CC BY
80
ТЕМА НОМЕРА
Правовые акты России как основа принятия решений в сфере образования
В статье дается характеристика основных законодательных актов Российской империи, которые регулировали важнейшие вопросы народного просвещения. Показано, что на их основе разрабатывались и принимались политические и организационные решения, которые в значительной степени определяли тенденции развития и реформирования отечественного образования в России XIX века — времени поиска оптимального сочетания традиций и новаций в образовательной сфере страны.
Ключевые слова: принятие решений; законодательство в области образования; история образования в России; государственная политика в области образования.
Процесс принятия решений в любой области человеческой жизни немыслим без подчинения разумным, выработанным многолетней общественной практикой требованиям. Многие из них нашли отражение в законах и подзаконных актах.
Долгое время в массовом сознании с прочностью предрассудка бытовало мнение, что вся история российского образования — цепь различных указов, инструкций, указаний, распоряжений, одним словом, продуктов бюрократического творчества. Такое понимание сути нормативных актов в области образования отчасти присутствует и сегодня. Кстати отметим, что и в зарубежной историографии это мнение имеет достаточно устойчивую традицию.
Как и любое явление в образовательной сфере, разработка решений имеет свои исторические предпосылки. Этот опыт является своеобразной протоисторией проблемы, самое беглое знакомство с которой представляет не только академический интерес.
Определяющее значение на выбор путей развития отечественного просвещения, а, следовательно, и принятия решений, имели государственная власть и церковь. С укреплением российской государственности, 1150-летие которой отмечалось в 2012 году, возникла потребность подготовки грамотных лю© Овчинников А.В., 2012
А.В. Овчинников
дей, поэтому одним из первых государственных решений было учреждение князем Владимиром школ для книжного учения.
Для раннего русского средневековья было характерным выражение высшей государственной властью своих решений и установок в области образования и особенно воспитания российского гражданина не в повелительно-законодательной, а в литературно-назидательной форме. Достаточно вспомнить «Слово о законе и благодати» митрополита Иллариона или «Поучение» Владимира Мономаха.
Характерной особенностью развития российского просвещения было отсутствие в его основании элементов западной культуры, в том числе и традиции западной модели права, основанной на жестких правообязывающих нормах. В сознании древнерусского общества принимать хотя бы начальные решения в области просвещения без обращения к авторитету Священного Писания являлось непростительной оплошностью. Образование в русском средневековом государстве виделось как дарование просвещения, в котором законы нравственные, религиозные и юридические должны были быть едины. И это определило своеобразие принятия решений в сфере образования.
В позднее Средневековье государству тоже не были чужды вопросы народного просвещения. Ведь с этого времени в стране стало заметно увеличиваться число грамотных людей. Интенсивный рост документов гражданского оборота требовал грамотных людей, участвовавших в их создании. В этом была заинтересована и власть, что нашло отражение в постановлениях Стоглавого собора (1551 г.).
Деяния Собора можно рассматривать в качестве одного из первых государственных решений, закрепленного в форме закона. В нем была выражена воля власти по вопросам обучения духовенства и мирян, содержался призыв к созданию во всех городах страны училищ, утверждались основы обучения, которые были зафиксированы в главе 26 «Об училищах книжных по всем градам». Закон характеризовал идеальную личность учителя — добрый духовный священнослужитель, женатый и благочестивый; он должен быть грамотен и честен. Школы учреждались в домах священнослужителей для детей всех православных «хрестьян». Закреплялись и основы содержания обучения: учение грамоте, книжному письму, церковному пению и чтению налойному в объеме «...довольно, сколько сами умеете... ничтоже скрывающе...» [14, с. 223].
В смысле извлечения исторических уроков принятия государственных решений в области образования российского народа поучительным представляется XIX столетие — время активной социокультурной модернизации общества. В условиях того времени решения, принимавшиеся властью, становились судьбоносными, определявшими основы духовно-культурного развития нескольких поколений. На основании этих актов принимались локальные решения, которые формировали реальную государственную по-
литику и тактику общественных действий в отношении образования народа.
Одним из главных государственных решений, определивших основные направления государственного устройства, стал изданный 8 сентября 1802 г. Манифест об учреждении министерств, последним в ряду которых стояло Министерство народного просвещения. «Министр Народного Просвещения, воспитания юношества и распространения наук имеет в непосредственном ведении своем Главное Училищное Правление с принадлежащими ему частями, Академию Наук, Российскую академию и все другие училища, кроме представленных попечению Любезнейшей Родительницы Нашей Императрицы Марии Федоровны, и находящихся по особому повелению Нашему в управлении других особ или мест; Типографии частные и казенные, исключая из сих последних состоящих также под непосредственным чьим-либо ведомством; Цензуру, издание ведомственных и всяких периодических сочинений, народные библиотеки, собрание крепостей, натуральные кабинеты, музеи и всякие учреждения, какие впредь для распространения наук заведены быть могут» [1, с. 4].
24 января 1803 г. Указом Императора «Об устройстве училищ» были утверждены «Предварительные правила народного просвещения» — первый в истории России кодифицированный акт, содержавший нормы, регулировавшие отношения в образовательной сфере [2, с. 13—21].
