CC BY
86
5. Chirkin, V. E. The Government. - Moscow, 2003.
6. Dobrenkoe, V. I. The Russian society: a modern situation and prospects. - 2003. - Vol. 1.
7. Dronov, R. Approaches to maintenance of economic safety // The Economist. - 2001. - № 2.
8. Goncharenko, L. P. Management safety. - Moscow, 2005
9. Ilyin, N. I. Shadow economic and the mechanism of its restriction: Dissertation. 08.00.01. -Saratov, 2000.
10. Knorring, V. I. The theory, practice and a management skill. - Moscow, 1999.
11. Kondrashova, V. K. Strategic management: economic tools: Studies. The grant. - Moscow, 2003.
12. Krivosheyev, V. V. The special feature of the Anomia in a modern Russian society // Sociological researches. - 2004. - № 3.
13. Kunts, G. O. Management: system and a situation analysis of administrative functions. -Moscow, 1991.
14. Kutylkin, V. A. Economic safety and counteraction to shadow processes in bank system of Russia: Dissertation. 08.00.05, 08.00.10. - Moscow, 2006.
15. Kuznetsova, L. N. Problem of formation of regional tax potential in modern conditions // Bulletin. - 2007. - № 16 (2).
16. Lobanova, O. V. The special feature of criminalization of a modern Russian society. - Moscow, 2006.
17. Manaenkov, A. M. Institutionally of a basis of maintenance of economic safety and counteraction to shadow economy: Dissertation : 08.00.01, 08.00.05. - Moscow, 2004.
18. Management terminology. - Moscow, 2002.
19. Nalogovyj's, M. V. Carp management : Studies. - 2006.
20. Opshor, 1.1. Economic sustainable development tools // The science world. - 2005. - № 1.
21. Petrenko, I. The economic safety of Russia: a monetary factor. - Moscow, 2003.
22. Radaev, N. N. Informal economy and extracontract relations in the Russian business. Approaches to research of informal economy. / Informal economy. Russia and the world / Ed. T. Shanin. -Moscow, 1999.
23. Radaev, V. V. The network world. - 2000. - № 12 (223).
24. Rajzberg, B. A., Lozovskij, L. S., Starodubtsev, E. B. Modern economic dictionary. - Moscow, 2006.
25. Rossija's, V. A. Poisons as a transformed society (the resume of long-term discussion of sociologists) // The Society and economy. - 1999.
26. Seljanov, K. S. Formation of system of monitoring of a condition of economic safety of the Russian Federation: Dissertation: 08.00.05. - Moscow, 2006.
2 7. Tikhomirov, Y. A. Mode of economy state regulation // The Right and the state. - 2000. - № 5.
2 8. Zaitsev, V. A. Law-enforcement hares institutes of maintenance of economic safety. - Academy of tax police of Russia, 2003.
29. Zub, A. T. Strategy's tooth management: theory and practice. - Moscow, 2002.
УДК 336.027.2 И.А. Макеева*
Финансово-правовой статус органов внутренних дел -участников налогового контроля
Статья посвящена рассмотрению финансово-правового статуса органов внутренних дел, участвующих в выездных налоговых проверках совместно с налоговыми органами. Особое внимание уделяется проблемным аспектам в правовом регулировании полномочий органов внутренних дел в налоговой сфере как правопреемника Федеральной службы налоговой полиции, упраздненной в 2003 году.
Ключевые слова: налоговый контроль, субъект налогового контроля, выездная налоговая проверка, участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, подразделения по налоговым преступлениям органов внутренних дел, налоговые органы.
* Макеева, Ирина Александровна, преподаватель кафедры административной деятельности органов внутренних дел, соискатель ученой степени кандидата юридических наук, майор милиции. Санкт-Петербургский университет МВД России. Россия, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. Тел. (812) 730-25-81. E-mail: [email protected].
* Makeeva, Irina Alexandrovna, teacher of the Department of internal affairs bodies' administrative activities St.-Petersburg University, Ministry of Internal Affairs of Russia, the applicant for the degree of Candidate of Legal Sciences, the major of militia. The St.-Petersburg university of the Ministry of Internal Affairs of Russia. Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. E-mail: [email protected].
I.A. Makeeva*. Financial and legal status of internal affairs bodies, participants of tax control
Paper is devoted to financial and legal status of internal affairs bodies, participating in field tax audit with the tax authorities. Particular attention is paid to the problematic aspects of the legal regulation of the powers of internal affairs bodies in the tax field as a successor to the Federal Tax Police Service, disbanded in 2003.
Keywords: tax control, the subject of tax control, field tax audit, participants of the relations, regulated by legislation on taxes and fees, divisions on tax crimes of intern.
Несмотря на разработку юридической наукой вопросов теории финансового и налогового права, на сегодняшний день не сформирована единая точка зрения о месте и роли органов внутренних дел в системе субъектов налогового права и налогового контроля, об их финансово-правовом статусе.
