CC BY
142
О.В. Аксенова
ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ В СФЕРЕ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД*
Субъекты РФ, начиная с 2013 г., активно занимаются созданием нормативной правовой базы, регулирующей общественные отношения в рамках контрактной системы в сфере закупок для обеспечения государственных нужд.
Правовой основой для этого стал Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»1 (далее - Закон о контрактной системе), согласно которому органы государственной власти субъектов РФ в соответствии со своей компетенцией в случаях, предусмотренных законодательством о контрактной системе в сфере закупок, принимают правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок (ч. 3 ст. 2). Такие правовые акты должны соответствовать данному Закону, иным федеральным законам и нормативным правовым актам о контрактной системе в сфере закупок.
В научной литературе обращается внимание на то, что принятие таких правовых актов может предусматриваться лишь законодательством о контрактной системе в сфере закупок в узком смысле, т.е. вышеназванным Законом и иными федеральными законами, регулирующими отношения в этой сфере2.
Законом существенно расширена компетенция субъектов РФ и муниципальных образований, которые ранее не имели полномочий по правовому регулированию отношений по размещению заказов и заключению государственных и муниципальных контрактов, поскольку ранее действовавшим Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, вы-
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским.
1 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1652.
2 См.: Андреева Л.В. Понятие контрактной системы и основные правила ее функционирования // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 11. С. 3-16.
82 Труды Института государства и права Российской академии наук № 2/2015
полнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был установлен единый порядок размещения заказов.
Учеными позитивно оцениваются данные изменения и отмечается, что согласно новым правилам субъекты РФ и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных законодательством о контрактной системе случаях. Так, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация вправе определять дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (ч. 3 ст. 17, ч. 5 ст. 21 Закона о контрактной системе), устанавливать порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд (ч. 5 ст. 17, ч. 3 ст. 21), определять случаи осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для нужд субъекта РФ, муниципального образования в форме соответствующего правового акта (ч. 2 ст. 35) и др. Такое сопровождение предусмотрено, например, в постановлении Правительства Ленинградской области от 29 декабря 2014 г. № 629 «Об определении случаев осуществления банковского сопровождения контрактов, предметом которых являются поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд Ленинградской области», если начальная (максимальная) цена контракта, заключаемого для обеспечения нужд Ленинградской области, либо цена контракта, заключаемого для обеспечения нужд Ленинградской области с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), составляет 1 млрд руб. и более.
Следует отметить, что для таких случаев Закон предусматривает в качестве переходного положения в 2014-2015 гг. обязательное общественное обсуждение закупок, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком, превышает 1 млрд руб. Обсуждение проводится в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок. Законодательством субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами могут быть предусмотрены иные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок для обеспечения нужд соответственно субъектов РФ и муни-
ципальных нужд, а также порядок обязательного общественного обсуждения закупок в таких случаях. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок заказчиком могут быть внесены изменения в документацию о закупках или же закупки могут быть отменены. Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не могут быть произведены без проведения обсуждения.
Правовая регламентация указанных случаев в субъектах РФ осуществляется по-разному. Так, постановлением Правительства Калужской области от 21 ноября 2014 г. № 684 «Об установлении случая обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Калужской области в 2014 и 2015 годах» предусмотрено проведение такого обсуждения государственными заказчиками, а также субъектами, указанными в федеральном законе. При этом обязательное общественное обсуждение проводится на предмет соблюдения заказчиками соответствия закупок требованиям законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, в том числе о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд; целям и мероприятиям, предусмотренным государственными программами РФ, государственными программами Калужской области; решениям, поручениям, указаниям Президента РФ; решениям, поручениям Правительства РФ, нормативным правовым актам Калужской области; решениям, поручениям губернатора Калужской области и Правительства Калужской области; функциям и полномочиям государственных органов Калужской области, органов управления территориальными внебюджетными фондами; требованиям актов о нормировании в сфере закупок; принципам контрактной системы в сфере закупок и бюджетного законодательства. Такой подход представляется нецелесообразным и необоснованным, поскольку, как было отмечено выше, предусматриваются иные (дополнительные) случаи проведения общественного обсуждения закупок.
Например, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 25 июля 2014 г. № 344 «О дополнительных случаях и порядке обязательного общественного обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Башкортостан» в числе таких случаев указаны закупки работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту объек-
тов капитального строительства, начальная (максимальная) цена контракта по которым составляет от 300 млн руб. до 1 млрд руб., проводимые путем аукциона в электронной форме; от 150 млн руб. до 1 млрд руб., проводимые путем открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса; закупки иных товаров, работ и услуг, начальная (максимальная) цена контракта по которым составляет от 100 млн руб. до 1 млрд руб., за исключением закупки финансовых услуг по предоставлению кредитных ресурсов Республике Башкортостан.
