CC BY
103
А.О. Четвериков*
Правовые аспекты организации высшего образования и признания иностранных дипломов в Канаде
Аннотация. Статья посвящена исследованию правовых аспектов организации высшего образования в крупнейшем федеративном государстве мира после России. Последовательно рассмотрены система законодательства Канады о высшем образовании (в том числе на уровне субъектов федерации — провинций), правовой статус канадских университетов, их преподавателей и студентов.Особое внимание уделено правовым механизмам признания в Канаде иностранных дипломов о высшем образовании для так называемых регулируемых и нерегулируемых профессий.
Ключевые слова: Канада, федерализм, высшее образование, признание дипломов, университеты.
Введение
Проводимая в нашей стране реформа высшего и других видов образования, мероприятия по интеграции в европейское и глобальное образовательное пространство усиливают интерес к ознакомлению с образовательными системами и традициями зарубежных государств, которые могут послужить источником полезного опыта для России. Одним из таких государств, сопоставимых с Россией по размерам территории, климатическим условиям и политико-территориальному устройству (федерация), является Канада.
Канада — государство, сложившееся на основе французских («Новая Франция«), затем английских колониальных владений в Северной Америке1. Канада до сих пор номинально остается под суверенитетом британской короны, представленной генерал-губернатором. Королева Великобритании и назначенный ею генерал-губернатор, однако, обязаны действовать исключительно по совету и с согласия канадского правительства, формируемого по результатам выборов в канадский парламент, точнее, его нижнюю палату (палату общин).
Как и Россия, Канада представляет собой многонациональное федеративное государство. Она состоит из десяти субъектов федерации — провинций2. Субъекты канадской федерации сложились исторически и организованы сегодня по смешанному национально-территориальному признаку.
Так, старейшая по времени колонизации и одна из крупнейших по размеру и численности населения канадских провинций — Квебек — является субъектом федерации с преимущественно франкоязычным населением (франкоканадцы)3. Две соседние провинции — Нью-Брансуик и Онтарио — имеют смешанное, англо- и франкоязычное население, с численным преобладанием англоканадцев. Остальные провинции (Альберта, Манитоба и др.) являются преимущественно англоязычными4.
Законодательство Канады о высшем
образовании
По сравнению с Россией, Канада — значительно более децентрализованная федерация. Многие вопросы, которые в нашей стране отнесены к ведению федеральных властей, в Канаде оставлены в исключительной компетенции субъектов федерации. К числу этих вопросов относится и народное просвещение, включая высшее образование5.
В Канаде отсутствует федеральное министерство образования, а правовое регулирование образова-
1 См.: Сороко-Цюпа О.С. История Канады. М.: Высшая школа, 1985. С. 8-11.
2 Кроме провинций в Канаде имеются три, преимущественно малонаселенные, федеральные территории, которые находятся под управлением центрального правительства.
3 Парламент Квебека официально провозгласил население провинции «квебекской нацией». В Квебеке дважды, в 1980 и 1995 гг., проводился референдум о суверенитете, однако оба раза большинство квебекцев не поддержало эту инициативу.
4 В разных провинциях Канады проживает также коренное население (индейцы и др.). Конституция Канады (ч. II «Права коренных народов Канады» Конституционного акта 1982 г.) гарантирует представителям этих народов сохранение их исконных или вытекающих из договоров прав.
5 Ст. 93 «Законодательство в области просвещения» Конституционного акта Канады 1867 г., сохраняющего действие как составная часть канадской Конституции.
© Четвериков А.О., 2015
* Четвериков Артем Олегович — доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой права Европейского союза Московского государственного юридического университета имени О.Е. Ку-тафина (МГЮА). [[email protected]]
123995, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9.
тельных отношений базируется на законодательстве субъектов федерации. Таковы, например, законы об образовательных учреждениях университетского уровня (провинция Квебек)6, о поствторичном обучении (провинция Альберта)7, об университетах (провинция Британская Колумбия)8 и т.д.
