CC BY
56УДК 342 DOI 10.47б29/2074-9201_2021_4_19_23
Воробьева Светлана Евгеньевна,
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры Философии, Российский новый университет, Москва,
SvetlanaV2212@gmail.com
ПРАВОВОЙ СТАТУС СТОЛИЦЫ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ
Аннотация. Статус столицы в России закреплен Конституцией Российской Федерации и федеральным законом «О статусе столицы Российской Федерации» 1993 года. Главной характеристикой столицы в законодательстве является то, что в столице находятся органы государственной власти. Однако, в случае с наделением столичным статусом Москвы данная характеристика не является определяющей, ведь с 2007 года Конституционный суд находится в другом городе федерального значения - Санкт-Петербурге. Восприятие Москвы как столицы в настоящее время определяется, прежде всего, историей нашего государства. Краткий обзор истории столичных городов нашей страны показывает, что Москва долгое время играла роль исторического центра, объединяющего города, центра традиций. Москва, как центр страны, воспринимается в общественном сознании и в настоящее время. Поэтому в нормативно-правовых актах о статусе столицы следует прописать идею исторической преемственности, подобно тому, как эта идея была зафиксирована в поправках в Конституцию России в 2020 году. Ключевые слова: статус столицы, конституционность, органы государственной власти, субъект федерации, история государства и права.
Svetlana E. Vorobyeva,
Ph.D. of Historical Sciences, Docent, Associate Professor at the Department of Philosophy, Russian New University,
Moscow, SvetlanaV2212@gmail.com
THE LEGAL STATUS OF THE CAPITAL - THE HISTORICAL ASPECT
Abstract. The status of the capital in Russia is enshrined in the Constitution of the Russian Federation and the 1993 federal law "On the status of the capital of the Russian Federation". The main characteristic of the capital is the legislation that government bodies are located in the capital. However, in the case of granting the capital status of Moscow, this characteristic is not decisive, because since 2007 the Constitutional Court has been located in another city of federal significance - St. Petersburg. The perception of Moscow as a capital is currently determined, first of all, by the history of our state. A brief review of the history of the capital cities of our country shows that for a long time Moscow played the role of a historical center, uniting cities, a center of traditions. Moscow as the center of the country is perceived in the public consciousness at the present time. Therefore, in the normative legal acts on the status of the capital, the idea of historical continuity should be spelled out, just as this idea was fixed in the amendments to the Constitution of Russia in 2020.
Keywords: status of the capital, constitutionality, government bodies, subject of the federation, history of state and law.
Абсолютное большинство современных государств имеют столицы, статус которых закреплен официально. Редким исключением служит, например, Берн - город, который де-факто выполняет роль столицы Швейцарии, хотя в юридическом смысле столицей не является.
Столицей нашего государства является город федерального значения Москва - один из древнейших городов нашей страны, культурный и исторический центр государства.
Правовое положение столицы определяется Конституцией России: Часть 2 статьи 70 Основного
закона указывает, что столицей России является город Москва, а статус столицы устанавливается специальным федеральным законом. Это закон «О статусе столицы Российской Федерации», который был принят в 1993 году, в дальнейшем в него был внесен ряд поправок.
Согласно 1 статье закона «О статусе столицы» столица - это «место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, если иное не предусмотрено федеральными законами». Поправки 2020 года в Конституцию России специально указывают, что местом постоянного пребы-
вания федеральных органов государственной власти может быть не только Москва, а другой город, «определенный федеральным конституционным законом». Также в законе 1993 года столица определяется как место нахождения «представительств республик в составе Российской Федерации, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов». Таким образом, столица обозначается как центр федеративного государства. И в заключении статьи 1 Федерального закона «О статусе столицы» Москва указывается как место нахождения «дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации».
Статья 2 закона «О статусе столицы» определяет понятие статуса - правовое положение города Москвы. Другие статьи указанного закона устанавливают правовое регулирование статуса столицы, полномочия органов государственной власти города, содействие органов государственной власти Московской области в осуществлении городом Москвой функций столицы. Закон также регулирует особенности территориального планирования города, вопросы касающиеся программ реновации, градостроительные и земельные отношения, гарантии жилищных прав собственников. Кроме того, в законе говорится о правовом положении строений, сооружений, земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Также указанный федеральный закон регулирует отношения проведения митингов, шествий, демонстраций, иных публичных мероприятий в городе. Отдельная статья закона регламентирует порядок принятия и изменения Устава города Москвы. Также в законе рассматриваются вопросы территориального деления города и особенности осуществления отдельных видов регионального государственного контроля (надзора) в городе Москве.
