CC BY
66
УДК 351.74 ББК 67.7
© 2021 г. Щукин Владимир Михайлович,
заместитель начальника кафедры УОВД в особых условиях центра командно-штабных учений Академии управления МВД России кандидат юридических наук, доцент. E-mail: vshchukin@mvd.ru
Николаев Иван Сергеевич,
заместитель начальника МУ МВД России «Волгодонское». E-mail: inikolaev19@bk.ru
Курочкин Александр Сергеевич,
преподаватель кафедры тактико-специальной подготовки Ростовского юридического института МВД России.
E-mail: akurochkin56@mail.ru
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ И ИНЫХ СУБЪЕКТОВ ПРИ ВОЗНИКНОВЕНИИ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ
В статье анализируется система нормативно-правового регулирования процесса взаимодействия правоохранительных органов при возникновении чрезвычайных обстоятельств, определены некоторые противоречия текущего состояния данной системы и предложены направления их разрешения.
Ключевые слова: чрезвычайные обстоятельства, взаимодействие, планирование, чрезвычайные ситуации, полиция, терроризм, массовые беспорядки.
Shchukin Vladimir Mikhailovich - Deputy Head of the Department of Internal Affairs in Special Conditions, the Center for Command and Staff Study, the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia, PhD in Law, Associate Professor.
Nikolaev Ivan Sergeevich - Deputy Head of the Inter-Municipal Department, the Ministry of Internal Affairs of Russia «Volgodonskoe», the Main Department of the Ministry of Internal Affairs of Russia for the Rostov Region.
Kurochkin Aleksander Sergeevich - Lecturer, the Department of Tactical and Special Training, the Rostov Law Institute of the Ministry of internal Affairs of Russia.
LEGAL ASPECTS OF THE ORGANIZATION OF INTERACTION OF INTERNAL AFFAIRS BODIES WITH OTHER SUBJECTS IN THE EVENT OF EMERGENCY CIRCUMSTANCES
The paper analyzes the system of the legal regulation of the process of interaction between law enforcement agencies and other entities in the event of emergencies, identifies some contradictions of the current state of this system and suggests ways to resolve them.
Keywords: emergency situations, interaction, planning, emergencies, police, terrorism, mass riots.
Охрана и поддержание безопасности как личности, так и общества, государства в целом, экологической, экономической, информационной, транспортной, энергетической безопасности от угроз различного рода, обеспечение неукоснительной реализации конституционных прав и свобод граждан составляют основу национальной безопасности Российской Федерации, а также являются ключевой целью всей системы государственного и муниципального управления. В числе прочих, к основным угрозам национальной безопасности относятся: террористическая деятельность, экстремизация населения, дестабилизация информационной безопасности Российской Федерации, преступная деятель-
ность в области незаконного оборота оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, взрывных устройств, наркотических средств, психотропных веществ, работорговля, чрезвычайные ситуации, вызванные авариями, катастрофами; опасными природными явлениями, стихийными и иными бедствиями [1]. Последствиями данных угроз могут являться чрезвычайные ситуации и чрезвычайные обстоятельства в различных сферах общественной жизни, минимизация последствий которых требует объединения действий различных органов государственной власти. Поскольку большая часть данных опасностей в той или иной мере носит криминальный характер, то ключевое значение приобретает консолидация
усилий всех органов правоохранительной системы и органов внутренних дел в частности. В этой связи исследование особенностей системы нормативных правовых актов, определяющих цели, задачи и порядок взаимодействия органов государственной и публичной власти остается весьма актуальным. Взаимодействие органов публичной власти являлось предметом исследования множества ученых, среди которых целесообразно выделить С.А. Потапову, А.А. Крымова, А.В. Снегового. Однако в своих исследованиях взаимодействия рассматривается либо как составной элемент управленческой деятельности не применительно к чрезвычайным обстоятельствам, либо в контексте синергии определенных субъектов взаимодействия, возникающей при определенном чрезвычайном обстоятельстве. По нашему мнению, научное исследование правовых аспектов взаимодействия органов внутренних дел с иными субъектами при возникновении чрезвычайных обстоятельств, с учетом постоянной трансформации системы правоохранительных органов, должно носить самостоятельный характер, поскольку позволит определить проблемные вопросы взаимодействия и определить перспективы их преодоления.