Общность исторических традиций образовательных систем провинций, стремление к их поддержанию и усилению в контексте интеграции Канады в целом в мировое образовательное пространство побуждает субъекты федерации этой страны гармонизировать свои подходы, действуя через совместные межпровинциальные органы9.
Важнейшим межпровинциальным органом Канады в образовательной сфере является Совет министров образования10. С общего согласия своих членов — провинциальных министров образования, он издает акты, которые устанавливают единообразные (гармонизированные) образовательные стандарты Канады.
Именно таким путем, в рамках участия Канады в Болонском процессе, были выработаны общие требования к бакалавриатскому, магистерскому, докторскому образованию и получению искомых образовательных степеней — канадского бакалавра, магистра, доктора.
Документ, определяющий эти требования, принят в 2007 г. и носит название «Министерская декларация об обеспечении качества образовательных программ, ведущих к присвоению степеней в Канаде»11. Министерская декларация фактически представляет собой основы законодательства Канады о высшем образовании, хотя де-юре наделяется только рекомендательной силой и должна быть инкорпорирована в провинциальные законы и подзаконные акты.
Декларация включает в себя три раздела:
1) «Канадская рамка признания квалификаций, соответствующих степени»— раздел, который закрепляет требования к трем последовательным циклам (уровням) высшего образования, ведущим к получению степеней бакалавра,
6 Loi sur les établissements d'enseignement de niveau universitaire.
7 Post-secondary Learning Act. University Act.
8 University Act.
9 Межпровинциальные органы состоят из премьер-министров и профильных министров канадских провинций: «Конференция первых министров», «Совет министров охраны окружающей среды» и др. Регулирование федеративных отношений на основе совместных действий и решений органов исполнительной власти субъектов федерации — характерная особенность канадского федерализма. В конституционной доктрине она получила обозначение «исполнительный федерализм». См.: Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М.: Моск. общ. науч. фонд, 1998. С. 57.
10 Council of Ministers of Education, Canada / Conseil des ministres de l'éducation (Canada).
11 Déclaration ministérielle sur l'assurance de la qualité des programmes d'enseignement menant a des grades au Canada.
магистра и доктора (концепция и цели образовательной программы, срок программы, критерии допуска, уровень знаний обучающихся и т.д.);
2) «Процедуры и стандарты оценки качества новых программ, ведущих к присвоению степеней» — раздел, который устанавливает требования к проектам новых бакалавриатских, магистерских и докторских программ (письменное предложение образовательного учреждения, оценка со стороны независимого жюри, наличие у учреждения необходимых кадровых, материальных ресурсов и т.д.);
3) «Процедуры и стандарты оценки новых учреждений, присваивающих степени» — раздел, на основании которого должна проводиться предварительная экспертиза вновь создаваемых университетов и других высших учебных заведений (оценка со стороны группы независимых специалистов, наличие помещений, компетентного профессорско-преподавательского состава и т.д.).
Децентрализованный характер образовательной системы и в целом федеративного устройства Канады также проявляется в наличие в этой стране правовых механизмов признания дипломов и квалификаций, полученных в одном субъекте федерации, для целей осуществления профессиональной деятельности в других субъектах (например, обладатель диплома бакалавра университета Квебека желает работать в провинции Онтарио).
Подобные механизмы также регулируются нефедеральным законодательством, а внутригосударственным нормативным договором, заключенным между правительствами провинций при участии федерального правительства — Соглашением о внутренней торговле 1994 г.
Обязанность провинций взаимно признавать профессиональные квалификации, полученные обучающимися на их территориях, вытекает из ст. 708 Соглашения 1994 г. «Признание профессиональных квалификаций и согласование профессиональных стандартов», которая содержатся в его гл. 7«Мобильность рабочей силы».
