процессами децентрализации и частичной передачи полномочий государственной власти на места. Такого рода «политическая децентрализация» представляет собой «законную» передачу доходов и обязанностей на местные уровни - в штаты или провинции, округа или муниципалитеты. Такого рода делегирование полномочий часто упоминается как один из факторов, способствующих (а иногда даже в качестве основной причины) появлению местного управления миграцией [4, р. 4].
В США, например, реформы федерального законодательства в 1980-х и 1990-х годах предоставили значительные возможности для законотворчества в штатах и на местном уровне, которые стали особенно активно использоваться в период после терактов 9/11. Как полагают исследователи, это в целом пошло на пользу городам - как тем, которые стремились принять больше приезжих и проявлять политику гостеприимства, так и тем, которые хотели ограничить число прибывающих. Более разнообразные формы передачи полномочий имели место в системе ЕС, где миграционные
полномочия государств были «переданы» Европейскому союзу (ЕС), «переданы» негосударственным субъектам, а также «переданы» местным образованиям, включая местные органы власти.
Еще один способ передачи полномочий, наблюдаемый в так называемых «новых» странах иммиграции, таких как Индонезия, состоит в формализации обязанностей по приему беженцев, которые ранее выполнялись местными органами власти неофициально. Все варианты передачи полномочий имеют общую черту: формально распределяя обязанности, они создают более разнородные, «беспорядочные» структуры управления миграцией, которые включают как государственных, так и частных участников [4, р. 5].
Тенденции передачи полномочий органов государственной власти на иные уровни власти и управления наблюдаются во всех государствах и юрисдикциях. Авторы признают, что существуют убедительные причины для поддержки передачи полномочий на места как способа создания более плюралистической среды, в которой могли бы сосуществовать как либеральная, так и ограничительная миграционная политика. Однако во многих случаях местные органы власти (особенно в крупных городах) также применяют активные подходы к управлению миграцией, даже когда нет правовых оснований для их участия и на них не распределяются компетенции и ресурсы в данном вопросе. В таких странах, как Индонезия, например, относительно недавнее участие городов в защите беженцев и управлении миграционными процессами было формализовано. В то время как некоторые города осуществляли правовые реформы и добивались децентрализации снизу, участвуя в разработке новых законов об иммиграции, другие осуждали политику и законы центрального правительства в данном вопросе [4, р. 6].
Известны случаи «повторной централизации», например, в Федеративной Республике Германии, где земли несли ответственность в сфере миграции, однако затем она была передана федеральному центру. Аналогичные процессы можно отметить в отношении политики интеграции в Дании и Швеции в последние годы. В контексте США «война» с «городами-убежищами» и штатами в период президентства Д. Трампа была мотивирована политическими соображениями, о которых авторы упоминают в работе [4, р. 6].
Напряженность, возникающая в результате миграционных кризисов, в последнее время стимулировала рост научных иссле-
дований по этой проблематике. Исследователи не только анализируют и интерпретируют тенденции в управлении миграцией, в том числе на местном уровне, но и нередко предлагают направления развития правового регулирования и правовой политики в сфере миграции в целях ее эффективности и справедливости как в отношении мигрантов, так и с позиций ее влияния на локальные сообщества [4, p. 7].
Список литературы
1. Coping with Migrants and Refugees : Multilevel Governance across the EU / ed. T. Caponio, I. Ponzo. - London ; New York, 2022. - 250 p.
2. Global trends : forced displacement in 2021 / United Nations High Commissioner for Refugees. - Copenhagen, 2022. - 48 p.
3. Refugees and migrants in times of COVID-19: mapping trends of public health and migration policies and practices / World Health Organization. - Geneva, 2021. -62 p.
4. Theorizing local migration law and governance / ed. M. Baumgaertel, S. Miellet. -Cambridge, 2022. - 364 p.
