CC BY
35Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 130—134. State service and personnel. 2023;(4):130—1 34.
Научная статья УДК 342.5
https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-130-134 NIION: 2012-0061-04/23-216
EDN: https://elibrary.ru/XVXLRG MOSURED: 77/27-008-2023-04-416
Правовой статус органов публичной власти
Сергей Константинович Серов
Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического
приборостроения, Санкт-Петербург, Россия, Sergey110597@gmail.com
Аннотация. В статье рассматриваются понятие, состав и принципы публичной власти в России; признаки и функции органов публичной власти. Особое внимание уделяется органам муниципальной власти как самой первой ступени публичной власти, а также Федеральному Собранию Российской Федерации и Правительству Российской Федерации как высшим органам государственной власти. Предлагаются варианты дальнейшего совершенствования работы органов публичной власти с целью устойчивого развития российского общества.
Ключевые слова: публичная власть, органы власти, местное самоуправление, развитие общества, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ.
Для цитирования: Серов С.К. Правовой статус органов публичной власти // Государственная служба и кадры. 2023. № 4. С. 130—134. https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-130-134 ЕЭЫ: https://elibrary.ru/XVXLRG
Original article
Legal status of public authorities
Sergey K. Serov
Saint Petersburg State University of Aerospace Instrumentation,
St. Petersburg, Russia, Sergey110597@gmail.com
Abstract. The article discusses the concept, composition and principles of public power in Russia; signs and functions of public authorities. Special attention is paid to municipal authorities as the very first stage of public power, as well as to the Federal Assembly of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation as the highest state authorities. The options for further improvement of the work of public authorities for the purpose of sustainable development of Russian society are proposed.
Keywords: public authorities, authorities, local self-government, development of society, the Government of the Russian Federation, the Federal Assembly of the Russian Federation.
For citation: Serov S.K. Legal status of public authorities // State service and personnel. 2023;(4):130—134. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2312-0444-2023-4-130-134 EDN: https://elibrary.ru/XVXLRG
1 июля 2020 г. Всероссийским голосованием были приняты поправки в Конституцию Российской Федерации, благодаря которым стала упоминаться «публичная власть», а также были обозначены многие другие изменения, имеющие отношение к публичной власти. Одним из первых нормативных правовых актов, дающих толкование понятия публичной власти, стало Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Согласно приведенным в постановлении тезисам, публичную власть
© Серов С.К. М., 2023.
можно охарактеризовать как власть, осуществляемую на конкретной территории государственной властью и местным самоуправлением, его органами, не входящими в систему органов государственной власти [7].
Органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории [1, ч. 3 ст. 132].
Исходя из вертикальной систематизации публичной власти ее составляющие части, расположенные «сверху — вниз» — это федеральные органы государственной власти, региональные
№ 4/2023
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Если рассматривать горизонтальное деление, то это следующие ветви власти: судебная, исполнительная и законодательная.
В юридической науке публичная власть имеет две составляющие — государственная власть и местное самоуправление. Россия — федеративное государство, из этого вытекает разделение власти на федеральную и власть субъектов. Так выглядит принцип разделения властей в вертикальном проявлении.
Федеральное законодательство регулирует общие принципы организации и функционирования местного самоуправления в Российской Федерации. Однако оно не ограничивает возможности государства вмешиваться в организацию и функционирование местного самоуправления. Это вмешательство может проявляться в различных формах, таких, как установление обязательных требований к организации местного самоуправления, к порядку формирования муниципалитета, к организации его деятельности, к выборам органов местного самоуправления, к порядку принятия решений и контролю за их выполнением. Государство может устанавливать особенности организации местного самоуправления путем принятия законов, устанавливающих правила формирования и деятельности местного самоуправления в конкретных регионах или муниципальных образованиях.
Основой конституционного строя в России является местное самоуправление. Это система власти, признанная и гарантированная Конституцией, независимая от государственной власти и созданная для принятия местными жителями решений по вопросам местного значения.
По мнению З.М. Мусаловой, «противоречия между интересами Федерации, ее субъектами и местной властью актуализируют необходимость поиска баланса полномочий между уровнями публичной власти, выработки эффективной региональной политики, а также всестороннего развития института. Все это предполагает совершенствование института демократии, основанной на сочетании двух основных конституционных принципов: независимости местного самоуправления и единства публичной власти» [12, с. 97].
Нельзя не согласиться с Л.А. Зайцевой относительно того, что местное самоуправление стоит обособлено в системе публичной власти. Оно имеет свои особенности и функции, которые направлены на управление и организацию жизни на местном уровне. Управление осуществляется органами местного самоуправления, которые избираются жителями этих территорий. В рамках своих полномочий данные органы занимаются решением вопросов, связанных с управлением территорией, социально-экономическим развити-
ем, благоустройством и инфраструктурой. Местное самоуправление является связующим звеном между интересами индивида, проживающего на данной территории, и органами государственной власти [10, с. 462].