Любая провинция, однако, может отступать от этой обязанности, то есть не признавать диплом другой провинции, если у нее есть для этого основания в виде «легитимных целей», таких как обеспечение своей общественной безопасности и общественного порядка, защита потребителей, развитие собственного рынка труда и др. (ст. 709 «Легитимные цели» и ст. 713 «Определения и толкование» Соглашения 1994 г.).
Особенности правового статуса
канадских университетов
Канадская образовательная система включает в себя разные типы высших учебных заведений. Важнейшими среди них являются университеты, публичные (государственные) и частные, при ведущей роли первых.
Как и другие образовательные учреждения Канады, университеты создаются и действуют на уровне провинций и контролируются провинциальными властями. При этом правовой статус публичных университетов, по сравнению с их российскими аналогами, имеет целый ряд особенностей.
Рассмотрим данные особенности на примере одного из старейших университетов провинции Квебек, Канады и всего Западного полушария — Лавальского университета (Université Laval). История Лавальского университета восходит к 1663 г., когда был основан прообраз этого учреждения под названием «Великий квебекский семинар».
В настоящее время правовой основой функционирования Лавальского университета выступает Хартия Лавальского университета 1991 г. (с последующими изменениями). Аналогично другим публичным университетам Канады, Хартия Лавальского университета утверждена законом соответствующей провинции и изменяется в аналогичном порядке.
Лавальский университет учрежден в форме корпорации, то есть юридического лица, основанного на индивидуальном членстве12. Лавальский университет как корпорация включает в себя семь категорий членов:
1) ректор — высшее должностное лицо;
2) члены Административного совета — высшего коллегиального органа управления в составе ректора, вице-ректора, других должностных лиц, представляющих разные группы интересов (четыре члена от преподавательского состава, три студента, один выпускник, назначаемый Ассоциацией выпускников Лавальского университета, три представителя квебекского правительства и др.)
3) члены Университетского совета — органа, решающего вопросы академического характера, в составе ректора, представителей преподавателей, студентов, административного персонала и др.;
4) члены преподавательского персонала, то есть профессорско-преподавательский состав;
5)студенты;
6) администраторы — лица, осуществляющие руководящие функции (декан, вице-декан, генеральный секретарь, секретарь факультета, директор департамента и т.д.);
7) члены административного персонала, то есть представители вспомогательного и обслуживающего персонала.
В качестве целей создания и деятельности Лавальского университета в его Хартии указаны высшее образование и исследовательская дея-
12 Понятие «корпорации», или «корпоративного юридического лица» в настоящее время введено и в российское законодательство (ст. 65 «Корпоративные и унитарные юридические лица» ГК РФ в ред. Федерального закона от 25.04.2014). Российские университеты, однако, корпорациями не являются.
тельность. В частности, от своего собственного имени Лавальский университет вправе присваивать образовательные степени и выдавать университетские дипломы и сертификаты, заключать соглашения с другими образовательными и исследовательскими учреждениями.
В качестве корпорации Лавальский университет также наделен широкими имущественными правами, в том числе правом делать займы и принимать пожертвования, правом приобретать в собственность движимое и недвижимое имущество, владеть, пользоваться и распоряжаться им. В перечень имущественных прав Лавальского университета входит и выпуск облигаций, других ценных бумаг, их продажа, обмен, передача в залог.
На основании Хартии более детальное регулирование организации и деятельности Лаваль-ского университета осуществляется в его Уставе, который принимается квалифицированным большинством в 2/3 поданных голосов Административного совета.
Действующий Устав Лавальского университета 1991 г. (с последующими изменениями) включает около 240 статей. Они структурированы в четыре книги. Книги состоят из разделов (всего 23 раздела). Наиболее крупные разделы разбиты на главы, главы на отделы, а отделы на параграфы:
- кн. I «Общие положения» (разд. I «Определения и толкование» и разд. II «Природа Университета»);
- кн. II «О членах Университета» (разд. III «О студентах», разд. IV «О преподавательском персонале» и т.д.);
- кн. III «О руководящих органах и персонале» (разд. VIII «О руководстве Университета», разд. IX «О руководстве факультета» и т.д.);
- кн. IV «Прочие положения» (разд. XVIII «О степенях и дипломах», разд. XIX «О католической теологии» и т.д.).