Три первых главы документа содержали положения, касавшиеся организации и руководства училищами, учебного процесса и хозяйственной деятельности. На основе Правил должна была развиваться единая государственная система учебных заведений: приходские и уездные училища, губернские гимназии и университеты. Каждому приходу или, в крайнем случае, двум предписывалось иметь училище. Надзор за обучением в них должны были осуществлять местные помещики или священники.
5 ноября 1804 г. был утвержден «Устав учебных заведений, подведомых Университетам». В отличие от «Предварительных правил», построенных по содержательному принципу, новый законодательный акт был создан по иному — организационному принципу. Документ подробно регламентировал наиболее общие вопросы организации школьного дела, создавал законодательные возможности для развития как государственного, так и частного образования.
Важным государственным решением в области просвещения стало создание в 1817 г. Министерства Духовных дел и Народного просвещения. Под его руководством не только объединялось все просвещение страны, но и контролировалась деятельность российских религиозных конфессий. В министерстве было образовано два департамента — Духовных дел и Народного просвещения. Последний должен был заботиться о «доставлении средств к учебному образованию, а также к распространению и усовершенствованию полезных сведений в государстве» [3, с. 1058—1096].
Специальная норма конкретизировала виды деятельности Департамента, посредством которой предстояло решить эту задачу: заведование и устройство училищ, кадровое обеспечение, способы обучения, учебные пособия, управление учебными заведениями, издание учебных книг, распоряжение финансовыми средствами.
Развивая ранее заложенные принципы государственной политики в образовании, Министерство с начала 20-х гг. XIX столетия начинает утверждать Уставы университетов, которые становились юридической основой принятия решений на локальном уровне. В уставе учебных заведений, подведомственных Дерптскому университету отмечалось, что они «. должны иметь определенную с точностью цель и круг действия своего, для выполнения которых обязаны они употребить все силы, не выходя, однакож, из пределов сего круга». Постановление раскрывало принципы и задачи каждого типа учебных заведений. Нормативный акт с полной определенностью говорил о возможности получения начального образования беднейшими сословиями граждан. В нем формулировались основные правила нравственного воспитания молодежи, определялся порядок управления учебными заведениями, и полномочия должностных лиц, ответственных за разработку содержания обучения в округе. В специальных главах документа прописывались возможные педагогические ситуации и рекомендовались способы их решения. Подробно раскрывались задачи и организационно-педагогические принципы обучения в народных училищах, финансово-хозяйственные вопросы их деятельности.
В последние годы правления Александра I стал явно заметен отход от либерального курса. 14 августа 1824 г. было издано Постановление Министерства народного просвещения «О мерах, принятых по Учебным округам по частям учебного и училищного надзора» [4, с. 1778—1780], согласно которому из преподавания в высших учебных заведениях исключались естественное право и политические науки. Они заменялись латинским, греческим и русским языками. Уменьшалось время на преподавание риторики и поэзии, а темы сочинений должны были утверждаться в университетском правлении.
Усиливался училищный надзор: за учащимися теперь могли следить везде. Списки гимназистов и студентов стали подаваться в полицию. Все эти меры были направлены на то, чтобы «.сохранять и утверждать в молодых людях страх Божий», заставить почитать учебное начальство, вести богобоязненный образ жизни, милосердно относиться к окружающим. Учащимся запрещалось входить в тайные общества, посещать трактиры и иные увеселительные заведения.
В целом, анализ законодательных актов последних лет правления Александра Первого убедительно свидетельствует, что взятый задолго до восстания декабристов курс на свертывание либеральных реформ в российском образовании вызревал не один год. Причиной этого стала логика культуры в
целом. Осознавая необходимость изменений образования, власть в то же время, не могла полностью отойти от традиционалистского образа мышления.
Цепь решений, направленных на приоритет традиционалистских основ российского образования, была продолжена в законодательных актах николаевского времени. 14 мая 1826 г. новым императором был образован специальный «Комитет устройства учебных заведений», который предназначался «для сличения и уравнения уставов учебных заведений и определения курсов учения в оных». Суть новых решений Министерства состояла в том, чтобы закрыть частные пансионы и создать пансионы при гимназиях, удерживая, таким образом, молодежь под надзором учебного начальства. На имя Министра народного просвещения последовал Высочайший рескрипт о разработке новых правил, «вполне соответствующих истинным потребностям и положению Государства». Согласно воле нового императора в основу содержания обучения должны быть положены практические потребности каждого человека, чтобы «повсюду предметы учения и самые способы преподавания были по возможности соображаемы с будущим вероятным предназначением обучающихся» [5, с. 17].
В годы правления Николая I активно внедрялась мысль о необходимости сословного образования. Однако это не означало, что «лица низших сословий» лишались возможности получить элементарное образование. И, хотя перед Министерством была поставлена задача не допустить крепостных детей в учебные заведения, предназначенные для высших сословий, тем не менее, в высших эшелонах власти настойчиво проводилась мысль о необходимости развития на всей территории России приходских и уездных училищ для крестьян и горожан. Разрабатывался вопрос и о создании особых учебных заведений для профессиональной подготовки и обучения основам грамоты.