Следует отметить, что речь идет не обо всех органах внутренних дел, а только о тех, которые реализуют функции по обеспечению поступлений налогов, сборов и других обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации. Министерство внутренних дел Российской Федерации характеризуется «многофункциональной системой правоохранительных органов», служб и учреждений, специально созданных для борьбы с преступностью, охраны общественного порядка и безопасности России1. Непосредственно же для реализации функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений в структуре Департамента экономической безопасности Министерства внутренних дел России (далее ДЭБ МВД РФ) образовано Главное управление по налоговым преступлениям (ГУНП ДЭБ МВД России)2. В соответствии с Приказом МВД РФ от 5 июня 2003 г. № 385 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306» выявление, предупреждение, пресечение и расследование налоговых преступлений и правонарушений являются одним из приоритетных направлений деятельности органов внутренних дел.
История становления ДЭБ МВД России восходит к периоду реформирования правоохранительной системы, когда в целях совершенствования государственного управления и реализации государственной политики в области выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений Указом Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ» с 1 июля 2003 г. упразднена Федеральная служба налоговой полиции РФ, а ее функции по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений и правонарушений переданы Министерству внутренних дел РФ3. С этой целью в структуре центрального аппарата Министерства образована Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям (ФСЭНП МВД России), в 2005 г. преобразованная в ДЭБ МВД РФ.
В науке нет единого подхода к определению круга субъектов налогового контроля, что в значительной степени обусловлено динамичностью налогового законодательства. Не останавливаясь на рассмотрении вопроса о видах субъектов налогового контроля, рассмотрим особенности финансово-правового статуса органов внутренних дел, участвующих в мероприятиях налогового контроля.
Анализ правовой доктрины и налогового законодательства позволяет выделить следующие признаки, присущие субъекту налогового контроля4: 1) осуществление налогового контроля государственным органом; 2) осуществление функций, контроля в налоговой сфере; 3) наделение соответствующего органа властными полномочиями в области налогового контроля (налоговой компетенцией). Соответственно, субъектами налогового контроля являются государственные органы, наделенные властными полномочиями и осуществляющие функции контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью взимания налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации. Перейдем к рассмотрению этих признаков.
Осуществление налогового контроля государственным органом
Являясь частью исполнительной ветви государственной власти, органы внутренних дел выполняют наибольший объем работы в реализации самой важной функции государства -полицейской. Полицейская деятельность как деятельность контрольно-принудительная по наведению общественного порядка и обеспечению безопасности - атрибут любого государства5. Как справедливо отмечает А.Г. Хачатрян, налоговый контроль носит фискальный, государственно-принудительный характер, обусловленный сущностью налога как обязательного платежа в бюджет6. В этом признаке заложена публично-правовая сущность отношений, возникающих в сфере налогового контроля.
Осуществление функций контроля в налоговой сфере
Как контролирующие органы, подразделения по налоговым преступлениям обеспечивают поступление налогов, пошлин и других обязательных платежей в бюджетную систему7, выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие налоговых преступлений, осуществляют работу по выявлению наиболее сложных схем уклонения от уплаты налогов и сборов и т.д. Сотрудники подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел вступают в правоотношения тогда, когда имеет место нарушение законодательства о налогах и сборах, либо имеются основания полагать, что оно есть.
По поводу первых двух признаков среди ученых не возникает принципиальных разногласий, вместе с тем, спорным является вопрос о наделении органов внутренних дел полномочиями в области налогового контроля. Изменения, внесенные в законодательство в результате налоговой реформы, создали почву для дискуссий, и в настоящее время высказана точка зрения о том, что органы внутренних дел не наделены полномочиями по осуществлению налогового контроля8. В целях анализа финансово-правового статуса подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел необходимо рассмотреть, какие полномочия федеральных органов налоговой полиции переданы органам внутренних дел, и изменилось ли содержание этих полномочий.
Согласно ст. 2 закона РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 (ред. от 31 декабря 2002 г.) «О федеральных органах налоговой полиции»9 на федеральные органы налоговой полиции возлагалось решение следующих задач: выявление, предупреждение и пресечение налоговых преступлений и правонарушений; обеспечение безопасности деятельности государственных налоговых инспекций, защиты их сотрудников от противоправных посягательств при исполнении служебных обязанностей; предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах.
Основными задачами ГУНП ДЭБ МВД России являются: участие в защите сферы экономики государства от преступных посягательств, связанных с уклонением от уплаты налогов и сборов; выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие налоговых преступлений, носящих межрегиональный характер, а равно совершенных в особо крупных размерах или имеющих большой общественный резонанс; организация и осуществление работы по выявлению наиболее сложных схем уклонения от уплаты налогов и сборов; добывание, получение, обобщение и анализ информации о событиях или действиях в сфере налогообложения, создающих угрозу экономической безопасности Российской Федерации; участие в организационно-методическом руководстве деятельностью подразделений по налоговым преступлениям10. В решении этих задач заключается исключительная компетенция ГУНП ДЭБ МВД России как правоохранительного органа, не присущая налоговым органам.
