CC BY
124
Правовой механизм экологического аудита
М. В. Пономарев
Необходимость обеспечения соблюдения одного из важнейших конституционных прав человека и гражданина — права на благоприятную окружающую среду, закрепленного положениями ст. 42 Конституции РФ, требует совершенствования важнейших правовых инструментов охраны окружающей среды, которые были и остаются предметом специальных научных, в частности диссертационных, исследований.
Правовое обеспечение реализации такого перспективного механизма охраны окружающей среды, как экологический аудит, сегодня нуждается в детальном исследовании, позволяющем выявить его правовую природу, внести весомый вклад в его формирование как самостоятельного правового института, создать теоретическую основу для совершенствования законодательства, регулирующего его проведение.
В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ состоялась защита диссертации главного специалиста — эксперта Правового департамента Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Е. В. Марьина на тему «Организационно-правовой механизм экологического аудита» по специальности 12.00.06 «Природоресурс-ное право; аграрное право; экологическое право».
Научный руководитель: Н. В. Ки-чигин, старший научный сотруд-
Пономарев Михаил Вячеславович — научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП.
ник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Официальные оппоненты: Н. А. Дух-но, директор Юридического института Московского государственного университета путей сообщения, доктор юридических наук, профессор; В. В. Вербицкий, заместитель начальника кафедры гражданско-правовых дисциплин Академии ФСБ России, кандидат юридических наук, доцент, — дали положительные отзывы на диссертацию.
Ведущая организация — Московская государственная юридическая академия им. О. Е. Кутафина в своем положительном отзыве указала на практическую актуальность и научную новизну диссертации, а также теоретическую значимость, самостоятельность исследования, аргументированность выводов; отметила, что диссертантом проведена работа по систематизации и анализу действующего законодательства, изучению и обобщению научных исследований и практических наработок по проблемам формирования организационно-правового механизма экологического аудита, управлению им; обратила внимание на конструктивный подход к вопросу выделения основных принципов функционирования данного механизма.
Институт экологического аудита остается одним из малоисследованных в теории экологического права. Специальной юридической литературы по данному вопросу представлено немного. В связи с этим диссертация Е. В. Марьина позволяет восполнить определенный пробел
в существующих научно-прикладных исследованиях и более детально и комплексно изучить проблематику экологического аудита.
Несмотря на то что экологический аудит произошел от общего, т. е. финансового, аудита, он обладает особенностями, присущими только ему. Ведь при осуществлении процедур экологического аудита не только проверяется финансовая отчетность предприятия, связанная с платежами за загрязнение окружающей среды, но и анализируются технологическое оборудование, процессы и система управления качеством окружающей среды, а также вырабатываются рекомендации по оптимизации антропогенного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду.
Постепенно и последовательно в рамках социально-экономических и политических условий формировался механизм правового регулирования экологического аудита, а также управленческие процедуры его осуществления. Экологический аудит в России нашел применение в таких областях деятельности, как приобретение или отчуждение объектов недвижимости, обеспечение безопасности производимых продуктов, контроль загрязнения природной среды.
Актуальность темы исследования обусловлена тем, что в числе основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 г., утвержденных распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р, предусмотрена разработка и внедрение современной системы экологического аудита.
В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, установлена приоритетность такого важного направления экологического бизнеса, как экологический аудит. В Концепции указывается, что роль государства состоит в формировании пра-
вил осуществления экологического аудита, требований к разработке технологий; создании условий для широкого внедрения экологического менеджмента, повышения информационной открытости промышленных предприятий в части их воздействия на окружающую среду и предпринимаемых мер по снижению негативного воздействия; организации мониторинга динамики экологических показателей экономики.
Достоинством исследования можно считать обоснование необходимости научно-прикладного значения управления организационно-правовым механизмом экологического аудита, а также анализ не только зарубежного законодательства в сфере экологического аудита, но и законодательства ряда субъектов РФ и стран СНГ. Сделанные диссертантом выводы могут быть использованы в практической деятельности.
Особого внимания заслуживают предложения автора, касающиеся анализа форм взаимодействия организационно-правового механизма экологического аудита с элементами организационного механизма охраны окружающей среды, а именно: экологическим нормированием, экологической стандартизацией и сертификацией, экологическим лицензированием, экологическим мониторингом, оценкой воздействия на окружающую среду и экологической экспертизой, экологическим контролем.