Организация публичной власти в России основывается на следующих принципах, закрепленных в Конституции: верховенство Основного закона государства; политический плюрализм; принцип народовластия: разделение властей; га-рантированность независимости местного самоуправления; баланс полномочий органов власти; выборность органов власти; единство системы публичной власти; формирование региональной системы органов власти; независимость процедуры проведения выборов.
Обратим внимание на некоторые из них.
Верховенство Основного закона государства — принцип, согласно которому высшей юридической силой является система правовых норм, содержащаяся в Конституции. Эти нормы устанавливают основы формирования публичной власти и закрепляют основы правового статуса личности.
Политический плюрализм — принцип, занимающий особое место среди принципов государственного управления.
Д.А. Авдеев считает, и мы согласны с его мнением, что «суть этого принципа заключается в многообразии различных подходов и приемов (методик) в регулировании общественных отношений в сфере организации публичной власти. Политическое разнообразие означает возможность участвовать в государственном управлении различным политическим силам, которые отдают предпочтение избирателям» [8, с. 116].
Следующий принцип — принцип народовластия, когда вся власть принадлежит народу. Она может осуществляться непосредственно (участие в митингах, шествиях, референдумах, демонстрациях, манифестациях), либо опосредованно, через своих представителей (представителями являются органы государственной и муниципальной власти).
Перейдем к рассмотрению правовой природы органов местного самоуправления. При детальном анализе конституционных норм и принятых федеральных и региональных законов прослеживается дуализм органов местного самоуправления. С одной стороны, данные органы не относятся к системе органов государственной власти, а, с другой стороны, их нельзя исключить из единой системы демократии и инструментов для решения национальных задач.
Органы местного самоуправления имеют свою собственную структуру, формируются в соответствии с нормативным правовым актом, регулирующим их работу. Они имеют свои собственные формы работы, их функции и полномочия обеспечены государственным принуждением.
№ 4/2023
Органы местного самоуправления — это органы, непосредственно избираемые населением и формируемые представительным органом местного самоуправления. Они имеют определенную структуру и уполномочены осуществлять деятельность по решению проблем местного значения, учитывая интересы населения, исторические и местные традиции. Также они имею особые организационно-правовые формы работы, установленные законом и обеспеченные государственным принуждением [3, ст. 2].
Еще один предмет, на котором нужно акцентировать внимание, — органы публичной власти.
A.C. Шабуров приводит следующую дефиницию органа публичной власти — «создаваемый в установленном законом порядке и наделенный властными полномочиями, организованный коллектив людей, призванных решать установленные законом задачи и осуществлять функции государства в определенной сфере жизни общества» [13, с. 51].
Отличительные признаки органа публичной власти:
■ деятельность направлена на удовлетворение общественных интересов населения субъекта или муниципальной территории;
■ порядок их формирования и деятельности конкретно прописан в нормативных правовых актах;
■ деятельность носит публичный характер и оформляется в виде официальных юридических решений, которые подлежат опубликованию;
■ взаимодействие — основа деятельности публичного органа, включая организационно-правовое, функциональное и финансово-бюджетное взаимодействие;
■ способность реагировать на общественные потребности и изменения в законодательстве [11, с. 196].
Согласно Конституции законодательная власть в России осуществляется двумя палатами Федерального Собрания Российской Федерации (Государственная Дума и Совет Федерации) и законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Среди закрепленных полномочий у вышеперечисленных органов в наличии: разработка, представление, обсуждение и принятие нормативных правовых актов [14].
Высший законодательный орган Российской Федерации — Федеральное Собрание. Парламент является двухпалатным и имеет в составе Государственную Думу и Совет Федерации.
Государственная Дума — это нижняя палата парламента. Состав — 450 депутатов, которые избираются на основании пропорционального представительства на выборах каждые пять лет. Государственная Дума участвует в процессе создания и принятия законов, рассмотрении бюджета
и осуществлении контроля за деятельностью правительства.
Совет Федерации — это верхняя палата парламента. Она состоит из 208 членов, представляющих субъекты Российской Федерации. Каждый регион направляет двух представителей: первого от исполнительного органа, второго от законодательного органа власти. Совет Федерации играет важную роль в сфере законодательства, особенно в отношении региональных интересов и вопросов, связанных с распределением власти между федеральным и региональным уровнями [1, ст. 95].
Законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют законодательную деятельность на территориях субъектов Российской Федерации и принимают законы, устанавливающие правила и порядок жизни на территории соответствующего региона. Граждане, проживающие в субъекте Российской Федерации, голосуют за депутатов, которые будут входить в региональный парламент. Работа законодательного органа осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и законов субъекта. Наименование и структура регионального законодательного органа устанавливаются Конституцией (Уставом) субъекта с учетом исторических, национальных и иных традиций. Срок полномочий депутатов не должен превышать пяти лет. Данный орган публичной власти принимает основной закон субъекта и изменения к нему; осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта и предметам совместного ведения Федерации и субъектов в пределах полномочий субъекта; осуществляет иные полномочия [4, ст. 8].
Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ исполнительная власть осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти под общим руководством Президента, а также органами исполнительной власти субъектов [2, ст. 1].
Органы исполнительной власти наделены полномочиями по управлению государственными делами, осуществлению функций государственного управления, обеспечению исполнения законов и других нормативных правовых актов, принятых представительными органами власти.
Задачи и функции исполнительного органа варьируются в зависимости от его компетенции и организационной структуры. Но главной задачей остается обеспечение исполнения действующих законов и защита прав и интересов граждан и общества в целом.
По уровню нахождения органа исполнительной власти в системе публичной власти они подразделяются на органы федерального уровня (министерства, агентства, службы); на органы реги-
№ 4/2023
онального уровня (администрации городов, краев и др.) и на органы местного уровня (администрация муниципалитета).
Органы исполнительной власти действуют в рамках одной системы исполнительной власти, благодаря чему устраняются разногласия и обеспечивается своевременное выполнение стоящих перед органом исполнительной власти задач.
Министерства разрабатывают государственную политику в области здравоохранения, образования, культуры и других сферах жизни; кроме того, они могут проводить исследования, анализировать данные и предлагать решения для улучшения ситуации в своих областях. Министры возглавляют министерства и входят в состав Правительства. Они отвечают за управление и координацию работы своих министерств и ведомств, а также за выполнение, возложенных Правительством задач.
Федеральные службы осуществляют контроль и надзор за соблюдением законодательства при помощи проверок, инспекций, мониторинга и расследования нарушений. Эти службы также могут выдавать разрешения и лицензии на различные виды деятельности, а также осуществлять регистрацию и учет субъектов хозяйствования, наделены специальными полномочиями в области государственной и общественной безопасности.
Федеральные агентства осуществляют свою деятельность в определенной сфере. Например, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии разрабатывает и утверждает стандарты и технические регламенты, а также контролирует их соблюдение. Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям издает и распространяет печатную продукцию, организует массовые мероприятия в сфере культуры и искусства. Федеральное агентство по туризму занимается развитием туризма в России, продвигает российские туристические продукты на мировом рынке. Они имеют право на заключение договоров на оказание государственных услуг [5].
Назначение и освобождение от должности руководителей и заместителей федеральных органов исполнительной власти — прерогатива Президента Российской Федерации. Однако это касается только органов, руководство которыми осуществляет Президент. Остальные органы — зона ответственности Правительства [6].
По мнению Н.А. Гущиной, «чрезвычайную значимость приобретает проблема укрепления законности во всех структурах государственной власти. В рамках данной проблемы необходимо проводить работу по повышению уровня правовой культуры граждан, созданию условий для соблюдения законов и правил, а также по борьбе с коррупцией и другими нарушениями закона. Также важно совершенствовать законодательную базу и повышать эффективность работы правоохранительных органов» [9, с. 20].
Необходимо изменить правосознание госслужащих, чтобы они соотносили свои действия с буквой закона при принятии решений. Этого можно добиться: обучением и повышением квалификации госслужащих в области права и законодательства; разработкой и внедрением системы контроля за соблюдением законодательства и правил процедуры в государственных органах; установлением процедур для рассмотрения жалоб и обращений граждан по поводу нарушений закона или злоупотреблений со стороны государственных органов; проведением кампаний по пропаганде правовых ценностей и правил соблюдения законодательства среди госслужащих и населения.
Главным ориентиром сотрудников государственного аппарата и местного самоуправления должна стать добросовестность при исполнении служебных обязанностей. Именно это является одним из важнейших принципов работы государственных органов. Данный принцип направлен на устойчивое развитие нашего государства.
Таким образом, всестороннее изучение структуры единой системы публичной власти как сложной социально-политической категории, а также как основного конституционно-правового института имеет большое теоретическое и практическое значение, оно позволяет более глубоко понимать механизмы функционирования данной системы, выявлять проблемы и противоречия, связанные с ее организацией и функционированием.
Механизм сдержек и противовесов способствует балансу интересов и предотвращает возможность нарушения прав и свобод граждан. Он позволяет органам власти ограничивать друг друга в своих действиях и контролировать исполнение законов и Конституции. Благодаря этому в системе государственной власти не возникает излишней концентрации власти в одних руках, что обеспечивает стабильность и безопасность для общества в целом.
Кроме того, механизм сдержек и противовесов обеспечивает реализацию принципа разделения властей, который считается одним из главных гарантов демократии и законности, создает условия для развития государства и социально-экономического благополучия народа.