К Уставу Лавальского университета также имеются пять приложений, определяющих состав его коллегиальных органов: «Состав Административного совета», «Состав Университетского совета» и т.д.
Помимо вышеуказанных особенностей, Хартия и Устав Лавальского университета закрепляют ряд других специфических черт его правового статуса. Эти специфические черты относятся как к Университету в целом, так и к отдельным категориям его членов, включая студентов.
Прежде всего, обращает на себя внимание официальное признание религиозных традиций и языковых предпочтений Университета. Согласно Уставу, Лавальский университет является «учреждением христианской традиции и французского выражения [мыслей]». В свою очередь, Хартия предписывает, что обучение католической теологии в Лавальском университете должно соответствовать директивам «компетентного органа
Римской католической церкви, представленной лицом, которое осуществляет функции римского католического архиепископа Квебека».
Студенты Лавальского университета, хотя и признаны его членами как корпорации, зачисляются не на весь период обучения по соответствующему циклу, а лишь на время сессий: «Зачисление действительно на одну сессию; оно должно возобновляться каждую сессию» (п. 14 Устава).
Кроме «регулярных студентов» (étudiants réguliers), которые обучаются по всей программе бакалавриатского, магистерского или докторского циклов, Устав выделяет в отдельную категорию так называемых свободных студентов (étudiants libres).
Свободные студенты зачисляются в целях изучения только отдельных курсов в рамках образовательных программ с правом на получение оценок, но без выдачи дипломов. Наличие категории свободных студентов позволяет Лаваль-скому университету принимать обучающихся из других университетов Канады и иностранных государств.
Тем же целям служит категория квазистудентов — «слушателей» (auditeurs). Как и свободные студенты, слушатели зачисляются только для посещения отдельных курсов. По окончании им не выдаются никакие дипломы и не ставятся никакие оценки.
Некоторыми особенностями характеризуется и правовой статус профессорско-преподавательского состава Лавальского университета, обозначаемого здесь термином «преподавательский персонал» (personnel enseignant).
Преподавательский персонал Лавальского университета подразделяется на две категории. Первая и основная — профессора, определяемые в Уставе следующим образом: «лица, которые делают карьеру в преподавании и исследованиях и принимаются на работу Университетом в качестве профессора».
Понятия ученых званий в университетах Канады не существует. Профессоров Лавальского университета принимает на работу вице-ректор по человеческим ресурсам. Вице-ректор принимает решение по рекомендации декана факультета, который, в свою очередь, должен сначала проконсультироваться по поводу кандидатуры с директором департамента (заведующим кафедрой), где будет трудиться новый профессор.
Профессора Лавальского университета подразделяются на несколько рангов, которые образуют ступени своеобразной карьерной лестницы:
1) профессор-ассистент (assistant) — профессор, который еще не обладает докторской степенью;
2) профессор-помощник (adjoint) — профессор, который обладает докторской степенью или доказал наличие у него компетенции, признанной эквивалентной;
3) профессор-агреже (agrégé) — профессор, который в дополнение к квалификационным требованиям для профессора-помощника продемонстрировал в ходе испытательного периода свою способность к преподаванию, исследованиям и участию в жизни Университета;
4) титулярный профессор (titulaire) — профессор, который в дополнение к квалификационным требованиям для профессора-агреже, внес особый вклад в научные исследования, профессиональную или общественную жизнь Лавальского университета.
Постоянными профессорами Университета, таким образом, являются только профессора-агреже и титулярные профессора. Ассистенты и помощники — это, по сути, кандидаты в постоянные профессора, которые могут стать, а могут и не стать ими.