Множество субъектов взаимодействия, специфика регулируемых правоотношений и некоторая неопределенность правового содержании термина «чрезвычайность» не позволяет полностью выделить систему нормативных правовых актов, определяющих цели, задачи и формы сотрудничества субъектов при возникновении чрезвычайных обстоятельств в отдельную отрасль права. Однако наличие сходных элементов, правовых инструментов позволяет судить о ее целостности и устойчивости. С учетом специфики регулируемых отношений в структуре данной системы можно выделить следующие классы нормативных правовых актов:
1. Конституционные нормы, вытекающие из основного закона и федеральных конституционных законов Российской Федерации. Данными нормами устанавливаются общие принципы реализации государственным механизмом своих функций, которые распространяются и на все структурные элементы системы публичной власти, в том числе при осуществлении ими взаимодействия. Кроме того, описан порядок функционирования органов государственной власти при чрезвычайном положении.
2. Нормы, определяющие правовое положение субъектов взаимодействия. Как пра-
вило, данные положения базируются на нормативных актах, определяющих права, обязанности, назначения того или иного органа государственной власти (ФЗ РФ «О полиции», ФЗ РФ «О федеральной службе безопасности» и т. д.). В некоторых случаях в качестве данных норм могут выступать положения уголовно-процессуального кодекса, определяющие подследственность преступления.
3. Нормативные правовые акты, определяющие порядок взаимодействия субъектов при определенном чрезвычайном обстоятельстве. Примером таких норм могут служить положения ФЗ РФ «О противодействии терроризму», ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
4. Нормы, регулирующие непосредственно взаимодействие органов и ее организацию. Примером таких норм могут служить положения Постановления Правительства Российской Федерации «О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти». Также стоит отметить, что большая часть подобных норм содержится в межведомственных нормативных правовых актах субъектов взаимодействия, поскольку данными нормами устанавливаются организационные основы взаимодействия. С учетом специфики обстановки, при которой организовывается взаимодействие субъектов, значительная часть данных нормативных правовых актов содержит информацию ограниченного распространения либо государственную тайну.
Остановимся более детально на каждом классе норм и обозначим проблемные вопросы, возникающие в процессе взаимодействия органов публичной власти, в том числе и правоохранительных.
Конституция Российской Федерации является базисом правовой системы государства, основополагающим нормативным правовым актом, определяющим ключевые принципы государства, его ценности, особенности политического устройства и функционирования. Данным нормативным правовым актом устанавливаются основы конституционного строя государства, базовые права и свободы человека и гражданина, основные принципы, правовое положение высших должностных лиц и федеральных органов государственной власти, принципы местного самоуправления.
Определен порядок ограничения прав и свобод граждан с целью обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Данное ограничение тесно связано с правовым режимом чрезвычайного положения. Стоит отметить, что термин «чрезвычайное обстоятельство» в отличие от терминов «чрезвычайная ситуация» или «чрезвычайное положение» законодателем не определен. При этом большинством ученых при определении его значения в той или иной мере используют обстоятельства (основания) введения данного правового режима [6], что является крайней мерой, поскольку позволяет существенно ограничивать ряд конституционных прав и свобод человека и гражданина, временно изменяет политическое устройство государства. Об исключительности данной меры свидетельствует тот факт, что с момента принятия Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» данная правовая норма не применялась. Вместе с тем формально основания для введения данного правового режима неоднократно возникали (криминальные проявления, связанные с терроризмом, чрезвычайные ситуации, массовые беспорядки). Минимизация последствий вышеуказанные обстоятельств, а в некоторых случаях - их предотвращение, обеспечивались при проведении различных специальных мероприятий (операций), консолидирующих усилия различных субъектов взаимодействия. Данные мероприятия обладают некоторой двойственностью. Правовой статус данных мероприятий и операций определен лишь для государственного противодействия опасностям, связанным с терроризмом (контртеррористическая операция), и предотвращение либо минимизация последствий чрезвычайных ситуаций (режим повышенной готовности, режим чрезвычайной ситуации). Вместе с тем проведение органами внутренних дел во взаимодействии с другими правоохранительными органами специальных мероприятий по задержанию вооруженных преступников, восстановлению правопорядка на незаконных массовых мероприятиях, либо в учреждениях уголовно-исполнительной системы не имеет законодательно определенного правового статуса и реализовывается в рамках норм, определяющих правовой статус конкретного органа (ФЗ РФ «О полиции»; ФЗ РФ «О войсках национальной гвардии» и т. д.). По нашему мнению, законодательное определение содержания понятия «чрезвычайные обстоятельства» лишит возможности широкой
трактовки данного термина и окажет положительное влияние на взаимодействие правоохранительных органов. Также, по нашему мнению, необходимо законодательно определить термин «специальные мероприятия». Данные мероприятия упоминаются законодателем при определении понятия «контртеррористическая операция», однако специальная операция как совокупность специальных (предупредительных, режимных, оперативно-розыскных, поисковых) мероприятий имеет более широкий спектр применения.
