CC BY
35
скажу.., где деньги лежат
правовые аспекты организационного
и информационного взаимодействия налоговых и правоохранительных органов
Киреева А.В.
канд. юрид. наук,
старший
юрисконсульт
Института
экономики
переходного периода
Саакян Р.А.
канд. экон. наук, начальник управления Анализа и планирования Федеральной налоговой службы
Одним из важнейших направлений в развитии системы налогового администрирования является совершенствование системы информационного взаимодействия налоговых органов, как с налогоплательщиками, так и с другими учреждениями государственной власти. Остановимся на вопросах взаимодействия налоговых и правоохранительных органов.
В последние годы1, постоянно растет налоговый документооборот. Кроме того, неуклонно усложняются и изменяются методики расчета тех или иных налогов. По оценкам экспертов в год меняется до 40% алгоритмов их расчета2. Эти изменения существенно осложняют работу сотрудников органов внутренних дел, связанную с расследованием налоговых преступлений. Грамотная квалификация совершенного налогоплательщиком деяния требует от проверяющих знания не только алгоритмов налоговых расчетов, которые применяются в настоящее время, но и тех, которые использовались на момент совершения проверяемых операций.
Подобные оценки, по нашему мнению, могут эффективно проводиться сотрудниками органов внутренних дел только при условиях постоянной экспертной поддержки со стороны налоговых органов и в тесном сотрудничестве с ними. Однако в настоящее время правовые основы подобного сотрудничества разработаны недостаточно детально. Если говорить о правовом регулировании информационного обмена между налоговыми органами и органами внутренних дел, то можно отметить относительно небольшой объем федеральных нор-
российское
е предпринимательство
мативных актов, посвященных данной проблематике. В частности, на уровне федеральных законов этим вопросам посвящено только три нормы Налогового кодекса РФ. Так, вопросам взаимодействия налоговых органов и органов внутренних дел посвящены п. 3 ст. 32, а также ст. 36 и 37 НК РФ, в которых в частности, указывается, что органы внутренних дел, в свою очередь, обязаны:
- передавать информацию налоговым органам в случае необходимости совершения процессуальных действий, входящих в компетенцию налоговых органов (п. 2 ст. 36 НК РФ);
- участвовать в проведении совместных выездных проверок по запросу руководителя (заместителя руководителя) налогового органа (п. 1 ст. 36 НК РФ);
- нести ответственность за убытки, причиненные налогоплательщикам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия, а равно неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служебных обязанностей (ст. 37 НК РФ).
Этим законодательное регулирование отношений между указанными госструктурами практически исчерпывается. Имеющаяся база подзаконных нормативных актов относительно подробно детализирует перечни и реквизиты документов, которые должны быть представлены налоговыми органами в органы внутренних дел в случае, если у них возникли обоснованные предположения о наличии в действиях налогоплательщика состава преступления, однако не создает дополнительных прав и обязанностей у сторон, участвующих в информационном обмене.
С января 2004 г. действует Соглашение о взаимодействии МВД России и МНС России. Взаимодействие осуществляется по таким направлениям, как планирование и проведение как совместно, так и самостоятельно, по запросам одной из сторон мероприятий, направленных «на обеспечение полноты поступления налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации и предотвращение нарушений законодательства», «взаимный информационный обмен сведениями, представляющими интерес для сторон», «совместные экспертизы и консульта-
1 Здесь нами использована статистика, приведенная в монографии Мишустина МБ. «Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России» (МЮНИТИ-ДАНА 2005).
3 Б частности, после ликвидации налоговой полиции не могли использоваться Приказ ФСНП России от 16 августа 2002 г. № 379 «Обутверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в федеральных органах налоговой полиции сообщений о преступлениях»; Приказ ФСНП России № 3, МНС России № БГ-3-16/1 от 3 января 2001 г. «Об утверждении порядка направления органами налоговой полиции материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения»; письмо МНС России от 5 октября 1999 г. № АС-6-16/784, ФСНП России от 10 сентября 1999 г. № АА-3107 «О некоторых вопросах взаимодействия налоговых органов и федеральных органов налоговой полиции при осуществлении налогового контроля» и ряд других правовых актов.