Кроме четырех профессорских рангов, Устав Лавальского университета особо выделяет титул почетных профессоров (professeurs émérites). Титул почетного профессора может быть присвоен вышедшему в отставку постоянному профессору, который достиг особых успехов в области преподавания и научных исследований.
Вторая дополнительная категория членов преподавательского персонала Лавальского университета обозначается в его Уставе выражением «другие члены преподавательского персонала» (autres membres du personnel enseignant).
К другим членам преподавательского персонала относятся сотрудники, которые:
либо осуществляют вспомогательные функции в учебной и научно-исследовательской работе — «ответственные за практическое обучение» (responsables de formation pratique), «помощники в исследованиях» (attachés de recherche) и т.д.;
либо приглашаются на временной основе, в том числе из других высших учебных заведений Канады и зарубежных стран — «ассоциированные профессора» (professeurs associés).
Интересной и заслуживающей внимания в России особенностью правового статуса Лаваль-ского университета служит наличие в нем собственного омбудсмана — уполномоченного по защите прав членов университетского сообщества, в том числе преподавателей и студентов.
Признание иностранных дипломов
и квалификаций
Ввиду децентрализованного характера канадской образовательной системы, вопросы признания дипломов о высшем образовании и полученных в его рамках квалификаций решаются на уровне провинций, а не федерации в целом.
При этом, как уже отмечалось выше, данные вопросы имеют в Канаде не только международные, но и внутригосударственные (межпровинциальные) аспекты: признание дипломов и
квалификации иностранных государств, с одной стороны, признание дипломов и квалификаций иного субъекта федерации, с другой стороны.
В зависимости от целей, ради которых осуществляется признание, оно подразделяется в Канаде на два вида — профессиональное и академическое.
Профессиональное признание — это признание диплома или квалификации в целях осуществления лицом трудовой или иной профессиональной деятельности в соответствующей провинции Канады.
Профессиональное признание требуется только в отношении так называемых регулируемых профессий (regulated professions/professions réglementées) — видов профессиональной деятельности, для осуществления которых закон требует наличия специального образования (например, юридические, медицинские или инженерные профессии). Профессиональное признание иностранных дипломов и квалификаций в Канаде проводится профессиональными гильдиями (ассоциациями), функционирующими обычно на уровне провинций.
Для «нерегулируемых профессий» (non regulated professions/professions non réglementées) обладания специальным дипломом или специальной квалификацией законом не требуется. Для нерегулируемых профессий процедура официального признания как таковая отсутствует, а оценка профессиональных качеств заинтересованного лица проводится самостоятельно работодателем.
Академическое признание дипломов и квалификаций проводится в целях продолжения образования в Канаде, а также в целях осуществления преподавательской деятельности в канадских высших учебных заведениях.
В вопросах академического признания канадские университеты и другие вузы обладают широкой автономией. Например, согласно рассмотренному выше Уставу Лавальского универси -тета, для назначения на должности профессоров обычно требуется наличие докторской степени или подтверждение кандидатом «компетенции,
Библиография:
признанной эквивалентной» (вопрос об эквивалентности решает сам Университет).
Согласно локальному нормативному акту другого университета Канады (Генеральный регламент № 3 Квебекского университета «Обучение на высших циклах»)13, для обучения в Квебекском университете по программам магистратуры необходимо обладать степенью бакалавра, «эквивалентной степенью» или «знаниями, подготовкой и опытом, признанными эквивалентными учреждением» (то есть Квебекским университетом). То же самое относится к поступлению в докторантуру Квебекского университета. Для этого необходимо наличие степени магистра, «эквивалентной степени» или обладание «требуемыми знаниями и надлежащей подготовкой».
В целях содействия канадским высшим учебным заведениям и профессиональным гильдиям в оценке иностранных дипломов и квалификаций в ряде провинций образованы специальные службы, например, Международная служба оценки квалификаций (провинция Альберта) или Международная образовательная служба (провинция Онтарио).