При определении основ державного воспитания российская власть активно использовала положения императорского рескрипта 1827 г., в котором, в частности, отмечалось: «.чтобы повсюду предметы учения и сами способы преподавания были, по возможности, соображаемы с будущим вероятным предназначением обучающихся, чтобы каждый, вместе со здравыми, для всех общими, понятиями о Вере, законах и нравственности, приобретал познания для него нужные, могущие служить к улучшению его участи, и, не быв ниже своего состояния, также не стремиться чрез меру возвыситься над тем, в коем ему суждено оставаться» [16, с. 102—103].
Принятые верховной властью политические решения получили воплощение в новом Уставе гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве университетов: С.-Петербургского, Московского, Казанского и Харьковского», высочайше утвержденном 8 декабря 1828 г. [6, с. 200—257].
Каждый из существовавших в России типов учебных заведений получал завершенный курс. Была узаконена возможность получения образования людьми разных сословий. Министерство народного просвещения и
его органы на местах стали контролировать деятельность приходских училищ, которые теперь могли создаваться на средства городских и сельских обществ «для распространения первоначальных сведений между людьми самых нижних состояний».
Устав 1828 г. впервые заложил организационные основы народного просвещения при сохранении сословного образования. Так, приходские училища предназначались «для распространения первоначальных сведений между людьми самых низших состояний», а училища уездные должны были «доставлять детям городских обывателей, вместе со средствами нравственного образования, те сведения, кои, по образу жизни их, нуждам и упражнениям, могут быть наиболее полезны». Цель губернских гимназий состояла в том, чтобы: «доставить способы приличного воспитания тем из молодых людей, кои не намерены или не могут продолжать учение в университетах, а готовящихся вступить в оные — снабдить необходимыми для сего предварительными знаниями».
Решения по вопросам образования в николаевское время имели стойкую тенденцию к усилению государственнических начал, обеспечив условия для развития государственной системы российского образования. Они вызрели в результате противоречивой политики самодержца и его окружения. В нормативных актах, принятых в это время, четко прослеживалась тенденция к осознанию властью необходимости повышения уровня обра-завания российского народа, и, одновременно с этим, — страх перед образованностью, стремление ограничить ее необходимыми для власти идейными рамками.
Маркиз Адольф де Кюстин, посетивший Россию в 1839 г., выразил свои впечатления следующими словами: «Все здесь есть, не хватает только свободы. Нужно жить в этой пустыне без покоя, в этой тюрьме без отдыха, которая именуется Россией, чтобы почувствовать всю свободу, представленную народам в других странах Европы, какой бы ни был принятый там образ правления» [15, с. 255].
Необходимость коренной модернизации стояла в повестке дня. Новые условия жизни, как в стране, так и за ее пределами, настоятельно требовали коренной реформы. Недаром это время получило в историографии название «Эпохи великих реформ». В 60—70 годы XIX столетия был принят ряд политических решений, определивших развитие общего образования практически на полвека. Их суть выразилась в новых правовых документах.
14 июля 1864 г. было утверждено Положение о начальных народных училищах, впервые содержавшее формулировку основной задачи государства в сфере начального образования: «утверждать в народе религиозные и нравственные понятия и распространять первоначальные полезные знания» [7, с. 1342—1354].
На первое место была поставлена цель воспитать верноподданного Российской Империи. Ее предполагалось осуществить в рамках нравственного
воспитания, базировавшегося на религиозных основах, выводя за скобки культовые трактовки многих элементов содержания обучения. Последнее определялось как получение первоначальных сведений по различным отраслям человеческих знаний без указания на их светское либо клерикальное происхождение. Государство стояло на сложившейся установке — народные училища могут создаваться всеми представителями многоликого российского общества. Закон закреплял право духовного ведомства на открытие православных начальных учебных заведений, содержавшихся как на средства казны, так и на средства общества. Данное положение не исключало право создания учебных заведений иных конфессий, поскольку в ст. 1 говорится о «религиозных понятиях». Поскольку право открытия и закрытия народных училищ передавалось местным властям, они, при согласии Министерства народного просвещения и духовного ведомства, определяли возможность открытия учебных заведений той или иной конфессии с учетом местных условий.
В Положении закреплялся принцип многоведомственности начальных училищ. С этого времени они могли учреждаться Министерством народного просвещения, частными лицами, а также министерствами Государственных имуществ, внутренних дел, уделов и горным ведомством. Большое внимание было уделено порядку образования и деятельности училищных советов, их взаимодействию с органами Министерства народного просвещения. Уездный совет мог принимать решения по вопросам содержания обучения и материального обеспечения начальных народных училищ, давать разрешение обществам и частным лицам на открытие училищ; ходатайствовать о представлении учителей к наградам и отстранению их от должности. В предмет ведения губернского училищного совета входило «высшее попечение о начальных народных училищах губернии» и контроль работы уездных советов. Его решения могли быть обжалованы в Правительствующем Сенате.
Таким образом, Положение во многом демократизировало систему начального образования, четко разграничив пределы компетенции всех органов и должностных лиц, участвовавших в принятии решений в области образования. Оно давало возможность всем сословиям принимать посильное участие в организации образовательных учреждений, оставляя за государственной властью контролирующие функции.
Обратимся к другому важному документу. 19 ноября 1864 г. был издан Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства Народного просвещения, определявший цель этих учебных заведений как общее образование воспитывающихся в них юношей и их подготовку в университет, и иные высшие учебные заведения. Гимназии подразделялись на реальные и классические.
