CC BY
10410. О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЭ // СПС «КонсультантПлюс».
11.0 службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» : федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс».
О Будникова А. Б.
УДК 351.74.078.169:351.756(470)
К. А. КУЗНЕЦОВА, преподаватель кафедры административного права и административно-служебной деятельности ОВД Дальневосточного юридического института МВД России (г. Хабаровск)
К. A. KUZNETSOVA, lecturer at the Department of Administrative Law and the Department of Internal Affairs of the Far Eastern Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Khabarovsk)
H. H. ТКАЧЕНКО, старший преподаватель кафедры административного права Ростовского юридического института МВД России, кандидат юридических наук (г. Ростов-на-Дону)
N. N. TKACHENKO, Senior Lecturer of the Department of Administrative Law of the Rostov Law Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Candidate of Legal Sciences (Rostov-on-Don)
ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ
LEGAL AND INSTITUTIONAL FRAMEWORK OF THE INTERNAL AFFAIRS BODIES ILLEGAL MIGRATION
Аннотация. Проанализированы результаты правоприменительной деятельности подразделений по вопросам миграции по материалам Хабаровского края. Предложены направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности органов внутренних дел в сфере миграции. Изучены авторские позиции в области разработки и внедрения дифференцированного режимного подхода в административно-правовое регулирование внешней миграции. Автор пришел к обоснованному выводу о необходимости разработки и внедрения в систему государственного регулирования миграционно-пра-вового режима контролируемого пребывания мигрантов в России.
Ключевые слова и словосочетания: государственное управление, органы внутренних дел, полиция, внешняя миграция, миграционный режим, иностранный гражданин.
Annotation. The results of law enforcement activities of units on migration issues in the territory of the Khabarovsk Territory were analyzed. The directions of improvement of control and supervision activities of
internal affairs bodies in the field of migration are proposed. We studied the author's positions in the development and implementation of a differentiated regime approach to the administrative and legal regulation of foreign migration. The author came to a reasonable conclusion on the need to develop and introduce into the state regulation of the migration legal regime of controlled stay of migrants in Russia.
Keywords and phrases: public administration, internal affairs bodies, police, external migration, migration regime, foreign citizen.
Деятельность органов внутренних дел при реализации функции по контролю и надзору в сфере миграции направлена в первую очередь на предупреждение, выявление и пресечение преступлений и правонарушений, связанных с незаконной миграцией, обеспечение общественной безопасности, выявление среди мигрантов лиц к террористической и экстремистской деятельности. Указанную деятельность возможно охарактеризовать и проанализировать ее результаты, используя материалы правоприменения подразделений полиции УМВД России по Хабаровскому краю.
Так, за 2020 г. через пункты пропуска государственной границы Российской Федерации, расположенные на территории Хабаровского края, въехало 2334 иностранных граждан и лиц без гражданства (что меньше на 95,5 % по сравнению с 2019 г. - 52305). Выехало за пределы Российской Федерации 3691 иностранный гражданин (- 93,7 %,
2019 г. - 58868). Поставлено на миграционный учет 71128 иностранных граждан и лиц без гражданства (- 58,7 %, 2019 г. - 172365). Снято с миграционного учета - 74813 (- 56,4 %, 2019 г. - 171449) [1]. Данные показатели значительно снижены по сравнению с показателями 2019 г. из-за сложившейся эпидемиологической обстановки в стране и принятыми мерами по ограничению въезда и передвижения иностранных граждан по территории Российской Федерации.
Основной поток мигрантов прибывал в
2020 г. на территорию региона с целью осуществления трудовой деятельности (12009), учебы (762), а также коммерческой целью въезда (91), при этом основные сферы деятельности, в которых находят себя иностранные граждане - это строительство, торговля, а также домашнее хозяйство.
Основой государственного контроля является осуществление проверок: плановых
и внеплановых. Проведение внеплановых проверок направлено на своевременное выявление и оперативное пресечение нарушений в сфере миграции.
В 2020 г. осуществление контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции подразделениями УМВД России по Хабаровскому краю, подчиненными территориальными органами МВД России строилось в соответствии с введенными Правительством Российской Федерации и Хабаровского края ограничительными мерами по недопущению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19).
С учетом ограничений на реализацию мероприятий по контролю в сфере миграции, обусловленных требованиями Указа Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 [2], постановления Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438 [3], указания первого заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции А. В. Горовош от 19 марта 2020 г № 1/2964, по итогам 2020 г. наблюдается ожидаемое снижение ряда показателей деятельности территориальных органов МВД России на данном направлении.