Толкование положений названного Указа11 Президента РФ позволяют сделать вывод о передаче функций упраздненной Федеральной службы налоговой полиции РФ Федеральной службе по экономическим и налоговым преступлениям Министерства внутренних дел Российской Федерации. Однако в новой редакции НК РФ не закрепляется, как это было в ранее действовавшей редакции ст. 36 НК РФ в отношении федеральных органов налоговой полиции, что органы внутренних дел выполняют функции по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию нарушений законодательства о налогах и сборах, являющихся преступлениями или административными правонарушениями. Не указаны также полномочия органов внутренних дел по производству дознания, проведению предварительного следствия и осуществлению оперативно-розыскной деятельности. Данную позицию законодателя разделяют некоторые ученые, мотивируя тем, что установление перечисленных функций и наделение соответствующими полномочиями должно регулироваться не законодательством о налогах и сборах, а уголовно-процессуальным законодательством, законодательством об оперативно-розыскной деятельности и законодательством об административных правонарушениях12.
В отличие от положений НК РФ, регламентирующих деятельность федеральных органов налоговой полиции, органы внутренних дел даже не указаны в составе участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. В данном случае позиция законодателя представляется непоследовательной, поскольку согласно п. 8 ст. 9 НК РФ (в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ13) ФСНП России и ее территориальные подразделения являлись участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. В гл. 14 «Налоговый контроль»14 НК РФ законодатель упоминает об органах внутренних дел в одном ряду с налоговыми, таможенными органами и органами государственных внебюджетных фондов, возлагая на них обязанность «информировать друг друга об имеющихся у них материалах о нарушениях законодательства о налогах и сборах и налоговых преступлениях, о принятых мерах по их пресечению, о проводимых ими налоговых проверках, а также осуществлять обмен другой необходимой информацией в целях исполнения возложенных на них задач». При этом участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, законодатель признает только налоговые и таможенные органы. Подобная позиция необоснованно сужает пределы полномочий органов внутренних дел в сфере налогового контроля и приводит к отрицанию реальной значимости ОВД в механизме государственного финансового контроля.
Противоречивым представляется и включение в НК РФ ст. 37 «Ответственность органов внутренних дел и их должностных лиц»: если орган внутренних дел не является даже участником отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, значит, он фактически не может нести и ответственность в соответствии с положениями НК РФ за «убытки, причиненные налогоплательщикам, плательщикам сборов и налоговым агентам вследствие своих неправомерных действий (решений) или бездействия должностных лиц и других работников этих органов при исполнении ими служебных обязанностей»15. Принимая во внимание новеллы налогового законодательства, наиболее аргументированной представляется позиция авторов, признающих органы внутренних дел субъектами налогового права и субъектами налогового контроля, носителями «налоговой компетенции». «Непосредственно в содержание налоговой компетенции (публичной налоговой правосубъектности) государственного (муниципального) органа, - пишет Д.В. Винницкий, - входит система его налоговых полномочий, т.е. прав и обязанностей в сфере налоговых отношений, носящих внешневластный характер»16.
Как справедливо отмечает Л.Н. Древаль, наряду с основными функциями - превентивной и правоохранительной - в сфере налогообложения органы внутренних дел наделены правами по осуществлению проверок. Они реализуют контролирующие полномочия, участвуя в налоговом контроле, принудительном исполнении налогоплательщиками (плательщиками сборов) обязанности по уплате налогов и других обязательных платежей и привлечении их к ответственности. Также эти органы призваны выявлять обстоятельства, причины и условия, способствующие совершению правонарушений, и в пределах своей компетенции принимать меры по их нейтрализации, ослаблению и устранению, а при наличии достаточных данных - предотвращать подготавливаемые преступления.17 Выполняя исполнительно-распорядительные функции, среди которых важное место занимает административная деятельность, органы внутренних дел участвуют в производстве по
делам о налоговых правонарушениях, совершенных налогоплательщиками (плательщиками сборов) или налоговыми агентами. Для этого законодатель наделил их дополнительными правами18:
- участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов;
- при наличии достаточных данных, указывающих на признаки налогового преступления, проводить проверки организаций и физических лиц;
- получать сведения, составляющие налоговую тайну. Согласно п. 34 Закона РФ «О милиции» органы внутренних дел имеют право в соответствии с законодательством РФ получать сведения, составляющие налоговую тайну. Федеральным законом от 30.06. 2003 г. № 86-ФЗ19 внесены соответствующие изменения и в ст. 102 НК РФ «Налоговая тайна».
Как субъект налоговых отношений, осуществляя действия по контролю за соблюдением налогового законодательства, органы внутренних дел вступают в определенные отношения: с налоговыми органами по поводу осуществления налоговых проверок с участием органов внутренних дел; в целях информирования о налоговых правонарушениях, по которым налоговым органом должно быть принято решение в соответствии с Налоговым кодексом РФ; с налогоплательщиками в связи с проведением проверок совместно с налоговыми органами; с органами государственной власти и управления Российской Федерации по поводу информирования о характерных процессах в обществе, связанных с сокрытием доходов (прибыли) от налогообложения и т.д. Кроме того, органы внутренних дел выступают от имени государства в рамках его налоговой компетенции, т.е. непосредственно участвует в международных налоговых отношениях. В частности, в рамках Соглашения между Правительством РФ и Правительством Кыргызской республики от 26 августа 1999 г. «О сотрудничестве и обмене информацией в области борьбы с нарушениями налогового законодательства», Соглашения Правительств государств-участников стран СНГ от 4 июня 1999 г. «О сотрудничестве и взаимной помощи по вопросам соблюдения налогового законодательства и борьбы с нарушениями в этой сфере» и пр.