Таким образом, с правовой точки зрения самая важная характеристика столицы - это место нахождения и пребывания здесь органов государственной власти, а также представительств иностранных государств. Такое определение представляется вполне точным и с исторической точки зрения.
Даже во времена зарождения Русского государства, когда юридически само понятие «столицы» еще не было регламентировано, «стольным градом» считался город, в котором пребывал глава государства - князь, великий князь, княжеская администрация. В самом кратком экскурсе в историю первых веков существования нашего государства можно проследить процесс перемещения властных структур. Летописец Нестор в «Повести временных лет», задав вопрос «Откуда есть пошла Русская земля», рассказывает, как князь Рюрик приехал в Новгород, а после его смерти его преемник на княжеском престоле Олег в 882 году переместился в Киев, объединив тем
самым два политических центра под своей властью. В тот давний период нашей истории понятие «столицы» еще не сформировалось юридически, границы государства были не устойчивы, а место пребывания князя было не всегда постоянным. Можно хотя бы вспомнить постоянные военные походы князя Святослава, которого летописец упрекал: «чужую землю ищешь, а родную - бросил». Пребывая в военных походах, Святослав даже задумывался о переносе столицы или места княжеской резиденции на территорию вновь завоеванных земель.
Еще более сложным вопрос о столице оказывается в период раздробленности. Отсутствие национального самосознания делало попросту невозможным стремление объединиться под властью одного города, единого столичного центра. В каждой социально-политической и экономической части раздробленного государства был собственный центр со своими властными структурами, традициями и обычаями. Именно отсутствие единого центра и позволяет называть этот период временем раздробленности.
Объединяющим фактором в это время были не только культурные традиции и общее прошлое, но и позиция такого социального института, как церковь. Перемещения митрополита существенно влияли на народное восприятие понятия «центра». Неслучайно московский князь Иван Калита так стремился, чтобы митрополит Петр выбрал местом своей резиденции именно Москву. Интересно, что именно в период раздробленности стали заметны расхождения в титуловании и реальном географическом пребывании церковных и светских властей. Так, среди русских князей главными номинально считались великие князья владимирские. Однако, если князья XII - первой половины XIII веков, получив титул великого князя владимирского, как правило, выбирали данный город местом своей резиденции, то уже со второй половины XIII века, после Александра Невского, князья, получив данный титул, жили в других городах, центрах своих уделов и не переезжали во Владимир. Например, борьба московских и тверских князей XIV века за титул «великого князя владимирского» наглядно это иллюстрирует: важно было обладание титулом, а не возможность находиться в городе Владимире и править именно оттуда.
Подобная ситуация складывалась и с титулом митрополита: долгий период пребывания Русской церкви в составе Константинопольского патриархата предстоятель Русской церкви носил титул «митрополит Киевский и всея Руси». В конце XIII века, в 1299 году митрополит переехал из Киева во Владимир, потом в Москву, которая с 1326 года стала его официальной резиденцией. Однако титул предстоятеля церкви звучал по-прежнему - «митрополит Киевский и всея Руси». И только после объявления автокефалии Рус-
ской православной церкви титул был изменен на «митрополита Московского и всея Руси», что было связано как с международными отношениями - Ферраро-Флорентийским собором, подписанием Флорентийской унии, борьбой Византии за существование, так и с возвышением Москвы как центра Русских земель.
Только к XV веку в нашей истории решился вопрос о том, какой город будет центром объединения Русских земель. Тогда и в названии государства появилось указание на столицу - Московское государство. На долгий период вопрос о переносе столицы из Москвы в какой-либо другой город не поднимался. Конечно, можно вспомнить о периоде опричнины Ивана Грозного, когда государь решал политические вопросы из Александровой слободы. Можно упомянуть события Смуты, когда центром пребывания Лжедмитрия II было Тушино, а позже в Ярославле было сформировано правительство - «Совет всея земли». Но все же краткие периоды «ухода» правительственных органов из Москвы не изменили общей ситуации - Москва продолжала быть столицей государства. Также Москва продолжала считаться центром страны в народном сознании, что еще более важно, чем принятие политических решений. Такой же осталась ситуация в XVII столетии - при первых поколениях Романовых.