В рамках осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции на территории Хабаровского края, в том числе в ходе проведения 2-х этапов оперативно-профилактического мероприятия «Нелегальный мигрант» (3 этап - в период с 14 по 18 сентября, 4 этап - в период с 7 по 11 декабря) подразделениями по вопросам миграции во взаимодействии с иными заинтересованными подразделениями УМВД России по Хабаровскому краю в 2020 г. проведено 2650 проверочных мероприятий по выявлению фактов нарушения миграционного законодательства в различных сферах деятельности, что на 46,7 %
меньше показателя 2019 г. (2019 г. - 4971). В результате принимаемых мер выявлено 15276 административных правонарушений в сфере миграции (- 39,2 %; 2019 г. - 25130).
Наиболее эффективным механизмом предупреждения правонарушений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства, является проведение сотрудниками подразделений по вопросам миграции эффективных контрольно-надзорных мероприятий.
За 2020 г. судами Хабаровского края вынесены решения об административном выдворении в отношении 305 иностранных граждан (- 80,5 %, 2019 г. - 1568), фактически выдворено с территории Российской Федерации - 531 чел. (- 48,9 %, 2019 г. -1040), из них: 64 решения о выдворении в форме контролируемого самостоятельного выезда (- 84,9 %, 2019 г. - 425), фактически выдворено - 170 чел. (- 83,1 %, 2019 г. -383); 241 решение в форме принудительного перемещения через государственную границу с содержанием в ЦВСИГ УМВД России по Хабаровскому краю (- 78,9 %, 2019 г. - 1143), фактически выдворено -361 чел. (- 45,1 %, 2019 г. - 657) [1].
При этом по решениям судебных органов (305), вынесенных за 2020 г., фактически выдворено 122 иностранных гражданина (удельный вес составил - 40,0 %), из них: в форме контролируемого самостоятельного выезда - 40 (32,8 %), в форме принудительного перемещения через государственную границу - 82 (67,2 %).
За 2020 г. выявлено и задокументировано 300 деяний, в которых усматриваются признаки составов преступлений, предусмотренных статьями 322, 322.2, 322.3, 327 УК РФ (+ 9,1 %, 2019 г. - 275). По 137 из них возбуждены уголовные дела (- 6,2 %, 2019 г. - 146), по 126 отказано в возбуждении уголовных дел по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 1 статьи 24 УПК РФ (за отсутствием состава, события преступления) (+ 65,7 %, 2019 г. - 76). К уголовной ответственности привлечено 94 лица, совершивших данные преступления (-2,1 %, 2019 г.-96).
Из числа выявленных преступлений: по статье 322 УК РФ (незаконное пересечение государственной границы Российской Федерации) выявлено и задокументировано - 18 фактов (рост в 3,6 раза; 2019 г. - 5); по статье 322.2 УК РФ (фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранных граждан по месту жительства) было выявлено и задокументировано - 140 фактов (+ 14,8 %, 2019 г. - 122); по статье 322.3 УК РФ (фиктивная постановка на учет иностранного гражданина по месту пребывания) выявлено и задокументировано - 118 фактов (+ 1,7 %, 2019 г. - 116); по ст. 327 УК РФ выявлено и задокументировано - 24 факта (- 22,6 %, 2019 г. -31) [1].
В ходе проведения мероприятия подразделениями по вопросам миграции во взаимодействии с другими субъектами административной и оперативно-разыскной деятельности УМВД России по Хабаровскому краю, подчиненных территориальных органов МВД России проверено 412 объектов в различных сферах деятельности (промышленности, торговли, жилые помещения и иные) и 1453 иностранных гражданина, попавших в поле зрения сотрудников органов внутренних дел на объектах оперативной заинтересованности [2].
Кроме того, сотрудниками УГИБДД УМВД России по Хабаровскому краю проверено 1087 транспортных средств, 97 из которых были под управлением иностранных граждан либо лиц без гражданства.
В результате проведенных проверок выявлено 259 административных правонарушений (128 из которых совершены иностранными гражданами и лицами без гражданства), 206 из которых предусмотрены главой 18 КоАП РФ, 48 - за нарушение иностранными гражданами и лицами без гражданства правил дорожного движения, 5 - за иные административные правонарушения.