Осуществляя контрольные функции в области налогообложения, органы внутренних дел чаще всего прибегают к такому методу, как налоговая проверка. Согласно п. 5 Инструкции о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок, утвержденной совместным приказом МВД Российской Федерации и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. № 495 / № ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений»20, взаимодействие должностных лиц налоговых органов и сотрудников органов внутренних дел при проведении выездной налоговой проверки не препятствует их самостоятельности при выборе предусмотренных законодательством средств и методов проведения контрольных и иных мероприятий в рамках своей компетенции при одновременном обеспечении согласованности всех осуществляемых ими в процессе проверки действий. Органы внутренних дел действительно могут принимать участие в проведении выездных налоговых проверок по запросу налоговых органов (ст. 36 НК РФ). Но этим их полномочия не исчерпываются. В соответствии с законом РФ «О милиции» они имеют право на проведение самостоятельных проверок налогоплательщиков21 . Основанием для назначения таких проверок является наличие достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства РФ о налогах и сборах. Признаки таких преступлений предусмотрены ст. 198, 199, 199.1, 199.2 УК РФ.
В научной литературе высказано мнение о том, что органы внутренних дел наделены полномочиями по осуществлению оперативно-розыскной деятельности в форме «проверок», а «налоговые проверки» уполномочены проводить только налоговые органы. В качестве аргумента приводят различные цели этих проверочных действий: «проверки, проводимые органами внутренних дел, имеют своей целью выявление, пресечение и документирование фактов преступного неисполнения обязанностей, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, а не просто проверку исполнительности налогоплательщиков и налоговых агентов, что является целью налоговой проверки»22, а также методы и правовые основания. Не разделяя этого мнения, для аргументации своей позиции обратимся к Приказу ФНС РФ от 30 мая 2007 г. № ММ-3-06/333 (ред. от 14 октября 2008 г.) «Об утверждении Концепции системы планирования выездных налоговых проверок». В основном Концепция посвящена вопросам отбора наиболее «перспективных» для выездной налоговой проверки налогоплательщиков. Наиболее приоритетной задачей, решаемой в результате проведения выездных налоговых проверок, определено выявление и пресечение нарушений законодательства о налогах и сборах. Согласно п. 3 Концепции приоритетными для включения в план выездных налоговых проверок являются те налогоплательщики, в отношении которых у налогового органа имеются сведения об их участии в схемах ухода от налогообложения или схемах минимизации налоговых обязательств и (или) результаты проведенного анализа финансово-хозяйственной деятельности налогоплательщика свидетельствуют о предполагаемых налоговых правонарушениях.
По смыслу положения, содержащегося в п. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в сфере налоговых отношений действует презумпция добросовестности налогоплательщиков, - такой вывод был сделан Конституционным судом в Определении от 25 июля 2001 г. № 138-О. Рассматриваемый Приказ ФНС не отвечает этому принципу. О презумпции добросовестности не может быть и речи, когда налоговый инспектор изначально «психологически настроен» так, что если данный налогоплательщик попал в этот, своего рода «черный» список, то у него обязательно должны быть и скрытые обороты, и недоплата налогов в бюджет. Если такой прогноз не оправдывается, то
скорее это говорит о низкой квалификации инспектора или, что еще хуже, сговоре его с руководством проверяемого субъекта, а не о том, что налогоплательщик чист перед законом23 .
В целях реализации принципа презумпции добросовестности налогоплательщика, необходимо пересмотреть Концепцию планирования выездных налоговых проверок, делая акцент на случайной выборке проверяемых субъектов и необходимости проверить каждого не реже одного раза за установленный промежуток времени, например, не реже одного раза в пять лет.
Таким образом, изучение нормативно-правовой базы налогового контроля позволяет сделать совершенно определенный вывод: цели налоговых органов и органов внутренних дел в сфере налогового контроля фактически совпадают. Полагаю, что проверки, проводимые органами внутренних дел, являются налоговыми по своему предмету - выявление нарушений налогового законодательства и устранение их последствий, однако не являются таковыми по своему процессуально-правовому регулированию. В процессе выявления и документирования налоговых преступлений сотрудники органов внутренних дел руководствуются Законом РФ «О милиции», ФЗ РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», УПК РФ, в то время как налоговые органы руководствуются нормами Налогового кодекса РФ. Отличия в проводимых этими органами проверках по правовым основаниям и методам носят искусственный характер. Они являются следствием изменений, внесенных в Налоговый кодекс РФ в результате налоговой реформы, но коренным образом не влияют на конечный результат проверочных действий.