В контексте понимания процесса принятия педагогических решений, важна глава устава, регулировавшая деятельность педагогических советов,
которые образовывались для «...более верного и всестороннего обсуждения вопросов, относящихся преимущественно к учебной и воспитательной части...» [8, с. 1426]. Председателем совета являлся директор, а в его состав входили инспектор, законоучитель и все преподаватели, а также почетный попечитель учебного заведения. Круг вопросов, для решения которых необходимо было мнение педагогического совета, определялся в специальном параграфе. К ним относились: прием учеников и их перевод в следующие классы; освобождение учащихся от платы за обучение; выдача аттестатов и наград; одобрение текстов речей для публичного выступления; выбор книг для библиотеки; рассмотрение и одобрение программ по каждому предмету и годичных отчетов учебной части; контроль финансовой деятельности учебного заведения; наложение дисциплинарных взысканий на учащихся; наблюдение за работой пансиона и внеклассными мероприятиями. Также к ведению педсовета относилось наблюдение за исполнением постановлений о порядке преподавания и воспитания, которые не были отражены в уставе учебного заведения. В шести случаях заключение педагогического совета должно было утверждаться «высшим начальством»: выбор учебных пособий; определение платы за обучение; присвоение званий домашнего учителя и учителя уездных училищ; решение вопросов об изменении «нормального устройства учебной части», либо ее улучшении, которое может потребовать дополнительных денежных средств; разделение классов на параллельные отделения; составление сметы на специальные средства, необходимые для образовательной деятельности учебного заведения. Не согласованные директором учебного заведения с большинством членов педагогического совета вопросы выносились на разрешение попечителя учебного округа.
Сегодня приходится констатировать тот факт, что террористические акты против Александра II середины 60-х гг. стали лишь одной из многих причин, которые заставили власть решиться на пересмотр либерального и прогрессивного школьного законодательства. Представляется, что другой причиной была неготовность всей системы управления и организации народного просвещения к переменам такого рода. С некоторой условностью такую неготовность можно определить как социокультурную, имея в виду сохранение в системе образования, вернее сказать, в педагогическом процессе, многих традиционалистских особенностей, свойственных российской цивилизации, которые невозможно было быстро изменить.
В этой связи Положение о начальных народных училищах 1864 г. подверглось существенной корректировке, изменениям и дополнениям.
В Представлении в Государственный Совет Император изложил новые задачи власти в сфере образования: усиление роли предводителей дворянства «в деле нравственного направления начальных школ, их развития и благоустройства», «охранение дела народного образования от посторонних пагубных влияний», поддержание и упрочение школы в духе религии
и нравственности. Выполнение этих задач возлагалось на Министерство народного просвещения, духовенство и дворянство. Роль Министерства народного просвещения усиливалась. Предполагалось усиление роли дворянства в училищных советах. Начальные народные училища стали учреждаться правительственными ведомствами и духовным начальством. Земства, городские и сельские общества, частные лица должны были получить разрешение Инспектора народных училищ и согласие председателя училищного совета. Инспектор и председатель имели право временного закрытия учебного заведения «в случае беспорядка и вредного направления оного» при условии личного удостоверения в этом.
Земства и общества получили возможность назначать попечителя (фактического руководителя) в училища, ими учреждаемые. Их кандидатуры утверждались училищными советами. Наблюдение за религиознонравственным воспитанием осуществлялось приходским священником, имевшим право сообщать свои замечания учителю, заведующему училищем, а в случае непринятия ими замечаний председателю уездного училищного совета.
Включение в состав совета предводителя местного дворянства и назначение его председателем являлось значительным улучшением, поскольку они являлись менее заинтересованными и более беспристрастными и независимыми председателями, нежели директора начальных народных училищ [9].
Если по законодательству 1864 г. составление правил о наложении взысканий полностью находилось в ведении педагогических советов, то теперь их утверждение передавалось Министру народного просвещения.
Воплощение новых начинаний, их результативность зависела от лиц, принимавших конкретные решения на местном уровне. Поэтому 29 октября 1871 г. Министерство народного просвещения издало инструкцию инспекторам народных училищ, под надзором которых состояли городские казенные приходские училища, сельские двуклассные и одноклассные училища. Надзор за другими образовательными учреждениями осуществлялся совместно с губернскими и уездными училищными советами.
Утверждая этот документ, Комитет министров исходил из того, что инструкция «ни в чем не должна изменять существующих и в установленном порядке изданных узаконений и правил по части народного образования; она должна заключать в себе лишь более подробное развитие сих правил и узаконений, с указанием таких способов, при которых инспекторы могут достигать цели возложенного на них наблюдения за нравственною и учебною стороною народных училищ» [10, с. 531].
Положение детально регламентировало проведение проверок, во время которых инспекторы или уполномоченные ими лица должны были обозревать училища во вверенной местности и о результатах своих осмотров составлять ежегодный доклад Попечителю учебного округа. При надзоре за
личным составом училища проверяющий должен был обращать внимание на наличие у учителей права на преподавание, а также «достаточного профессионального и нравственного уровня, должного уважения со стороны учащихся и общества»; кроме того, должно было проверить «достаточность вознаграждения за труды».