Специальные операции (мероприятия) как форма взаимодействия правоохранительных органов широко распространена не только при противодействии террористической деятельности [5]. Примером тому могут служить специальные операции по пресечению массовых беспорядков, специальные операции, направленные на розыск и задержание вооруженных преступников и освобождение заложников, когда их захват не обусловлен террористическими мотивами. Планирование и проведение специальных операций также требует мобилизации имеющихся ресурсов и организации скоординированной работы взаимодействующих сил. В этой связи считаем целесообразным определить и законодательно закрепить общие процессуальные особенности, правое положение специальных операций, не связанных с контртеррористической деятельностью их участников, порядок возмещения ущерба, нанесенного в ходе специальной операции.
Необходимость определения термина «специальная операция» обусловлена, помимо прочего, следующим противоречием. Взаимодействие сил МВД России и Росгвардии реа-лизовывается при подготовке и проведении силовых мероприятий по задержанию вооруженных преступников, защите и обороне зданий государственных органов (в том числе административных зданий полиции), операций по освобождению заложников (удерживаемых не из политических и экстремистских побуждений). Однако определение задачи, указанной в Федеральном законе «О войсках национальной гвардии», в рамках которой реализовывается указанное взаимодействие и к которой относятся вышеуказанные функции, затруднительно. Взаимодействие сил Росгвардии с территориальными органами МВД России по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности должно реализовываться в общественных местах, на объектах транспортной инфраструктуры, а также при проведении
различных массовых мероприятий (публичных, спортивных, зрелищных и иных массовых и официальных мероприятий) [4]. Ввиду этого участие сил и средств Росгвардии в проведении совместных силовых специальных операций с органами внутренних дел вне общественных мест (включая объекты транспортной инфраструктуры) и массовых мероприятий не может быть отнесено к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности.
При этом в соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» другие задачи на войска национальной гвардии могут быть возложены решениями Президента Российской Федерации, принятыми в соответствии с федеральными конституционными законами и федеральными законами. В этой связи участие сил и средств Росгвардии в качестве взаимодействующего субъекта с территориальным органом МВД России в проведении различных специальных операций (мероприятий) при чрезвычайных обстоятельствах, не связанных с террористической активностью и введением чрезвычайного положения, не предусмотрено нормами Федерального законодательства.
Считаем важным отметить, что отстутст-вие законодательного закрепления содержания терминов «чрезвычайные обстоятельства» и «специальная операция (мероприятия)» делает невозможной дифференциацию общественностью выполнения служебных обязанностей сотрудниками полиции в повседневных (обычных), зачастую рутинных условиях от выполнения задач сотрудниками в составе функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах, поскольку в федеральном законодательстве они не разделяются на какие-либо виды.
При этом проведенное анкетирование сотрудников органов внутренних дел различных служб и подразделений свидетельствует об изменении ряда психологических критериев при выполнении задач в составе функциональных групп при возникновении чрезвычайных обстоятельств. При несении службы в составе различных функциональных групп при чрезвычайных обстоятельствах подавляющее большинство респондентов 83 % проявляет большую собранность, внимательность и требовательность к гражданам по сравнению с несением службы в повседневных условиях. 75 % респондентов отметили большую готовность применения специаль-
ных средств и огнестрельного оружия при наличии законных оснований в условиях чрезвычайной обстановки. Это свидетельствует о дифференцированном подходе к выполнению служебных обязанностей сотрудниками полиции в повседневных условиях и чрезвычайных обстоятельствах. Такая двойственность отношения к выполнению служебных обязанностей вполне объяснима рядом объективных и субъективных факторов, в числе которых - экстремальность сложившейся ситуации; отсутсвие достаточного опыта выполнения служебных обязанностей в подобного рода обстановке; повышение чувства ответственности за выполнение задач; некоторая анонимизация сотрудника, действующего в группе; взаимозависимость сотрудников различных функциональных групп, обусловленная необходимостью достижения общей цели специальной операции. Ведомственные нормативные правовые акты, раскрывающие содержание термина «чрезвычайные обстоятельства», устанавливающие организационные основы действий сил, изучающиеся сотрудниками правоохранительных органов, не доступны общественности. Такое расхождение может послужить основой для неверного толкования мотивов органов внутренних дел представителями общественности. Примером этому могут служить обращения представителей общественности по поводу обоснованности введения плана охраны и обороны административных зданий территориальных органов МВД России и вызванный этим недопуск адокатов к их доверителям, находящимся в зданиях территориальных органов [8].