Анализ правового статуса ГУНП ДЭБ МВД России позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день это единственный правоохранительный орган, участвующий в налоговом контроле. Компаративный анализ полномочий упраздненной ФСНП и ГУНП ДЭБ МВД России показывает, что объем полномочий сотрудников упраздненной ФСНП значительно превышает полномочия сотрудников подразделений по налоговым преступлениям ОВД. Во-первых, до вступления в силу первой части Налогового кодекса Российской Федерации на основании ФЗ «О налоговой полиции» ФСНП, являлась субъектом налогового контроля, ее сотрудники самостоятельно проводили налоговые проверки. Согласно ст. 11 Закона «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. № 5238-1 (в ред. от 31 декабря 2002 г.)24 сотрудники ФСНП имели, право:
- пользоваться при исполнении служебных обязанностей правами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля (п. 2);
- осуществлять при наличии достаточных данных проверки налогоплательщиков (в т.ч. контрольные проверки после проверок, проведенных налоговыми органами) в полном объеме с составлением актов по результатам этих проверок (п. 3);
- беспрепятственно входить в любые производственные, складские, торговые и иные помещения независимо от форм собственности и места их нахождения, используемые налогоплательщиками для извлечения доходов (прибыли), и обследовать их (п. 5);
- составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах полномочий, предоставленных законодательством федеральным органам налоговой полиции (п. 11);
- налагать административный арест на имущество юридических и физических лиц с последующей реализацией этого имущества в установленном порядке в случаях невыполнения указанными лицами обязанностей по уплате налогов, сборов и других обязательных платежей, для обеспечения своевременного поступления сумм сокрытых налогов, сборов и других обязательных платежей в соответствующий бюджет (п. 12);
- выплачивать лицу, предоставившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет (п. 20).
При этом анализ ст. 11 закона «О милиции» показывает, что сотрудники подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел при исполнении служебных обязанностей не наделены правами, предоставленными законодательством должностным лицам налоговых органов и агентам валютного контроля. Они также имеют право участвовать в налоговых проверках только по запросу налоговых органов (п. 33 ст. 11 Закона). В п. 1 ст. 36 НК РФ уточнено, что органы внутренних дел участвуют совместно с налоговыми органами по их запросу в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. Следовательно, органы внутренних дел не имеют права участвовать, во-первых, в камеральных налоговых проверках, во-вторых, в налоговых проверках, проводимых таможенными органами.
Кроме того, сотрудники подразделений по налоговым преступлениям органов внутренних дел:
- имеют право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных данных полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках;
- при наличии данных о влекущем уголовную или административную ответственность нарушении законодательства, регулирующего финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, в целях установления оснований для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении по мотивированному постановлению начальника органа внутренних дел (органа милиции) или его заместителя: производить в присутствии не менее двух понятых и
представителя юридического лица, лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, либо его представителя, которым вручаются копия указанного постановления, а также копии протоколов и описей, составленных в результате указанных в настоящем пункте действий, а при отсутствии таковых - с участием представителей органов исполнительной власти или органов местного самоуправления - осмотр производственных, складских, торговых и иных служебных помещений, других мест хранения и использования имущества (п. 25);
- не имеют права налагать административный арест (данная мера административного наказания назначается судьей (ст. 3.9 КоАП РФ)25;
- органы внутренних дел не наделены полномочиями по привлечению налогоплательщиков к налоговой ответственности. В п. 2 ст. 36 НК РФ установлено, что органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных НК РФ к полномочиям налоговых органов, обязаны в 10-дневный срок направить материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения26.
Налоговый орган не вправе принять решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности непосредственно на основании материалов, полученных из органа внутренних дел. Должен быть соблюден общий порядок - назначена выездная налоговая проверка (без сомнения, к участию в ней налоговый орган привлечет сотрудников органа внутренних дел, от которого получены материалы), соответствующим образом оформлены результаты выездной налоговой проверки, на основании которых в рамках производства по делу о налоговом правонарушении налоговый орган может вынести решение о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности за совершение налогового правонарушения 27.
- Не закреплено право выплачивать лицу, предоставившему информацию о налоговом преступлении или нарушении, вознаграждение в размере до 10% от сокрытых сумм налогов, сборов и других обязательных платежей, поступивших в соответствующий бюджет.
Если в обязанности ФСНП вменялось оказание содействия налоговым органам, органам прокуратуры, предварительного следствия, государственной безопасности, внутренних дел и другим государственным органам в выявлении, предупреждении и пресечении преступлений и нарушений в области налогового законодательства (п. 6 ч. 1 ст. 10 Закона «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. № 5238-1 (в ред. от 31.12.2002 г.), а также проведение работы по выявлению и пресечению фактов коррупции в налоговых органах (п. 7 ч. 1), осуществление сбора и анализа информации об исполнении налогового законодательства, прогнозирование тенденций развития негативных процессов, связанных с налогообложением юридических и физических лиц (п. 8 ч. 1), то в ст. 10 Закона РФ «О милиции» в отношении сотрудников органов внутренних дел эти положения не воспроизведены, не нашли они отражения и в других нормативных актах. Одной из задач ФСНП являлось предупреждение, выявление и пресечение коррупции в налоговых органах, что свидетельствовало о надзорных полномочиях ФСНП в отношении налоговых органов. ФСНП выступала как орган общего надзора за законностью и правопорядком в налоговой сфере28 . Однако новое законодательство не позволяет сделать вывод об обязанности подразделений по налоговым преступлениям осуществлять надзорные полномочия в отношении налоговых органов. Согласно ст. 9 Закона «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. № 5238-1 (в ред. от 31 декабря 2002 г.) «государственная налоговая служба Российской Федерации, государственные налоговые инспекции на местах и иные государственные органы обязаны оказывать содействие Федеральным органам налоговой полиции в решении задач, определенных настоящим Законом». И далее: «Государственная налоговая служба РФ, государственные налоговые инспекции на местах по мотивированному запросу ФСНП выделяют специалистов своих ведомств для осуществления совместных проверок при реализации оперативных материалов и проведения контрольных проверок правильности уплаты налогов...», в то время как в действующем совместном Приказе МВД России и ФНС России от 30 июня 2009 г. № 495 / № ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений», которым утверждена соответствующая инструкция29, речь идет только о привлечении сотрудников органов внутренних дел к участию в выездной налоговой проверке по мотивированному запросу налогового органа. На основе проведенного анализа вряд ли можно согласиться с мнением Н.А. Захаровой, которая считает, что «функции органов внутренних дел в сфере налогообложения по сравнению с функциями ФСНП не уменьшились. В соответствующих нормах Налогового кодекса лишь несколько изменились формулировки»30. Очевидно, что полномочия органов внутренних дел в сфере налогового контроля сужены.