Эти службы на федеральном уровне образовали Канадский альянс служб оценки дипломов, однако в нем представлены не все провинции страны. На федеральном уровне также функционирует Канадский информационный центр о международных дипломах.
В целях сближения подходов разных провинций к признанию иностранных дипломов и квалификаций Канадский информационный центр о международных дипломах под эгидой Совета министров образования Канады осуществляет подготовку единообразных стандартов по вопросам признания.
В частности, к настоящему времени подготовлены такие документы, как Общие принципы для кодекса хорошей практики в области оценки иностранных дипломов14, Общеканадские стандарты качества для оценки международных дипломов15 и Общеканадская рамка обеспечения качества для оценки международных дипломов об образовании16.
1. Сороко-Цюпа О.С. История Канады. М.: Высшая школа, 1985. 304 с.
2. Федерализм: система государственных органов и практический опыт их деятельности. Российско-канадский проект «Федерализм в сотрудничестве». М.: Моск. общ. науч. фонд, 1998. 225 с.
3. Déclaration ministérielle sur l'assurance de la qualité des programmes d'enseignement menant a des grades au Canada 2010. URL: http://www.cmec.ca/Publications/Lists/Publications/Attachments/95/QA-Statement-2007.fr.pdf
13 Université du Québec. Règlement général 3. Les études de cycles supérieurs.
14 Principes généraux pour un code de bonne pratique en matiere dévaluation des diplômes étrangers. URL: http://www. cicic.ca/501/code-de-bonne-aratique.canada.
15 Normes pancanadiennes de qualité pour l'évaluation des diplômes internationaux. URL: http://cicic.ca/docs/2009-rap-port-standards-evaluations.fr.pdf.
16 Cadre pancanadien d'assurance de la qualité pour l'évaluation des diplômes d'études internationaux. URL: http://cicic. ca/docs/2012/Cadre_Assurance_Qualite_FR.pdf.
4. Université du Québec. Règlement général 3. Les études de cycles supérieurs 2008. URL: http://uqo.ca/sites/default/ files/fichiers-uqo/cycles-superieurs.pdf
5. Principes généraux pour un code de bonne pratique en matiere d'évaluation des diplômes étrangers. URL: http://www. cicic.ca/501/code-de-bonne-aratique.canada.
6. Normes pancanadiennes de qualité pour l'évaluation des diplômes internationaux. URL: http://cicic.ca/docs/2009-rapport-standards-evaluations.fr. pdf.
7. Cadre pancanadien d'assurance de la qualité pour l'évaluation des diplômes d'études internationaux. URL: http:// cicic.ca/docs/2012/Cadre_Assurance_Qualite_FR.pdf.
References (transliteration):
1. Soroko-Tsyupa O.S. Istoriya Kanady. M.: Vysshaya shkola, 1985. 304 s.
2. Federalizm: sistema gosudarstvennykh organov i prakticheskii opyt ikh deyatel'nosti. Rossiisko-kanadskii proekt «Fed-eralizm v sotrudnichestve». M.: Mosk. ûbshch. nauch. fond, 1998. 225 s.
Материал поступил в редакцию 7ноября 2014 г.
Legal aspects of organization of higher education and recognition of the foreign diplomas in Canada
CHETVERIKOV, Artem Olegovich — Doctor of Law, Professor, Vice-Chairman of the Department of European Union
Law of the Kutafin Moscow State Law University.
123995, Russia, Moskva, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, 9.
Review. The article is devoted to the studies of the legal aspects of higher education organization in one of the largest federal states in the world (holding 2nd place among the largest federal states, first being Russia). The author provides consecutive studies of the system of legislation of Canada on higher education (including the legislation of the constituent subjects of the federation — the provinces), legal status of the Canadian universities, their lecturers and students. Special attention is paid to the legal mechanisms for the recognition of the foreign higher education diplomas for the so-called «regulated» and «non-regulated» professions in Canada. Keywords: Canada, federalism, higher education, recognition of diplomas, Universities.