Законом Тульской области от 27 июня 2014 г. № 2150-ЗТ0 «О регулировании отдельных отношений в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» регулируются отношения по осуществлению закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), включая обязательное общественное обсуждение, которое проводится государственными заказчиками в случае, если начальная (максимальная) цена контракта либо цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), составляет 100 млн руб. и выше (крупная закупка).
Обоснование начальной (максимальной) цены контракта является обязанностью государственных заказчиков, уполномоченных органов, которая определяется с учетом Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), утвержденных приказом Минэкономразвития России от 2 октября 2013 г. № 5673. В научной литературе дается критическая оценка Методических рекомендаций, поскольку нормы данного приказа обобщены, и возникает сомнение в возможности применять их ко всем видам товаров. Закрытый перечень источников информации о ценах пока
4
еще не установлен .
В этих условиях представляется обоснованным положение ч. 20.1 ст. 22 Закона о контрактной системе, согласно которой высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ в дополнение к методическим рекомендациям, предусмотренным ч. 20 данной статьи, могут быть установлены методические
3 СПС «КонсультантПлюс».
4 См.: Андреева Л.В. Указ. соч.
рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд субъектов РФ, в том числе предусматривающие рекомендации по обоснованию и применению иных методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем).
Таким правом воспользовались некоторые субъекты РФ. Распоряжением Правительства Москвы от 16 мая 2014 г. № 242-РП утверждены Методические рекомендации по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для обеспечения нужд города Москвы5. Они устанавливают общие правила формирования заказчиками города Москвы начальной (максимальной) цены контракта (НМЦК), цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), применения заказчиками города Москвы методов определения и обоснования НМЦК и источники информации о ценах товаров, работ, услуг, которые могут быть использованы для ее определения.
В качестве другого примера можно привести письмо Министерства экономики, внешнеэкономических связей и инвестиций Волгоградской области от 18 сентября 2014 г. № 07-10-09/396 «Методические рекомендации по применению Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Однако применение этого документа на практике вызывает сомнение, поскольку ему не придана юридическая сила.
Законом о контрактной системе субъектам РФ предоставлено право разрабатывать типовые контракты, типовые условия контрактов для обеспечения нужд субъектов РФ в случае отсутствия типовых контрактов, типовых условий контрактов, утвержденных и размещенных в единой информационной системе в соответствии с ч. 11 ст. 34 Закона и обеспечивающих осуществление закупок конкретных товаров, работ, услуг. Типовые контракты, типовые условия контрактов для обеспечения нужд субъектов РФ размещаются
5 СПС «КонсультантПлюс». 86
в региональной информационной системе в сфере закупок субъектов РФ (ч. 7 ст. 112). После утверждения и размещения в единой информационной системе типовых контрактов, типовых условий контрактов федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими нормативно-правовое регулирование в соответствующей сфере деятельности, типовые контракты, типовые условия контрактов, разработанные в соответствии с ч. 7. ст. 112, не применяются (ч. 9 ст. 112).
Порядок разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов для обеспечения нужд субъектов РФ, а также случаи и условия их применения устанавливаются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ (п. 8 ст. 112). Так, постановлением Правительства Калужской области от 3 декабря 2014 г. № 714 утвержден Порядок разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов для обеспечения нужд Калужской области. В п. 2 Порядка предусмотрены разработка и утверждение типовых контрактов, типовых условий контрактов Министерством конкурентной политики Калужской области, которые размещаются на сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (п. 3). Однако типовые контракты для обеспечения нужд Калужской области на сегодняшний день пока не утверждены.
Приказом Министерства по регулированию контрактной системы в сфере закупок Иркутской области от 28 февраля 2014 г. № 37-мп утверждены типовые формы контрактов на выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных нужд Иркутской области, а также типовые условия контрактов для обеспечения государственных нужд Иркутской области.
Постановлением Правительства Новосибирской области от 31 марта 2014 г. № 126-п утверждены типовые контракты, типовые условия контрактов для обеспечения нужд Новосибирской области, а также типовой контракт на выполнение работ по строительству объекта капитального строительства для обеспечения нужд Новосибирской области, методические рекомендации по составлению его проекта и, кроме того, по составлению проектов контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Как справедливо отмечает Л.В. Андреева, целью разработки типовых контрактов в сфере государственных и муниципальных закупок является установление единообразных условий при за-
ключении заказчиками контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг в отдельных сферах деятельности (промышленности, сельском хозяйстве и др.), обеспечивающих баланс прав и обязанностей заказчиков и поставщиков (подрядчиков, ис-полнителей)6.