Изменения, внесенные в налоговое законодательство, свидетельствуют о стремлении законодателя исключить дублирование функций контролирующих органов, а, возможно, и сократить их число. Вместе с тем, на практике наблюдается противоположный эффект. По общему правилу, согласно ст. 89 НК РФ налоговые органы не имеют права проводить повторную выездную налоговую проверку по одним и тем же налогам, подлежащим уплате или уплаченным налогоплательщиком, за уже проверенный налоговый период. Однако на проверки, проводимые органами внутренних дел, положения ст. 89 НК РФ не распространяются. Выездные налоговые проверки, проводимые налоговыми органами за период, ранее охваченный проверкой, проведенной органом внутренних дел, не могут рассматриваться в качестве повторных для целей применения ограничений проведения выездных налоговых проверок, предусмотренных ст.ст. 87 и 89 НК РФ. Исходя из изложенного, можно констатировать, что отсутствие унифицированного нормативно-правового акта в сфере налогового контроля, регламентирующего
полномочия всех участников этих отношений, включая органы внутренних дел, не позволит добиться эффективного результата в проведении налоговой политики.
Несмотря на то, что органы внутренних дел в лице подразделений по налоговым преступлениям лишены ряда полномочий, которыми ранее пользовались сотрудники ФСНП, данная ситуация не позволяет сделать вывод о невозможности их эффективной дальнейшей деятельности по обеспечению соблюдения налогового законодательства. Сотрудники подразделений по экономическим и налоговым преступлениям продолжают выполнять свои задачи, руководствуясь законодательством об оперативно-розыскной деятельности, уголовным, уголовно-процессуальным, административным законодательством, а также нормами Налогового кодекса РФ. Изменился процессуальный порядок проведения контрольных мероприятий, сроки проведения проверок, однако сущность деятельности органов внутренних дел в налоговой сфере не претерпела коренных изменений. И хотя проверки, назначаемые органами внутренних дел, не являются «налоговыми проверками», и им присваивают статус оперативно-розыскного мероприятия «проверка», тот аргумент, что они проводятся в целях выявления нарушений налогового законодательства, позволяет считать органы внутренних дел полноправными субъектами налогового контроля. В подтверждение своих доводов приведу правовую позицию Конституционного суда Российской Федерации, о том, что контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, федеральными законами, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления31.
Таким образом, органы внутренних дел выступают носителями прав и обязанностей в налоговой сфере в качестве участника налоговых правоотношений, являющихся видом финансовых отношений, урегулированных нормами права и возникающих, в частности, в процессе осуществления налогового контроля32. Применительно к деятельности подразделений по экономическим и налоговым преступлениям можно говорить об осуществлении данными органами налогового контроля, являющегося содержанием одной из модификаций оперативно-розыскной деятельности по обеспечению законности и правопорядка33. Как участник налоговых правоотношений со специфическими функциями, органы внутренних дел реализуют свои контрольные полномочия непосредственно в документально-проверочной форме и опосредованно, например, направляя материалы в соответствующий налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым Кодексом РФ к полномочиям налоговых органов.
Поэтому в целях устранения серьезного несоответствия между правовым регулированием налогового контроля и практикой его проведения представляется целесообразным дополнить ст. 9 НК РФ «Участники отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах», включив в перечень участников также органы внутренних дел.
Во исполнение Указа Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 306 «Вопросы совершенствования государственного управления в РФ» необходимо привести правовое регулирование налогового контроля органов внутренних дел в соответствие с нормативно-правовыми актами, регламентировавшими деятельность ФСНП в части переданных полномочий, и внести соответствующие дополнения в ст. 10 и 11 Закона РФ «О милиции».