Свое мнение инспектор обязан был основывать на внимательном изучении всех проблем учебного заведения. «Для сего, кроме присутствова-ния на уроках и испытаниях, инспектор старается ближе, посредством личных бесед и удостоверений, ознакомиться с каждым из преподавателей училищ» [10, с 532]. По отношению к малоопытным учителям он «руководит своими советами и указаниями, наблюдая при следующем осмотре училища, насколько они воспользовались его наставлениями». Инспекторы имели право вносить предложения об увольнении учителей, обязаны были принимать меры к поиску новых кандидатур. При отсутствии вакансий инспектор «для облегчения трудов учителей в многолюдных классах, частью для собственной их практики и усовершенствования в деле преподавания, с согласия учреждений, обществ и лиц», которым принадлежали учебные заведения, назначал кандидатов на учительские должности.
Целый раздел инструкции касался принципов руководства «учебной и нравственной частью». Инспектор был обязан тщательно следить за объемом и содержанием обучения, за методами и характером преподавания каждого учебного предмета, доводя информацию о результатах своих наблюдений до сведения губернского руководства. Помимо надзора за правильностью преподавания обязательных предметов, инспектор должен был «прилагать старание, чтобы по мере средств и возможности. [преподавались — А.О.] церковное пение, гимнастика и некоторые ремесла или мастерства, наиболее пригодные для той местности, где находится училище». Инспектор имел право определять количество учебных занятий, время начала и окончания учебного года и продолжительности каникул, корректировать учебный план «применительно к местным условиям, климату и господствующему роду занятий жителей с утверждения попечителя учебного округа»[10, с. 537].
Он осуществлял надзор за правильным использованием литературы и учебных пособий, в этой связи должен был проверять наличие в каждом училище учительской библиотеки, состоявшей «из учебных руководств, сочинений по части педагогики и вообще книг, могущих служить к дальнейшему самообразованию учителей».
Обозревая ученические библиотеки, инспектор проверял наличие учебных руководств, книг для чтения и других учебных пособий «собственно для употребления в классе и для чтения учениками», а также склад учебников, учебных пособий и классных потребностей, заготовляемых заблаговременно училищем и предназначенных частью для безвозмездной раздачи бедным ученикам, частью — для продажи более достаточным, —
ввиду невозможности самим им выписывать таковые из столичных или губернских городов (по спискам ЖМНП)» [10, с. 540].
Глава документа, касавшаяся «внешнего и внутреннего благоустройства училищ» и материального обеспечения, обязывала инспекторов следить «за достаточным обеспечением всех школ, включая и школы духовного ведомства», изыскивать средства для лучшего материального обеспечения школ. В чрезвычайных случаях инспекторы могли обращаться с просьбой о выделении дополнительных средств на содержание министерских училищ. Каждый раз такое представление должно было согласовываться с губернским училищным советом и вноситься в Министерство до 1 июня текущего года.
Помимо надзора за училищами инспектор должен был принимать меры по открытию новых учебных заведений. Для этого инструкция обязывала его вступать в переговоры с представителями земств и местными городскими или сельскими обществами об открытии училищ. При желании общественности, но недостатке денежных средств инспектор должен был обратиться с соответствующим ходатайством к попечителю учебного округа о назначении постоянной или временной материальной помощи конкретному училищу. «Приговоры» сельских обществ по вопросам народного просвещения инспектор обязан был представлять попечителю в подлиннике вместе со своими примечаниями. Если не имелось возможности организовать раздельное обучение мальчиков и девочек, то разрешалось их совместное обучение, но при этом должны были соблюдаться два условия: девочки должны быть не старше 12 лет и рассаживаться на отдельных от мальчиков скамьях.
На основании инструкции инспектор получил право организовывать уроки среди взрослого населения, при успешном проведении которых мог ходатайствовать о выделении дополнительных денежных сумм, необходимых для материального вознаграждения учителей. По соглашению с местными органами власти инспектор мог вносить изменения в работу училищ и принимать меры к их закрытию.
Документ определял правовой статус инспекторов. Они непосредственно подчинялись попечителю учебного округа, обязаны были обращаться к нему по всем важнейшим вопросам и отчитываться перед ним о своей деятельности. В момент одновременного нахождения инспектора с попечителем округа он обязан был принимать участие в заседании попечительского совета с правом голоса. При разногласиях с членами училищного совета инспектор должен был передать попечителю соответствующие материалы. При нахождении в уезде инспектор имел право при согласии председателя училищного совета созвать «экстраординарное» заседание, на котором поставить интересовавшие его вопросы. С правом совещательного голоса инспектор мог принимать участие в работе всех экзаменационных комиссий, а также в заседаниях педагогических советов гимназий, прогимназий
и уездных училищ, когда в них проводились испытания на звание учителей начальных народных училищ. При проведении учительских съездов инспектор должен был наблюдать за ходом работы, давая надлежащие советы и указания.
Утвержденная инструкция не только подробно определила полномочия инспекторов народных училищ, но и во многом способствовала развитию положений ранее принятых документов. Ее можно назвать последним основным нормативным актом, принятым в период реформ отечественного образования 60-х—начала 70-х гг. XIX столетия. Последовавшие далее постановления и распоряжения высшей государственной власти либо рассматривали в основном узкие вопросы народного просвещения, либо касались работы определенного учебного заведения.