Глобально вопрос о новой столице был поднят в годы правления первого императора России -Петра Великого. Петру с его амбициями, планами и масштабными задумками нужна была принципиально новая жизнь в государстве и, как следствие, новая столица. Прежняя столица - Москва - была для государя воплощением старины, традиций всего, от чего он столь активно пытался отмежеваться. В Москве на Петра давили представители знати, древние обычаи, старые порядки. Кроме того, Москва напоминала ему о стрелецких бунтах, о кровавых событиях конца XVII века, борьбе с Софьей и ее сторонниками.
Новой столицей государства в XVIII веке стал город на Неве, основанный в 1703 году и названный в честь покровителя государя - Святого Петра. Столичные функции Санкт-Петербург стал выполнять с 1712 года. Причем, формального официального акта о переносе столицы в Санкт-Петербург не было. С 1710 года в Петербург стали переезжать чиновники, с 1711 года - члены Правительствующего Сената. В 1711 -1712 годах в новую столицу переехали посольства и представительства государств Персии, Великобритании, Франции, Голландии, Пруссии. Другие учреждения государственной власти перебрались в Санкт-Петербург в 1713 - 1715 годах. Таким образом, еще до окончания Северной войны, до подписания Ништадт-ского мира и международного признания побережья Балтийского моря за Россией, Санкт-Петербург стал новой столицей России.
Петербург разительно отличался от Москвы, и хотя со времени основания города прошло более трехсот лет, споры между двумя столицами продолжаются до сегодняшнего дня. В XIX веке сравнение двух столиц ушло в область литературы. Так, Н.В. Гоголь в «Петербургских записках 1836 года», сравнивая две столицы, отмечал: «Москва нужна для России; для Петербурга нужна Россия». В середине XIX века была выпущена целая череда очерков на тему сравнения Санкт-Петербурга - столицы Российской империи - и Москвы. Сравнения двух городов перешли из области литературной в другие сферы культуры, в общественную мысль, в политику. Споры западников и славянофилов также строились вокруг понимания роли и значения двух столиц - Москвы и Петербурга. Исследования о ментальности, особенностях, уникальности двух столиц продолжаются до наших дней - как на уровне обывателей, так и в сугубо интеллектуальной среде. К примеру, литературовед, журналист С. Волков в книге «История культуры Санкт-Петербурга» отмечает: «Москва в народном сознании символизировала все национальное, исконно русское, родное. Москва была городом с корнями, уходящими в религиозную традицию... Петр Великий подчинил церковь государству. Петербург, несмотря на некоторые внешне религиозные атрибуты, замышлялся и осуществлялся как светский город. Силуэты Москвы определяли «сорок сороков» церквей с их колокольнями, силуэт Петербурга - доминирующие шпили» [1].
Несмотря на короткий период возвращения двора императора в Москву (1728-1732 гг.), Санкт-Петербург (Петроград) оставался столицей Российской империи до 1917 года. Положение Санкт-Петербурга как столицы не всегда было прочным и неизменным, достаточно вспомнить, что в своих планах декабристы предлагали перенести столицу в Нижний Новгород.
Следующее глобальное изменение положения столицы произошло уже при Советской власти. После бурных революционных событий 1917 года, прихода к власти большевиков, 12 марта 1918 года согласно «Извещению о переезде в Москву», столица была перенесена из Петрограда. 16 марта того же года перенос столицы был узаконен IV Съездом Советов. Первый Всесоюзный съезд Советов 30 декабря 1922 года подтвердил это решение при образовании Союза Советских Социалистических Республик. Перемещение столицы из Петрограда в Москву было вызвано целым комплексом причин - революционными событиями, началом Гражданской войны, продолжением Первой мировой войны, непосредственной угрозой Петрограду и другими. Таким образом, новый этап истории нашего государства ознаменовался утверждением новой столицы, а точнее - возвращением в прежнюю столицу, в Москву.