В настоящее время отсутствует закон, в котором бы обстоятельно и согласованно определялись полномочия всех субъектов налогового контроля, а также вопросы разграничения их компетенции. К сожалению, правовое регулирование деятельности ОВД в сфере налогового контроля ограничивается преимущественно ведомственными приказами. Отметим, что согласно п. 33 ст. 11 Закона РФ «О милиции» сотрудники милиции вправе участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов в порядке, предусмотренном законодательством о налогах и сборах. Вместе с тем единственным документом, регулирующим порядок участия органов внутренних дел в налоговых проверках, является совместный приказ МВД Российской Федерации и Федеральной налоговой службы от 30 июня 2009 г. № 495 / № ММ-7-2-347 «Об утверждении порядка взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов по предупреждению, выявлению и пресечению налоговых правонарушений и преступлений», которым утверждена соответствующая инструкция34. Однако он не относится к законодательству о налогах и сборах: согласно ч. 1 ст. 1 Налогового кодекса РФ, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового кодекса РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Следовательно, участие сотрудников органов внутренних дел в налоговых проверках законодательно не закреплено, а применение положений совместного приказа МВД Российской Федерации и Федеральной налоговой службы юридически необоснованно. В целях устранения данного пробела в п. 33 ст. 11 Закона РФ «О милиции» необходимо внести изменение, создающее необходимую правовую основу для применения приказа: «сотрудники милиции вправе участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов в порядке, предусмотренном законодательством о налогах и сборах, и совместным ведомственным правовым актом органа исполнительной власти, уполномоченного в области внутренних дел, и органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов».
Список литературы
1. Акимов, А. Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. - 2003. - № 3. - С. 5.
2. Грачева, Е. Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. - М: Юриспруденция, 2000. - С.104-110.
3. Древаль, Л. Н. Финансово-правовой статус органов внутренних дел и таможенных органов. - Хабаровск, 2005. - 47 с.
4. Кучеров, И. И., Соловьев, И. Н. Проверки налогоплательщиков органами внутренних дел / под ред. И.И. Кучерова. - М.: Центр ЮрИнфоР-ПРЕСС, 2004. - 112 с.
5. Перепелица, М. А. Понятие и особенности субъектов финансового права // Финансовое право. - 2004. - № 6. - С.20.
6. Яковлев, А. А. Актуальные вопросы налогового контроля // Ваш налоговый адвокат. -2006. - № 3. - С. 21-30.
Literature
1. Akimov, A. Y. The status of a subject of law (theoretical issues). - 2003. - № 3.
2. Gracheva, E. Y. The problem of legal regulation of the state financial control. - Moscow, 2000.
3. Dreval, L. N. Financial and legal status of bodies of internal affairs and customs authorities. -Khabarovsk, 2005.
4. Kucherov, 1.I., Solovjov I. N. Taxpayers audit by bodies of internal affairs. - Moscow, 2004.
5. Perepelica, M. A. Concept and characteristics of the subjects of financial law. - 2004. - № 6.
6. Yakovlev, A. A. Topical issues of tax control. - 2006. - № 3.
1 См.: Андреев Г.В. Историко-правовой анализ взаимодействия МВД России и ФСНП России в 1993-2003 гг. М.: Компания Спутник+, 2007. С. 15.
2 Положение об этом подразделении утверждено Приказом МВД России от 8 июля 2003 г. № 533.
3 См.: п/п. «в» п. 3 Указа Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.
4 См., напр.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М: Юриспруденция, 2000. С. 104-110; Овсянников Л.Н. Финансовый контроль как система // Финансы. 2000. № 12. С. 1-4.
5 См.: Савюк Л.К. Правоохранительные органы. М.: Юристъ, 2002. С. 306.
6 Хачатрян А.Г. Налоговый контроль (надзор) как деятельность налоговых органов и вопросы правового регулирования // Юрист. 1998. № 8. С. 26.
7 См.: Древаль Л.Н. Финансово-правовой статус органов внутренних дел и таможенных органов. Хабаровск, 2005. С. 37.
8 См., напр.: Борисов А.Н. Комментарий к положениям УПК РФ по проведению судебно-налоговых экспертиз, ревизий и документальных проверок. СПС «Консультант-плюс 2008 г.». С. 86.
9 Утратил силу с 1 июля 2003 г. в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ.
10 См.: Приказ МВД РФ от 5 июня 2003 г. № 385 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от
11 марта 2003 г. № 306».
11 Указ Президента Российской Федерации // СЗ РФ. 2003. № 12. Ст. 1099.
12 См., напр.: Борисов А.Н. Комментарий к положениям УПК РФ по проведению судебно-налоговых экспертиз, ревизий и документальных проверок. СПС «Консультант-плюс 2008 г. С. 86; Захарова Н.А. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 148.
13 СЗ РФ. 1999. № 28. Ст. 3487.
14 См.: п. 3 ст. 82 НК РФ.
15 П. 1 ст. 37 НК РФ.
16 См.: Винницкий Д.В. Субъекты налогового права. М., 2000. С. 134.
17 Древаль Л.Н. Финансово-правовой статус органов внутренних дел и таможенных органов. Хабаровск, 2005. С. 47
18 См.: Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам органов внутренних дел, органов по контрою за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления», который внес изменения в ст. 29, 32 и гл. 6 Налогового кодекса Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27. Ст. 2700.
19 СЗ РФ. 2003. № 27. Ст. 2700 (ч. 1).
20 См.: Российская газета. № 173. 2009. 16 сентября.