4 Помимо данного Приказа, имеется ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы информа-
_ционного обмена по отдельным, узкоспециализированным вопросам. Например, _Приказом МНС России от 5 октября 2004 г. № САЭ-3-_21/512@утвержден порядок ..информационного обмена _между налоговыми органами и формирования статисти-_ческой налоговой отчетнос-_ти по налогу на добычу помпезных ископаемых. _5 Имеется также ряд подзаконных нормативных актов, _устанавливающих единообразные формы статистической отчетности для всех _правоохранительных орга-_нов, - например, приказ Генпрокуратуры РФ № 39, МВДРФ № 1070, МЧС РФ № 1021, Минюста РФ № 253, ФСБ РФ № ...780, Минэкономразвития РФ №353, ФСКН РФ №399 от 29 ..декабря 2005 г. «О едином _учете преступлений», в рам-_ках которого утверждены: ...Типовое положение о едином порядке организации приема, регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положение о едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений», _«Инструкция о порядке заполнения и представления учетных документов». В подобных документах содержатся только формы отчетности, в том числе по налоговым преступлениям, но отсутствуют какие-либо нормы, регулирующие процесс информационного взаи-_модействия. В связи с этим подобные документы для це-
ции по вопросам разработки нормативных правовых актов».
Однако данное соглашение не раскрывает всех сторон информационного взаимодействия, в частности, не отвечает на вопрос о том, какими сведениями должны обмениваться налоговые и правоохранительные органы, в каком порядке должна проводиться совместная экспертиза законопроектов и т.д.
С учетом этого основным подзаконным актом в области информационного обмена является совместный Приказ МВД России № 76 и МНС России № АС-3-06/37 от 22 января 2004 «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений». Необходимость принятия данного Приказа была вызвана тем, что после проведения административной реформы в 2003 г. функции по расследованию налоговых преступлений были переданы от прекратившей свое существование Федеральной службы налоговой полиции РФ (ФСНП России) Министерству внутренних дел России (а именно к Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям МВД России). В связи с этим фактически утратили силу подзаконные нормативные акты, ранее регулировавшие порядок взаимодействия между налоговыми органами и Федеральной службой налоговой полиции (ФСНП) России3.
Таким образом, совместный Приказ МВД России № 76 и МНС России № АС-3-06/37 от 22 января 2004 г. «Об утверждении нормативных правовых актов о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений» стал практически единственным документом4, регулирующим вопросы информационного взаимодействия органов государственной власти в процессе раскрытия налоговых преступлений5. При этом в него были инкорпорированы все основные процедуры информационного обмена, ранее установленные нормативными актами, утратившими силу в связи с ликвидацией ФСНП России. Действующая система регулирования сводится
российское предпринимательство
преимущественно к определению перечня документов, необходимых для передачи «дела» правоохранительным органам. Одновременно с этим рассматриваемым Приказом определен момент, когда возникает предусмотренная п. 3 ст. 32 НК РФ обязанность налоговых органов по предоставлению информации правоохранительным органам. Фактически ее основным условием является выявление налоговыми органами недоимки в ходе проведенной проверки.
Тот факт, что до момента передачи сведений правоохранительным органам налоговой инспекцией должно быть выявлено правонарушение, говорит о том, что до этого налоговыми органами должна быть полностью завершена налоговая проверка. Однако параллельно с этим в ряде случаев налоговые органы уполномочены привлекать органы внутренних дел непосредственно к проведению налоговых проверок6.
Отсюда можно сделать вывод о том, что какая-либо жесткая регламентация порядка привлечения органов внутренних дел к проводимым налоговым проверкам отсутствует.
Данный вывод подтверждается тем, что какая-либо ответственность налоговых органов и их должностных лиц за непередачу подобной информации правоохранительным органам отсутствует. То есть если обязанность, предусмотренная п. 2 ст. 36 НК РФ, выполнена не будет, это не повлечет для налоговых органов и их должностных лиц серьезных правовых последствий.
При этом необходимо отметить, что сведения, поступающие от налоговых органов, являются для правоохранительной системы основным и практически единственным источником данных о налогоплательщиках, их хозяйственной деятельности и о соблюдении ими налоговой дисциплины. Все прочие органы государственной власти, располагающие теми или иными видами информации о хозяйственной деятельности лиц, не могут самостоятельно собрать и предоставить достаточные сведения, свидетельствующие об уклонении от уплаты налогов. Тем более они не имеют возможности выступить в качестве инициаторов совместной проверки налогоплательщика.
лей данного исследования интереса не представляют.
сятся: а) наличие у налогового органа данных, свидетельствующих о возможных нарушениях налогоплательщиками, плательщиками сборов, налоговыми агентами законодательства о налогах и сборах и о необходимости проверкиуказанных данных с участием специалистов-ревизоров и (или) сотрудников оперативных подразделений; б) назначение выездной (повторной выездной) налоговой проверки на основании материалов о нарушениях законодательства о налогах и сборах, направленных органом внутренних дел в налоговый орган, для принятия по ним решения в соответствии с п. 2 ст. 36 НК РФ; в) необходимость привлечения сотрудников органа внутренних дел в качестве специалистов для участия в проведении конкретных действий по осуществлению налогового контроля; г) необходимость содействия должностным лицам налогового органа, проводящим проверку, в случаях воспрепятствования их законной деятельности, а также обеспечения мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц при исполнении ими должностных обязанностей.