Названными документами фактически сформировалась нормативноправовая база, определившая основные рамки государственной политики в области народного просвещения. Эти рамки очерчивали круг лиц, которые могли принимать решения в сфере образования, обозначали их компетенцию.
Дальнейший период в развитии образовательного законодательства совпал с периодом, который в отечественной истории долгое время назывался временем контрреформ.
В 1872 г. Министерство народного просвещения издало учебные планы и программы для гимназий, а в 1873 г. — для реальных училищ. По каждому предмету учебный план сопровождался объяснительной запиской, уточняющей, «в каком духе должно быть ведено преподавание каждого предмета и как должно быть согласовано между собой преподавание различных предметов». Преподаватели должны были строго руководствоваться учебными программами и не выходить за их пределы. Министерство указывало, что при распределении предметов для преподавания должны учитываться «.все индивидуальные особенности как преподавателей, так даже и личного состава учеников известного класса». При этом обсуждение педагогических вопросов должно было проходить коллегиально, «в духе взаимного дружелюбия и исключительно в видах общей пользы, а не должно быть делом одного лишь личного усмотрения» [17, с. 531]. В этом же году министерство утвердило правила приемных, переводных и выпускных испытаний для гимназий с подробной регламентацией всех приемов и процедуры экзаменов. В 1874 г. были изданы правила испытаний для реальных училищ. Далее следовал ряд особых подробных документов, регламентировавших поведение учащихся и порядок надзора за ними: «Правила по заведованию пансионами при гимназиях и прогимназиях» 23 мая 1872 г., «Правила для учеников гимназий и прогимназий» 27 апреля 1874 г. и «Правила о взысканиях» 4 мая 1874 г. Специальные инструкции были изданы для классных наставников.
Особое место уделялось «Правилам» 27 апреля 1874 г., которые главной целью гимназического учения называли следование словам молитвы «воз-
расти (умственно и нравственно) Создателю нашему во славу, родителям же нашим на утешение, Церкви и отечеству на пользу» [11, с. 139]. Согласно правилам ученики были обязаны в воскресные и праздничные дни посещать богослужения, исповедоваться и причащаться в страстную седмицу, представляя свидетельство от духовника.
Учащимся полагалось неукоснительно посещать все занятия, предупреждать учебное начальство обо всех случаях неявки, выходить из класса во время урока только с разрешения учителя, покидать помещение гимназии только после окончания занятий, с разрешения директора или инспектора. При этом на другой день должна быть представлена записка от родителей с указанием времени прибытия ученика домой. Пропущенные уроки ученик должен был отрабатывать самостоятельно. За каждым учеником в классе закреплялось определенное место. Отдельный пункт правил обязывал «.сидеть прямо, хотя бы и, прикасаясь к спинке скамьи, но, ни облокачиваясь и, ни разваливаясь, и, отнюдь, ни должны разговаривать или шептаться между собою, ни заниматься чем-либо посторонним, ни производить какого-либо шума, ни подсказывать друг другу, ни отвечать самовольно, без спроса преподавателя, ни перебивать его объяснений какими-либо замечаниями или вопросами, но обязаны со всем возможным вниманием следить за его преподаванием и ответами других учеников; по окончании же объяснений преподавателя, в случае, если что-либо из этих объяснений ими не понято, они могут просить разъяснения непонятного» [11, с. 152]. Учащийся должен был давать точный и короткий ответ на заданный вопрос, вставая; записывать ежедневно в особую тетрадь домашние задания, предъявляя ее родителям.
Отдельный раздел документа регламентировал взаимоотношения с начальниками и наставниками, которым учащиеся должны были «беспрекословно повиноваться» и оказывать всякое почтение, относиться с полным доверием и откровенностью, «ибо лишь при этом условии могут получить от них и помощь, и добрый совет, и полезное наставление». [11, с. 532].
В обязанности учащихся вменялись вежливые, доброжелательные и дружелюбные отношения друг к другу. Строго воспрещались ссоры, брань и драки, преследовалось «злоупотребление силою против слабейших и в особенности против новичков» [11, с. 154]. Гимназисты должны были всячески предупреждать негативные поступки товарищей, могущие бросить тень на учебное заведение, помогать отстающим.
Особо строго преследовались употребление неприличных слов и выражений, «всякого рода неблагопристойные разговоры и рассказы, всякое сообщение или действие, противное нравственной чистоте и клонящееся к соблазну для товарищей, равно как и всякое подстрекательство к какому-либо дурному поступку, а тем более, к каким-либо беспорядкам сообща».
Правила вводили понятие «образ жизни», который регламентировался семью параграфами 5-ой главы. Далее следовали разделы о соблюдении
порядка и приличия вне стен учебного заведения, о дежурстве по классу, ученических квартирах.
Заключительный раздел документа определял порядок наложения взысканий, главной задачей которых было нравственное исправление учеников. Взысканию подвергался только тот ученик, в виновности которого «нет никакого сомнения». Строго запрещались признания под угрозой. В специальном пункте подчеркивалась педагогическая направленность применения взысканий. Они должны «по возможности соответствовать свойствам самого поступка и быть как бы естественным его последствием». Так, леность наказывалась принудительной работой, излишняя болтливость и неуживчивость — удалением от товарищей, высокомерие — унижением, ложь — недоверием, необузданность, грубое непокорство или проявление злости — заключением в карцер на хлеб и воду и даже удалением из учебного заведения.