Из числа выявленных правонарушений, предусмотренных главой 18 КоАП РФ: за нарушение режима пребывания - 54 (из них:
ч. 1 ст. 18.8 - 37, ч. 3 ст. 18.9 - 2, ч. 4 ст.
18.9 - 15); за нарушение правил привлечения и использования иностранных работников - 152 (из них: ч. 1 ст. 18.10 - 85, ч. 3 ст.
18.10 - 4, ч. 1 ст. 18.15 - 29, ч. 3 ст. 18.15 -32, ч. 1 ст. 18.17-1).
Из числа иностранных граждан (128), нарушивших действующее миграционное законодательство Российской Федерации, 57,0 % составляют граждане Республики Узбекистан (73 гражданина), 23,4 % - Таджикистан (30), 19,5 % - иных государств (Азербайджан - 5, КНР - 5, Армения - 4, КНДР - 4, Киргизия - 3, Украина - 3, Молдова - 1).
В ходе проведения данного оперативно-профилактического мероприятия в отделы полиции по территориальности для проведения проверок и принятия решений по существу направлено 27 материалов по статьям 322, 322.2, 322.3, 327 УК РФ, возбуждено 7 уголовных дел, из них: по ст. 322 УК РФ направлен 1 материал, по ст. 322.2 УК РФ -10 материалов, возбуждено 5 уголовных дел, по ст. 322.3 УК РФ направлено 15 материалов, возбуждено 2 уголовных дела, по ст. 327 УК РФ направлен 1 материал.
Анализ результатов, проведенных двух этапов оперативно-профилактического мероприятия «Нелегальный мигрант» в 2020 г., свидетельствует об их эффективности и высокой результативности в сравнении с общим объемом задокументированных правонарушений за рассматриваемые периоды и является действенным методом профилактики правонарушений, однако значительно снижается в условиях, осложненных санитарно-эпидемиологической обстановкой в стране, что свидетельствует о несовершенстве правового регулирования и об отсутствии возможности оперативного реагирования органов внутренних дел на стремительно изменяющиеся общественные отношения, в том числе в сфере миграции.
Концепцией государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019-2025 гг. определен ряд задач [4], направленных на противодействие организации незаконной миграции и обеспечение го-
сударственного контроля (надзора) в сфере миграции.
Необходимым направлением по совершенствованию административно-юрисдик-ционной деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере миграции населения, является осуществление административно-правового регулирования миграционно-правового режима контролируемого пребывания иностранных граждан или лица без гражданства на территории Российской Федерации.
Правовые режимы являются неотъемлемой частью процесса управления. С. А. Старостин под административно-правовым режимом понимает определенный нормами административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на упорядочение общественных отношений в соответствующей сфере государственного управления [5, с. 4].
По мнению С. С. Маилян, «для приведения системы в требуемое состояние применяются специальные управленческие режимы, основное функциональное назначение которых состоит в обеспечении организации управленческих систем» [6, с. 29].
Ряд имеющихся мнений ученых, законотворческих инициатив МВД России не может не обратить на себя внимание. В настоящее время разработке авторской концепции режимного административно-правового регулирования в сфере миграции посвящает свои работы А. Н. Жеребцов.
Под миграционно-правовым режимом А. Н. Жеребцов определяет систему взаимосвязанных правовых (нормативных и организационных) средств, представляющих собой систему инструментов (способов и типов), направленных на упорядочение взаимосвязанных миграционно-правовых отношений, возникающих в определенном виде территориального перемещения, и достижение определенных управленческих целей в сфере территориального перемещения населения [7; 8; 9].
Содержание административно-правового режима, нам представляется, целесообразно строить на основе концепции,
предложенной в современной административно-правовой науке, где предлагается выделить следующие элементы содержания миграционно-правового режима: а) цель миграционно-правового режима; б) круг субъектов; в) правовая основа; г) система миграционных правил или административно-правовых процедур; д) стадии процесса управления миграционным потоком. Наполнение приведенных элементов содержания режима позволит смоделировать предлагаемый нами миграционно-правовой режим контролируемого пребывания иностранных граждан.
Основываясь на приведенной в работах А. Н. Жеребцова концепции элементов содержания миграционно-правовых режимов и ряде мнений других специалистов, необходимо признать, что режим контролируемого пребывания преследует своей целью формирование и реализацию специального административно-правового статуса для отдельных категорий мигрантов, в том числе иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность, и находящихся в неопределенном статусном состоянии.