Важное значение для эффективного осуществления закупок для государственных нужд субъектов РФ имеют их нормативные правовые акты, направленные на обеспечение контроля в данной сфере. Законом о контрактной системе предусмотрено проведение финансового контроля (ст. 99) и ведомственного контроля (ст. 100). В соответствии с этим нормами, например, постановлением Правительства Калужской области от 12 августа 2014 г. № 470 утверждено Положение о порядке осуществления финансовым органом Калужской области контроля за соблюдением Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», а постановлением от 24 июня 2014 г. № 368 - Порядок осуществления ведомственного контроля в сфере закупок для обеспечения государственных нужд Калужской области. При этом проведение ведомственного контроля путем плановых и внеплановых проверок (выездных или камеральных (документарных) осуществляется в соответствии с регламентом, разработанным и утвержденным органом ведомственного контроля с учетом положений, предусмотренных данным Порядком.
Аналогичные требования предусмотрены в Порядке осуществления ведомственного контроля в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд города Москвы, утвержденном постановлением Правительства Москвы от 27 августа 2014 г. № 488-ПП7.
Нормативными правовыми актами субъектов РФ определяются уполномоченные органы и учреждения, на которые возложены полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения региональных нужд, что является следствием реализации правомочий, предоставленных им ст. 26 Закона о контрактной системе, предусматривающей варианты централизации закупок. Одним из таких вариантов является возложение обя-
6 См.: Андреева Л.В. Указ. соч.
7 СПС «КонсультантПлюс».
занностей по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей) на уполномоченный орган, созданный для этих целей или наделенный указанными полномочиями. При таком варианте наиболее важные полномочия осуществляет сам заказчик (обоснование закупки, определение условий контракта и подписание контракта) (ч. 1 ст. 26).
В целях обеспечения федеральных нужд Президент РФ, а также Правительство РФ вправе возложить полномочия либо только на определение поставщиков (подрядчиков) для нескольких федеральных органов исполнительной власти, федеральных казенных учреждений на один федеральный орган исполнительной власти или несколько таких органов либо одно или несколько федеральных казенных учреждений, либо полномочия могут быть возложены не только на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей), но и планирование, заключение и исполнение государственных контрактов (ч. 2 ст. 26).
В целях обеспечения региональных нужд аналогичными правами в отношении соответствующих органов исполнительной власти субъекта РФ, казенных учреждений субъекта РФ наделены высшие исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (ч. 3 ст. 26). В соответствии с данной правовой нормой постановлением Правительства Калужской области от 6 июня 2014 г. № 346 определен орган исполнительной власти Калужской области (Министерство конкурентной политики), на который возложено полномочие на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для государственных заказчиков Калужской области, а также утвержден Порядок взаимодействия государственных заказчиков Калужской области с Министерством конкурентной политики Калужской области, уполномоченным на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Согласно постановлению Правительства Московской области от 27 декабря 2013 г. № 1184/57 «О порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской области и муниципальных нужд» Комитет по конкурентной политике Московской области является уполномоченным центральным исполнительным органом государственной власти. Этим же постановлением утверждены Положение о порядке взаимодействия при осуществлении закупок для государственных нужд Московской
области и муниципальных нужд и Регламент работы Межведомственной комиссии по проверке обоснованности закупок.
Компетенция субъектов РФ не ограничивается вышеизложенными примерами. Но даже они свидетельствуют о существенном расширении полномочий органов государственной власти в области государственных закупок для нужд субъектов РФ, об упорядочении этой деятельности, а также об особенностях правового регулирования данных отношений в различных регионах, что представляет как научный, так и практический интерес.
Ю.Е. Будникова
ОРГАНИЗАЦИЯ И ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ *
Одна из основных функций государства, как гласит Конституция РФ, состоит в установлении федеральной политики экономического развития Российской Федерации, что и определяет обязанность государства по регулированию экономики. При этом рыночная экономика, в отличие от экономики административно-командного типа, является системой саморегулируемой.
Однако и эта система требует регулирующего воздействия в целях достижения пропорциональности в рамках общественного воспроизводства. Периодические кризисы, потрясавшие в XIX и XX вв. капиталистическую экономику, привели к осознанию необходимости использования государственного регулирования в целях достижения стабильного и эффективного развития рынка.
Еще Дж. М. Кейнс в своей макроэкономической теории описывал необходимость активного вмешательства государства в экономическую жизнь. По его мнению, рыночная экономика не может
* Статья рекомендована к печати доктором юридических наук, профессором С.С. Занковским. 90