Перед наложением взыскания необходимо было изучить, говоря современным языком, все мотивы и причины совершенного поступка и оценить весь вред, причиненный как учебному заведению, так и самому виновному. При принятии решения о наказании принимались во внимание следующие обстоятельства: «возраст ученика, степень его развития и прочие индивидуальные его свойства, а также прежнее его поведение и успехи в науках» [11, с. 166]. Взыскания должны были применяться в строгой постепенности, от мягкого к более строгому и «быть чужды всяческой насмешки над виновным». Наказание не могло «сопровождаться обнаружением гнева или презрения к виновному и не должно лишать его надежды на то, что своим совершенным исправлением он может загладить свою вину и возвратить себе доброе мнение и доверие своих наставников. Точно также несовместимо с характером взысканий в школе слепое исполнение буквы закона, соединенное с безучастием к лицу провинившегося» [11, с. 1670].
В документе были сформулированы составы нарушений и способы взысканий, которые могли осуществляться словом и действием. К наказанию словом относились: «порицание, относящееся к отдельному поступку; 2) выговор без дальнейших последствий, относящийся к образу мыслей или действий, вообще ко всему нравственному направлению и наклонностям ученика и 3) выговор, соединенный с угрозою дальнейших взысканий в случае неисправления». В примечании подчеркивалось, что простое замечание, внушение и увещевание, если даже они сделаны при всем классе, к взысканиям не относятся.
К взысканиям относились: выговор преподавателя или классного наставника наедине или перед классом, выговор с угрозою последующих взысканий, стояние ученика на месте за скамьею, у двери; одиночное сидение в классе на протяжении нескольких часов. К наказаниям относились занесение записей в специальный штрафной журнал, дополнительные занятия в праздничные дни (при неуспеваемости). Документ подробно
регламентировал применение крайних мер наказания — заключение в карцер и исключение из учебного заведения. Решения о применении таких мер принимались в исключительных случаях.
Правила, утвержденные министром народного просвещения, не только соответствовали по своей правовой структуре ранее принятым нормативным актам, но и отражали высокий уровень законотворчества. Это был важный документ, который давал серьезную правовую основу решениям в отношении нарушителей дисциплины.
Со второй половины 70-х гг. XIX века на общеимперском уровне стали приниматься документы, направленые на улучшение организационной деятельности учебных заведений. В частности, 28 декабря 1877 г. Государственный Совет издал правила, регламентировавшие содержание проектов уставов учебных заведений, вносимых на утверждение в министерство. Этот документ фактически предоставлял широкие полномочия самим учебным заведениям в создании их, говоря современным языком, «учредительных документов».
К началу 80-х г. XIX в. большой общественный резонанс получила проблема взаимоотношений государства и церкви в вопросах народного просвещения. События 1881 г. актуализировали проблемы нравственного воспитания молодежи различными средствами, в том числе и религиозными. В этой связи 22 января 1882 г. Министерство народного просвещения издало Постановление «О предоставлении православному духовенству надлежащего влияния на народное образование».
В нем, в частности, отмечалось, что «задача, какую имеет в виду Правительство в своем стремлении предоставить православному духовенству надлежащее влияние на народное образование, состоит в том, чтобы посредством этого влияния вернее обеспечить успех религиозно-нравственного развития народа, составляющего основу семейного, общественного и государственного благосостояния». [12, с. 422—423]. После утверждения этого документа духовенство могло преподавать Закон Божий в народной школе, а также наблюдать «за религиозно-нравственным направлением обучения в школах». Был затронут вопрос о передаче церковно-приходских школ в ведомство народного просвещения, что позволило бы увеличить их финансирование, укрепить организационно и скоординировать процесс обучения.
К наиболее важным законодательным актам середины 80-х гг. XIX столетия по вопросам народного просвещения следует отнести Постановление «Об усилении надзора за учебными заведениями Восточной Сибири» [13, с. 591—610], которое утверждало основные принципы управления системой образования этого региона. На основании этого документа вводилась должность директора народных училищ Иркутской области, которому представлялась самостоятельность в организации народного просвещения местного населения.
Для внедрения нововведений, содержащихся в законодательных актах империи, в практику управления народным просвещением требовалось время. Однако уже 28 мая 1890 г. Государственный Совет высказал мнение о необходимости внесения изменений в учебные планы гимназий. Специальными циркулярами министерства была восстановлена 55-минутная продолжительность уроков, а 12 марта следующего года утверждены новые положения об экзаменах. Принятые решения имели целью установить единственный экзамен по каждому предмету только по завершении полного курса его преподавания, равномерно проводить устные и письменные экзамены в каждом классе. При этом сокращалось общее время для проведения экзаменов. Преподаватели призывались избегать при подготовке учащихся к экзаменам излишней зубрежки. Были расширены права педагогических советов в оценивании знаний каждого учащегося.