Такими видами мигрантов, на наш взгляд, являются: а) лица, в отношении которых начата процедура признания их нахождения в Российской Федерации нежелательным; б) лица, подлежащие административному выдворению, депортации, реадмиссии, включая тех, кто не может быть выслан за пределы территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами или российским законодательством, и находящиеся в местах их содержания в соответствии; в) лица, в отношении которых при прохождении пограничного контроля были выявлены препятствия для пропуска на территорию страны; г) лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы; д) лица, которым ограничен выезд из Российской Федерации; е) лица, которым установлен запрет на въезд, но которым въезд в Российскую Федерацию временно разрешен по особым обстоятельствам (к примеру, для дачи показаний по уголовному делу); ж) лица, утратившие документы, удостоверяющие их
личность, на период до получения соответствующего документа; з) иные лица, статус мигранта которых на территории Российской Федерации не определен.
Правовой основой данного миграционно-правового режима будут являться Федеральные законы № 115-ФЗ, № 114-ФЗ и принятые в их развитие подзаконные нормативные правовые акты, предопределяемые видом неопределенного статуса мигранта, подлежащего контролируемому пребыванию иностранного гражданина или лица без гражданства.
Правила режима контролируемого пребывания иностранных граждан следует формировать в следующем виде:
1) постановка на специальный учет мигрантов с неопределенным миграцион-но-правовым статусом, который должны осуществлять подразделения по вопросам миграции путем внесения данных об этих лицах в электронный сервис Государственной информационной системы «Миграция» и выдачи мигранту документа о его контролируемом пребывании;
2) установление в отношении мигранта с неопределенным административно-правовым статусом обязанности регулярной личной явки, нахождения в специально созданных местах содержания мигрантов с неопределенным административно-правовым статусом, ограничения по перемещению, ограничения мест нахождения лица в определенное время и определенных местах, использования сопутствующих средств контроля и др.;
3) предоставление мигранту с неопределенным административно-правовым статусом особых прав на услуги переводчика, связи, защитника и других прав, необходимых для определения его административно-правового статуса;
4) установление административных процедур контроля за пребыванием мигранта с неопределенным административно-правовым статусом, административно-правовых процедур определения его административно-правового статуса, процедур выдачи им обязательств совершать определенные дей-
ствия в период нахождения под административно-правовым режимом контролируемого пребывания.
В настоящее время основным рычагом административно-правового противодействия незаконной миграции органами внутренних дел является осуществление контрольно-надзорной деятельности, в том числе и проведение оперативно-профилактических мероприятий и операций, в ходе
которых к иностранным гражданам применяются меры административной ответственности за нарушение порядка пребывания или проживания, осуществления ими трудовой деятельности. В свою очередь разработка и апробация административно-правового режима контролируемого пребывания в Российской Федерации помогут внедрить новый инструмент в деятельность органов внутренних дел.
ЛИТЕРАТУРА
1. Состояние миграционной ситуации в Хабаровском крае // Управление по вопросам миграции УМВД России по Хабаровскому краю. URL: https://27.xn~blaew.xn~plai/ (дата обращения: 20.06.2021).
2. О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации в связи с угрозой дальнейшего распространения новой корона-вирусной инфекции (COVID-19) : указ Президента Российской Федерации от 18 апреля 2020 г. № 274 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 16. Ст. 2573.
3. Об особенностях осуществления в 2020 г. государственного контроля (надзора), муниципального контроля и о внесении изменения в пункт 7 Правил подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей : постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2020 г. № 438 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 15 (ч. IV). Ст. 2292.
4. О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 20192025 годы : указ Президента Российской Федерации от 31 окт. 2018 г. № 622 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 45 Ст. 6917.
5. Старостин С. А. Классификация административно-правовых режимов // Законы России : опыт, анализ, практика. 2020. № 11. С. 3-10.
6. Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью : монография. М. : ЮНИТИ, 2002. 214 с.
7. Жеребцов А. Н. Миграционно-правовые режимы : теория и практика административно-правового регулирования : монография. Волгоград : ВИЭСП, 2009. 264 с.
8. Миграционно-правовые режимы: понятие и виды // Современное право. 2008. № 1. С. 79-81.
9. Содержание миграционно-правовых режимов реализации правовой миграционной политики Российской Федерации // Современное право. 2008. № 3. С. 36-43.
© Кузнецова К. А.
© Ткаченко И. И.