21 Закон РФ « О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1, п. 35 ч. 1 ст. 11.
22 Кучеров И.И., Соловьев И.Н. Проверки налогоплательщиков органами внутренних дел / Под ред. И.И. Кучерова. М.: Центр ЮрИнфоР-ПРЕСС, 2004. С. 12.
23 См.: Н.В. Юрген. // Налоговая проверка. 2007. № 1, январь-февраль. ИПС «Консультант-плюс».
24 Утратил силу с 1 июля 2003 г. в связи с принятием Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ.
25 В ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 153-ФЗ.
26 Порядок направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения, регламентирован Инструкцией к Приказу МВД России и МНС России от 22 января 2004 г. № 76/АС-3-06/37.
27 См. Борисов А.Н. Комментарий к положениям УПК РФ по проведению судебно-налоговых экспертиз, ревизий и документальных проверок. СПС «Консультант-плюс 2008 г.».
28 Петрова Г.В. Законность в Российской Федерации. Глава 5. Обеспечение законности в налогово-бюджетной сфере. М.: Спарк. 1998. С. 69.
29 Вместе с «Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок», «Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения», «Инструкцией о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления» // Российская газета. № 173. 2009. 16 сентября.
30 Захарова Н.А. Правовые проблемы регулирования налогового контроля в свете административной реформы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 151.
31 Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 1 декабря 1997 г. № 18-П // СЗ РФ. 1997 г. № 50. Ст. 5711.
32 См.: Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 290.
33 Горяинов К.К., Кваша Ю.Ф., Сурков К.В. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Комментарий. М.: Новый Юрист, 1997. С. 12-13.
34 Вместе с «Инструкцией о порядке взаимодействия органов внутренних дел и налоговых органов при организации и проведении выездных налоговых проверок», «Инструкцией о порядке направления органами внутренних дел материалов в налоговые органы при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных к полномочиям налоговых органов, для принятия по ним решения», «Инструкцией о порядке направления материалов налоговыми органами в органы внутренних дел при выявлении обстоятельств, позволяющих предполагать совершение нарушения законодательства о налогах и сборах, содержащего признаки преступления» // Российская газета. № 173. 2009. 16 сентября.
УДК 351.741
В.А. Титов*, Г.В. Гиоев**
Программные методы управления в системе материально-технического снабжения органов внутренних дел
В статье показана целесообразность решения проблем современного финансово-экономического обеспечения и развития системы материально-технического снабжения органов внутренних дел в рамках программно-целевого подхода.
Ключевые слова: материально-техническое снабжение, план, прогноз, целевая комплексная программа.
V.A. Titov* G. V. Gioev**. Program methods of management in the system of the material and technical supply of the organs of the internal affairs
In article the expediency of the decision of problems of modern financial and economic maintenance and development of system of logistics of Department of Internal Affairs within the limits of the program and target approach is shown.
Keywords: logistics, plan, forecast, target complex program.
Система материально-технического снабжения (МТС) органов внутренних дел (ОВД) является сложной целенаправленной организационно-технической системой. Главной целью ее функционирования является своевременное, качественное и полное обеспечение прикрепленных на снабжение потребителей (органов) материальными ресурсами по закрепленной номенклатуре.
Система МТС ОВД является специфической хозяйственной системой. Ее основная особенность определяется тем, что данная система дуалистична по своей природе. Это вносит в нее противоречие на концептуальном уровне, самовоспроизводящееся по мере общественного и хозяйственного развития, направления разрешения которого служат источником системной динамики, количественных изменений и качественной трансформации системы МТС ОВД. Исследуем существо указанного противоречия.
С одной стороны, система МТС ОВД является системой логистической, в которой завершается движение части общественного продукта, выделяемого обществом на нужды обеспечения собственной безопасности. Здесь заканчивается его производство (конечные стадии - по некоторым продуктам, например, пошив и подгонка предметов форменной одежды в ведомственных швейных мастерских и ателье), проходят стадии обмена (через механизм Государственного заказа) и потребления. Поэтому, системе МТС ОВД присущи основные черты логистических хозяйственных систем1 .
С другой стороны, по организационному признаку, рассматриваемая система может и должна рассматриваться как неотъемлемый элемент национальной системы охраны правопорядка. Органы МТС входят и структурно подчинены соответствующим органам МВД России, их деятельность носит обслуживающий, подчиненный (с точки зрения генеральной цели - обеспечения законности и
* Титов Виктор Анатольевич, начальник кафедры тылового обеспечения ОВД, доктор экономических наук профессор. Санкт-Петербургский университет МВД России. E-mail: [email protected]. Россия, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, 1. Тел. (812) 495-25-66.
** Гиоев Георгий Вартанович, доцент кафедры тылового обеспечения ОВД, кандидат военных наук доцент, профессор. Санкт-Петербургский университет МВД России. E-mail: [email protected]. Россия, г. Санкт-Петербург, пл. Репина, 1. Тел. (812) 495-25-66.
* Titov Victor Anatolevich, the chief of DIA Rear maintenance department, Doctor of Economics, Professor. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
** Gioev George Vartanovich, the Docent of DIA Rear maintenance department, candidate of military sciences, Docent. The St.-Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. E-mail: [email protected]