Основные изменения, которые предусматривал новый учебный план, сводились к следующему. По Закону Божию число уроков увеличено с 13 до 16. По русскому языку был добавлен один урок (с 24 до 25). Существенно изменялся план преподавания отдельных дисциплин: грамматики, теории словесности, истории русской литературы. Все стало подчиняться «одной главной цели — изучению литературного отечественного языка, к которому как к центру и должны быть направлены не только грамматические, но и все другие теоретические и литературные сведения, извлекаемые из разбора словесных произведений» [17, с. 637—638].
Преподавание истории русской литературы было заменено чтением и разбором произведений в исторической последовательности. Больше внимания стало уделяться церковно-славянскому чтению.
Существенные изменения произошли в реальных училищах, курс которых не давал достаточной подготовки ни для практической деятельности, ни для поступления в высшие специальные учебные заведения. В связи с этим было решено ограничить срок обучения пятью классами для того, чтобы этот тип учебных заведений стал подготовительным этапом для средних технических училищ, предоставляя общее образование для лиц среднего класса общества. Однако законопроект не получил одобрения.
В представленном выше изложении речь шла лишь о малой толике того огромного объема нормативно-правового материала, который сопровождал развитие отечественного образования в XIX веке.
В целом можно констатировать, что в Российской империи предпринимались попытки правового регулирования принятия решений в системе общего образования на различном уровне — от общеимперского, до уровня конкретного учебного заведения.
Общеимперское законодательство содержало общеправовые основы, обеспечивавшие минимальную гарантированность соблюдения законности при принятии решений в сфере образования.
В течение столетия происходила целенаправленная передача основных полномочий по руководству народным просвещением от общеимперских к местным властям и органам местного самоуправления. Повышалась роль попечителей учебных округов, которые стали принимать окончательные решения по большинству вопросов.
Передача полномочий местным органам власти сопровождалась нормативной регламентацией их деятельности. Хотя круг принимаемых органами местной власти решений постепенно, но неуклонно расширялся, многие вопросы требовали согласования на губернском уровне.
Реализации принятых решений в большинстве случаев мешало слабое финансовое обеспечение развития образования в ряде регионов империи, особенно отдаленных.
Между тем, создаваемая на протяжении века законодательная база позволяла, хотя и не в полной мере, гарантировать принятие решений на всех уровнях руководства образованием, адекватные местным условиям.
И еще один важный урок, который бы мог стать полезным при разработке законодательных актов в области общего образования для современной России. На протяжении всего XIX столетия можно было наблюдать своего рода педагогизацию школьного законодательства. Безусловно, бюрократические каноны различных положений и инструкций, особенно изданных в пору так называемых контрреформ, сковывали свободу и инициативу в преподавании, однако, формировали своеобразный стандарт, вокруг которого мог бы формироваться и процесс принятия решений, и общественный диалог по вопросам образования. Однако история распорядилась по-иному. События начала ХХ века направили Россию по другому вектору развития, и многое, что удалось наработать, приходилось либо модернизировать в спешном порядке, либо отвергать в новых политических условиях думской монархии.
Литература
1. Извлечение из манифеста об учреждении министерств 8 сентября 1802 г.// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. — Т. I. — С.-Пб., 1864.
2. Предварительные правила народного просвещения// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. — Т. I. — С.-Пб., 1864.
3. Учреждение Министерства духовных дел и Народного просвещения// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. — Т. I. Изд. 2-е. — С.-Пб., 1875.
4. Постановление Министерства народного просвещения «О мерах, принятых по Учебным округам по частям учебного и училищного надзора» Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. — Т. I. Изд. 2-е. — С.-Пб., 1875.
5. Высочайший рескрипт об образовании Комитета устройства учебных заведений// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т.ІІ. — С.-Пб., 1866.
6. Устав гимназий и училищ уездных и приходских, состоящих в ведомстве университетов: С.-Петербургского, Московского, Казанского и Харьковского», высочайше утвержденном 8 декабря 1828 г. Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Изд. 2. Т. II., отд. I. — С.-Пб., 1875.
7. Положение о начальных народных училищах от 14 июля 1864 г.// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т. III. — С.-Пб., 1876.
8. Устав гимназий и прогимназий ведомства Министерства Народного просвещения //Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т.Ш. — С.-Пб., 1876.
9. По проекту Положения о начальных народных училищах//Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т. VI. — С.-Пб., 1878.
10. Инструкция инспекторам народных училищ//Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т. V. — С.-Пб., 1877.
11. Правила для учеников гимназий и прогимназий // Сборник распоряжений по Министерству народного просвещения. Т. VI. — С.-Пб., 1901.
12. О предоставлении православному духовенству надлежащего влияния на народное образование// Сборник постановлений по Министерству народного просвещения. Т. VIII. — С.-Пб., 1892.
13. Об усилении надзора за учебными заведениями Восточной Сибири//Сбор-ник постановлений по Министерству народного просвещения. Т. IX. — С.-Пб., 1893.
14. Антология педагогической мысли древней Руси и Русского государства XIV—XVII веков. — М. «Педагогика», 1985.
15. Кюстин А. Николаевская Россия. — М., «Терра», 1990.
16. Лалаев М. Император Николай I — зиждитель русской школы. — С.-Пб.. 1906.
17. Рождественский С.В. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения 1802—1902. — С.-Пб., 1902.