Считаем важным отметить, что определение правового статуса специальной операции и содержания термина «чрезвычайное обстоятельство» находится в общем тренде с модернизацией и частичной унификацией правовых основ взаимодействия органов государственной и публичной власти при возникновении чрезвычайных обстоятельств, к подтверждению которого можно отнести следующие процессы:
Установление многоуровневой системы противодействия опасностям чрезвычайных обстоятельств. Примерами данной системы могут служить уровни террористической опасности: «Синий», «Желтый», «Красный» утвержденные указом Президента Российской Федерации от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие до-
полнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» [2]. Сходные системы используются при обозначении режима функционирования Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций «Повседневный режим», «Режим повышенной готовности», «Режим чрезвычайной ситуации» [3]. Также схожий механизм используется для снятия ограничений, введеных в рамках организации противодействия распространению новой коронавирусной инфекции в Ростовской области, при котором регион разделен на красную, желтую и зеленую зоны - в зависимости от уровня распространения инфекции.
2. Введение временных ограничения для организаций и граждан в целях обеспечения общественной безопасности. Частным при-
Литература
1. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности РФ» // URL: http://www.consultant.ru.
2. Указ Президента РФ от 14.06.2012 № 851 «О порядке установления уровней террористической опасности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства» // URL: http://www.consultant.ru.
3. Постановление Правительства РФ от 30.12.2003 № 794 (ред. 12.10.2020) «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» // URL: http://www.consultant.ru.
4. Атаев Р.А, Шанько ВВ., Стецун М.Ю. Организационные и правовые основы охраны общественного порядка и общественной безопасности при проведении спортивных мероприятий // Юристъ-Правоведъ. 2019. №2 14 (88).
5. Потапова С.А. Теоретические аспекты организации взаимодействия правоохранительных органов // Теория и практика правоохранительной деятельности: Труды Академии управления МВД России. 2010. № 2 (14).
6. Снеговой А.В. О некоторых направлениях совершенствования правового регулирования деятельности органов внутренних дел при чрезвычайных обстоятельствах // Труды Академии управления МВД России. 2015. № 4 (3б).
7. URL: https://bizgaz.ru/2021/02/02/rostovsku-ju-oblast-razdeljat-na-tri-zony-po-koronavirusu.html.
8. URL: https://tass.ru/obschestvo/10638381.
мером данного процесса может служить расширение полномочий Правительства Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, позволяющее вводить обязательные для исполнения гражданами и органиазациями правила поведения в режиме повышенной готовности и чрезвычайной ситуации. Несмотря на то, что такие меры были обусловлены беспрецедентной в современной истории санитарно-эпидемиологической обстановкой, тренд на расширение полномочий государства с целью обеспечения безопасности граждан сформировался намного раньше и соответствует мировой динамике, что дает основания ожидать расширения полномочий органов оперативного управления и при других чрезвычайных обстоятельствах.
Bibliography
1. Decree of the President of the RF of 31.12.2015 № 683 «On the National Security Strategy of the RF» // URL: http://www.consultant.ru.
2. Decree of the President of the RF № 851 of 14.06.2012 «On the procedure for establishing levels of terrorist danger, providing for the adoption of additional measures to ensure the security of the individual, society and the state» // URL: http://www. consultant.ru.
3. Resolution of the Government of the Russian Federation № 794 of 30.12.2003 (as amended of 12.10.2020) «On the unified state system for the prevention and elimination of emergency situations» // URL: http://www.consultant.ru.
4. Ataev R.A., Shanko V.V., Stetsun M. Yu. Organizational and legal bases of protection of public order and public safety during sports events // Jurist-Pravoved. 2019. № 1 (88).
5. Potapov S.A. Theoretical aspects of interaction of law enforcement agencies // Theory and practice of law enforcement: proceedings of the Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2010. № 2 (14).
6. Snegovoy A.V. Some directions for improving the legal regulation of the activities of internal affairs bodies in emergency situations // Izvestiya Ak-ademii MVD Rossii. 2015. № 4 (36).
7. URL: https://bizgaz.ru/2021/02/02/rostovsku-ju-oblast-razdeljat-na-tri-zony-po-koronavirusu.html.
8. URL: https://tass.ru/obschestvo/10638381.