Москва сохранила столичный статус и на следующем резком повороте истории - при распаде Советского Союза и формировании из бывших социалистических республик независимых государств. Москва как столица не только СССР, но и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики была определена в Конституции РСФСР 1978 года в статье 183. За период с прекращения существования СССР до принятия закона о статусе столицы вопрос о правовом положении Москвы решался рядом нормативно-правовых документов. Например, 29 декабря 1991 года был издан указ Президента РФ № 334 «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы». 12 января 1992 года указом Президента России № 16 «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве» было предусмотрено расширение полномочий мэра Москвы. Эти документы впоследствии стали предметом конституционного контроля, часть из них была признана неконституционной. Принятие закона о статусе столицы было важной актуальной задачей в развитии законодательства в 1992 году. Так, доктор юридических наук А.Е. Постников в своей статье отмечает: «Известно, что после оглашения постановления Конституционного Суда РФ от 19 мая 1992 года председатель Конституционного Суда В.Д. Зорькин направил Президенту РФ Б.Н. Ельцину и Председателю Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатову письма с предложением ускорить принятие закона о статусе столицы России». [5]. Наконец, в апреле 1993 года закон «О статусе столицы Российской Федерации» был принят. Интересно, что на сегодняшний день это один из немногих законов, изданных до принятия в 1993 году Конституции Российской Федерации и действующих до сегодняшнего дня. Закон «О статусе столицы» претерпел ряд изменений с момента принятия. Так, из закона была исключена статья 6, которая предусматривала порядок компенсации затрат города Москвы в связи с осуществлением им функций столицы. Фактическим изменением текста закона стал переезд из Москвы в Санкт-Петербург Конституционного суда в 2007 году. Соответствующее изменение в закон «О статусе столицы» было внесено только в 2014 году. Федеральным законом от 1 июля 2017 года в закон «О статусе столицы» были внесены изменения в связи с реновацией жилищного фонда.
Несмотря на юридическое закрепление статуса столицы, в правовом и общекультурном смысле некоторые вопросы статуса Москвы остаются не вполне решенными. К примеру, столичный статус Москвы «накладывается» на статус субъекта Российской Федерации - города федерального значения. Согласно статье 65 Конституции такой статус имеют три города: Москва, Санкт-Петербург и Севастополь. Закон «О ста-
тусе столицы» в определении правового положения Москвы опирается, прежде всего, на то, что в Москве находятся федеральные органы государственной власти, представительства субъектов, а также дипломатические представительства иностранных государств. Возможно, в законе следовало бы прописать идею исторической преемственности Москвы как столицы государства. В качестве образца можно взять поправку в Конституцию Российской Федерации 2020 года в статье 67 часть 1: «Российская Федерация, объединенная тысячелетней историей, сохраняя память предков, передавших нам идеалы и веру в Бога, а также преемственность в развитии Российского государства, признает исторически сложившееся государственное единство». Конечно, полное копирование поправки в Конституцию в закон о столице не требуется, но подчеркнуть нынешнее положение Москвы с историей нашей страны и историей города необходимо.
Подобная поправка об исторической преемственности была бы особенно важна, ведь столица государства - не только его административный центр. Столица - ведущий город государства, исторический центр, оплот традиций. Особое отношение к столице, к историческому центру развивают идеи патриотизма, любви и уважения к своей Родине. История и современные правовые отношения показывают, что столицам могут быть не самые крупные города государства (таких примеров множество), не самые экономически развитые, не самые населенные. Но в нашем менталитете именно Москва воспринималась и воспринимается сейчас как «сердце» Родины, как место, где решается судьба всей страны.
Данная концепция столицы как центра национальной политики, как воплощения национальных традиций достаточно распространена. К примеру, С. Кэмпбелл в своей статье «Идентичность и меняющаяся роль столиц в эпоху глобализации» отмечает: «В городских исследованиях столицы часто рассматриваются отдельно, в качестве исключительно административных центров. Однако столица - это также и символическая сцена национальной идеологии, отражение общего отношения государства к урбанизации, катализатор экономического развития страны и - хотя бы в историческом плане - посредник между местной культурой и «воображаемым сообществом» национального государства» [3]. Эту же идею подчеркивают исследователи положения столиц в международных отношениях Г. Терборн и Кон Чон Хо: «Столица - центр власти на государственном уровне - опирается на целую совокупность традиций и символов и олицетворяет могущество государства как внутри него самого, так и за его пределами» [7].