Список источников
1. Конституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Рос. газ. 2020. № 144. 4 июля.
2. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // Рос. газ. 2020. № 251. 9 ноября.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-Ф3 // Рос. газ. 2003. № 202. 8 окт.
№ 4/2023
4. Федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» от 21.12.2021 № 414-ФЗ // Рос. газ. 2021. № 294. 27 дек.
5. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газ. 2004. № 48. 11 марта.
6. Указ Президента РФ от 21.01.2020 № 21 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Рос. газ. 2020. № 11. 22 янв.
7. Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Рос. газ. 1997. № 25. 6 февр.
8. Авдеев ДА Принципы организации публичной власти в России // Вестник Уральского юрид. ин-та МВД России. 2021. № 3. С. 112—120.
9. Гущина H.A. Стабильность публичной власти современной России как основа успешного государственного управления // Совр. право. 2015. № 3. С. 16—21.
10. Зайцева ЛА. Государственная власть и местное самоуправление как формы публичной власти // XLVI Огарёвские чтения: Матер. на-уч.й конф. 2017. Саранск. С. 460—463.
11. Кобзарь-Фролова M.H. Система органов публичной власти Российской Федерации: понятие, характерные признаки, взаимодействие // Сибирское юрид. обозрение. 2021. № 2. С. 192—203.
12. Мусалова З.М. Государственная власть и местное самоуправление как уровни публичной власти // Вестник Дагестанского гос. ун-та. Сер. 3: Общественные науки. 2018. № 3. С. 95—99.
13. Шабуров A.C., Жайкбаев Ж.С. Теория государства и права: Учеб. пособие. Курган: Изд-во Курганского гос. ун-та, 2019. 382 с.
14. Энциклопедический справочник. Органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации // URL:http:// cou№cil .gov.ru/services/refere№ce /10176/ (Дата обращения: 28.05.2023)
References
1. The Constitution of the Russian Federation (adopted by popular vote on 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 01.07.2020) // Rossiyskaya Gazeta. 2020. July 4th. № 144.
2. Federal Constitutional Law № 4-FKZ of November 6, 2020 «On the Government of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2020. November 9 th. № 251.
3. Federal Law № 131-FZ of October 6, 2003 «On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2003. October 8. № 202.
4. Federal Law № 414-FZ of December 21, 2021 «On General Principles of the Organization of public Power in the Subjects of the Russian Federation» // Rossiyskaya Gazeta. 2021. December 27. № 294.
5. Decree of the President of the Russian Federation of March 9, 2004 № 314 «On the system and structure of federal executive authorities» // Rossiyskaya Gazeta. 2004. March 11. № 48.
6. Decree of the President of the Russian Federation dated January 21, 2020 № 21 «On the structure of Federal executive authorities» // Rossiyskaya Gazeta. 2020. January 22. № 11.
7. Resolution of the Constitutional Court of the Russian Federation of 24.01.1997 № 1-P «In the case of checking the constitutionality of the Law of the Udmurt Republic of April 17, 1996 «On the system of state authorities in the Udmurt Republic» // Rossiyskaya Gazeta. 1997. February 6. № 25.
8. Avdeev DA. Principles of the organization of public power in Russia // Bulletin of the Ural Law Institute of the Ministry of internal affairs of Russia. 2021. № 3. Pp. 112—120.
9. Gushchina NA Stability of public power in modern Russia as the basis of successful public administration // Modern law. 2015. № 3. Pp. 16—21.
10. Zaitseva LA. State power and local self-government as forms of public power // XLVI Ogarev readings: Materials of the scientific conference.
2017. Saransk. Pp. 460—463.
11. Kobzar-Frolova M.N. The system of public authorities of the Russian Federation: concept, characteristic features, interaction // Siberian Legal Review. 2021. № 2. Pp. 192—203.
12. Musalova Z.M. State power and local self-government as levels of public power // Bulletin of Dagestan State University. Ser. 3: Social Sciences.
2018. № 3. Pp. 95—99.
13. Shaburov A.S., Zhaikbayev Zh.S. Theory of state and law: Textbook. Kurgan: Publishing House of Kurgan State University, 2019. 382 p.
14. Encyclopedic reference. Legislative authorities of the Russian Federation and subjects of the Russian Federation // URL:http://council.gov.ru/services/ reference/10176 / (Accessed: 28.05.2023)
Информация об авторе
Серов С.К. — аспирант кафедры публичного права
Статья поступила в редакцию 25.09.2023; одобрена после рецензирования 08.11.2023; принята к публикации 14.11.2023.
Information about the author Serov S.K. — postgraduate student of the department of public law
The article was submitted 25.09.2023; approved after reviewing 08.11.2023; accepted for publication 14.11.2023.
№ 4/2023