Представляют интерес выявленные критерии разграничения добровольного экологического аудита и государственного экологического контроля, обязательного экоаудита и государственного экологического контроля, добровольного и обязательного экоауди-та; предложения закрепить на законодательном уровне случаи проведения обязательного экоаудита, отнести затраты по проведению экоаудита к себестоимости продукции и, соответственно, закрепить подобные положения в налоговом законодательстве; предложения по развитию системы экологического менеджмента на предпри-
ятии посредством локального нормотворчества и проведения процедур экоаудита.
Дается анализ термина «организационно-правовой механизм экологического аудита», под которым диссертант понимает совокупность принципов, управленческих процедур и механизма правового регулирования отношений по организации и осуществлению экологического аудита, направленных на охрану окружающей среды и рациональное, эффективное использование природных ресурсов, а также на достижение экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
Включение в термин «организационно-правовой механизм экологического аудита» механизма правового регулирования отношений по организации и осуществлению экологического аудита обусловлено тем, что последний представляет собой не просто набор каких-то отдельных юридических средств, а четко определенную, устоявшуюся, закрытую систему, позволяющую оптимально рассматривать, анализировать и реализовывать программы экологического аудита.
Проанализирован с теоретической точки зрения механизм управления с помощью права отношениями по организации и осуществлению экологического аудита. Интерес представляет проведенный Е. В. Марьиным анализ в рамках исследуемого механизма важнейших правовых конструкций и явлений, таких как правовые нормы, устанавливающие порядок организации и осуществления экологического аудита; правовой статус его участников; правоотношения в области экологического аудита, в том числе по лицензированию, аттестации и аккредитации, саморегулированию экоаудиторских организаций; договор на оказание экоаудиторских услуг либо административное решение в случае проведения обязательной экоаудиторской проверки; права и обязанности экоаудиторских ор-
ганизаций и индивидуальных эко-аудиторов, а также предприятий, внедряющих программы экологического аудита; юридическая ответственность лиц, осуществляющих экологический аудит; акты правоприменения в области экологического аудита, судебные решения.
Проведен детальный научно-прикладной анализ процедур осуществления экологического аудита. Диссертант справедливо определяет их как совокупность этапов и методов организации и проведения экологического аудита, а также его результатов.
В целях устранения имеющихся пробелов в правовом регулировании и формирования эффективного управления организационно-правовым механизмом экологического аудита диссертант предлагает внести изменения в Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», дополнив его новой статьей, устанавливающей цели, задачи, виды экологического аудита, а также объекты и случаи проведения обязательного экологического аудита. Порядок проведения экологического аудита целесообразно предусмотреть в специальном постановлении Правительства РФ.
Актуальность диссертационной темы, ее недостаточная исследованность в теории экологического права привели к оживленной дискуссии по вопросам экологического управления и правового механизма охраны окружающей среды, по проблемам сохранения климата на земле, обеспечения экологической безопасности.
Центральной темой обсуждения стало определение роли саморегулируемых организаций в проведении экологического аудита, деятельность которых должна быть объективна и независима и направлена на благо предприятия, но на практике нередки случаи ее коррупционности. Несмотря на то что общий аудит пошел по пути саморегулирования и в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. № 307-Ф3 «Об аудиторской деятельности» обязательно членст-
во в саморегулируемых аудиторских организациях, диссертант предлагает установить определенный контроль со стороны государства за деятельностью данных организаций посредством, например, их аккредитации, составления и ведения государственных реестров таких организаций. Иными словами, полностью «на откуп» отдавать им деятельность по контролю за оказанием экоауди-торских услуг представляется не совсем обоснованным.
В ходе дискуссии был затронут вопрос правовой природы международных стандартов, регулирующих проведение экологического аудита, и их места в системе российского законодательства. Е. В. Марьиным было отмечено, что как международные, так и национальные экологические стандарты являются добровольными и не заменяют законодательных требований. Однако их применение позволяет оценить влияние компании на окружающую природную среду, выполнение ею требований законодательства и соответствие экологическим нормативам, а также выявить внутренние факторы неэффективности деятельности предприятия и сократить издержки производства. Стандарты, регулирующие проведение экологического аудита, официально являются добровольными. Они не заменяют законодательных требований, а обеспечивают выполнение условий природоохранного законодательства.