Вынесение столичных функций за пределы столицы показывает, что восприятие обществом города как столицы не изменяется. Примером может служить
перемещение Конституционного Суда. Хотя один из значимых федеральных органов государственной власти сменил место пребывания, в общественном мнении Москва не перестала считаться столицей государства. Термин «столица» активно используется сегодня не только на юридическом поле [6], но и в медиа-пространстве, общественных дискуссиях. Звание «столицы» подчеркивает особый статус города. Поэтому, например, определенную устойчивость получило выражение «Екатеринбург - столица Урала», или «Нижний Новгород - столица Поволжья». Об особом положении и значимости столиц говорится в статье 2021 года О.В. Нотман: «Очевидно, что акцент на «сто-личности» и столичных функциях является весьма важным для понимания особенностей мегаполисов и городов мегаполисного типа» [4].
Быстрые темпы развития Москвы показывают настоятельную необходимость составления нормативно-правовых актов о тесном сотрудничестве Москвы и Московской области в различных сферах и областях. Кроме отдельных подзаконных актов, договоров между правительствами Москвы и Московской области, можно разработать проект документа об основных принципах взаимоотношений данных субъектов федерации.
Понимание и закрепление особого правового положения столицы - очень важный вопрос в развитии права Российской Федерации. Вопрос, которому необходимо уделять значительное внимание как в общественных дискуссиях, так и в учебных пособиях по изучению отечественного государства и права [2].
Список литературы
1. Волков С.М. История культуры Санкт-Петербурга. М.: Изд-во ЭКСМО-Пресс, 2002. 704 с.
2. Климчук Е.А., Воробьева С.Е. История государства и права России: схемы, таблицы, диаграммы. М.: РосНОУ, 2005. 296 с.
3. Кэмпбелл С. Идентичность и меняющаяся роль столиц в эпоху глобализации // Логос. 2013. № 4 (94). С. 57 -108.
4. Нотман О.В. Концептуализация понятия «мегаполис»: формально-количественный, правовой, функциональный и системы подходы // Известия Саратовского университета. Новая серия. Серия: Социология. Политология. 2021. Т. 21, вып. 2. С. 143 - 149.
5. Постников А.Е. Статус столицы как категория российского конституционного права // Журнал российского права. 2018. № 4. С. 5-13.
6. Тепляков Д.О., Рзаев Р.Т. Понятие и признаки административного центра субъекта Российской Федерации в Российском законодательстве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4 (99). С. 92 - 95.
7. Терборн Г., Кон ЧонХо. Столичные города и неоднозначность их роли в жизни государства // Логос. 2013. № 4. С. 39 - 56.
References
1. VolkovS.M. Istoriya kul'tury Sankt-Peterburga. M.: Izd-vo EKSMO-Press, 2002. 704 s.
2. KlimchukE.A., Vorob'evaS.E. /storiya gosudarstva i prava Rossii: skhemy, tablicy, diagrammy. M.: RosNOU, 2005. 296 s.
3. KempbellS. Identichnost' i menyayushchayasya rol' stolic v epohu globalizacii // Logos. 2013. № 4 (94). S. 57-108.
4. Notman O.V. Konceptualizaciya ponyatiya «megapolis»: formal'no-kolichestvennyj, pravovoj, funkcional'nyj i sistemy podhody // Izvestiya Saratovskogo universiteta. Novaya seriya. Seriya: Sociologiya. Politologiya. 2021. T. 21, vyp. 2. S. 143-149.
5. PostnikovA.E. Status stolicy kak kategoriya rossijskogo konstitucionnogo prava // ZHurnal rossijskogo prava. 2018. № 4. S. 5-13.
6. Teplyakov D.O., Rzaev R.T. Ponyatie i priznaki administrativnogo centra sub»ekta Rossijskoj Federacii v Rossijskom zakonodatel'stve // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj yuridicheskoj akademii. 2014. № 4 (99). S. 92-95.
7. Terborn G., Kon CHon Ho. Stolichnye goroda i neodnoznachnost' ih roli v zhizni gosudarstva // Logos. 2013. № 4. S. 39-56.