Бурную полемику вызвал затронутый в диссертационной работе вопрос соотношения экологического аудита и государственного экологического контроля. Следует отметить, что некоторые авторы рассматривают экологический аудит как одну из форм экологического контроля. Вместе с тем экологический аудит, по мнению диссертанта, следует трактовать гораздо шире, чем просто вид экологического контроля. Экологический аудит — это эффективный инструмент организационного механизма охраны окружающей среды и самостоятельный институт экологического права.
Объектом экологического аудита выступают действующие и строящиеся предприятия, деятельность которых оказывает или может оказывать воздействие на окружающую среду. Экологический аудит вводится в целях получения достоверной информации, необходимой для обоснования решений по вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды, для обеспечения экологической безопасности действующих предприятий, улучшения качественного состояния окружающей среды и совершенствования управления природоохранной деятельностью.
Необходимо иметь в виду, что субъекты, которые осуществляют государственный экологический контроль, обладают законодательно закрепленными правами и обязанностями. Правовое же положение лиц, осуществляющих экологический аудит, до сих пор федеральным законодательством не урегулировано. Оно определяется только соответствующими условиями договора на проведение экологического аудита.
Кроме того, решение лиц, осуществляющих государственный экологический контроль, носит обязательный характер и влечет за собой серьезные юридические последствия, вплоть до применения мер административного наказания. Заключение экоаудитора носит в большинстве случаев рекомендательный характер, и правовой статус содержащихся в нем выводов не определен.
В дискуссии приняла участие Т. В. Злотникова, директор Института прикладной экологии, заместитель председателя Национальной экоаудиторской палаты Российской Федерации, доктор юридических наук, которая подчеркнула правильность выводов диссертанта. Дело в том, что ранее действовавший закон об аудиторской деятельности позволял производить и другие виды аудитов. В ныне действующем законе аудиторская деятельность осуществляется в Российской Федера-
ции на основании закона о финансовом аудите, т. е. исходя из этого закона другие виды аудита по этому вопросу не могут проводиться. В то же время у нас по-прежнему действует норма, а по сути, только определение, согласно которому экологический аудит может наличествовать в правовом поле Российской Федерации без конкретизации механизма, ответственности и т. д.
Как отметил диссертант, добровольный экологический аудит в Российской Федерации набирает силу, потому что он является исключительным для продвижения продукции на рынок.
На сегодняшний день можно констатировать, что принятие закона об экологическом аудите откладывается на неопределенное время. С одной стороны, могут минимизироваться такие инструменты государственного управления, как экологический контроль, экологическая экспертиза. С другой стороны, существует мнение, что идет гармонизация с европейским сообществом, где инструмент экологического аудита успешно применяется. Министр природных ресурсов и экологии Российской Федерации Ю. П. Трутнев недавно выступил в парламенте и заявил, что будет разрабатывать такие новые для России инструменты управления, как экологический аудит и экологическое страхование, т. е. в ближайшее время будут разработаны предложения по изменению действующего экологического законодательства. Это связано с желанием минимизировать бюджетные расходы на институты государственного управления и охраны окружающей среды, поэтому часть ответственности перейдет на саморегулируемые организации, а также с тем обстоятельством, что в российском экологическом законодательстве идет постепенное замещение разре-
шительного порядка использования природных ресурсов на заявительный порядок, на порядок декларирования. С одной стороны, будет снижаться административный барьер, с другой — существует опасность минимизации инструментов государственного управления. Именно поэтому очень важны те позиции в работе, где Е. В. Марьин предлагает разграничить экологический контроль с экологическим аудитом.
Следует учитывать и то обстоятельство, что экологический аудит помогает в расследовании экологических преступлений. Национальная экоаудиторская палата, делая запрос в региональные прокуратуры Белоруссии и Украины на предмет использования механизма осуществления экологического аудита в их деятельности, получила информацию о том, как экологический аудит помогает в расследовании уголовных дел по конкретным экологическим преступлениям.
Состоявшаяся дискуссия носила конструктивный характер и внесла определенную ясность для членов диссертационного совета, а также всех присутствующих относительно теоретических позиций диссертанта, укрепила основные научные положения защищаемой диссертационной работы, что было подтверждено положительным исходом голосования. Решением диссертационного совета Е. В. Марьину присуждена степень кандидата юридических наук.
Успешная защита в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ диссертационной работы на столь актуальную тему послужила еще одним шагом к формированию правового обеспечения экологического аудита в качестве самостоятельного института экологического права.
