CC BY
41
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ца.Мт [Электронный pecypc].URL: http://unhcr.ru/General_ documents_and_manuals/. (Дата доступа: 9 июня 2014 г.).
5 См.: О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты: Закон Респ. Беларусь [Электронный ресурс] // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. URL: http://www.pravo. by/. Дата доступа: 24 мая 2014 г.
6 См.: Заключение N° 7 (XXVIII) — 1977 г.: Высылка / Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / Сост. Ю.Л. Сарашев-ский, А.В. Селиванов. Мн.: «Тесей», 2000. С. 79.
7 См.: Действующее международное право. Т. 3. М.: Мо-
сковский независимый институт международного права, 1997. С. 38—50.
8 См.: Заключении № 22 (XXXII) — 1981 г.: Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока / Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / Сост. Ю.Л. Сарашев-ский, А.В. Селиванов. Мн.: «Тесей», 2000. С. 87—91.
9 См.: Заключение № 81 (Ж,УШ) — 1997 г.: Общее заключение по международной защите / Сборник международно-правовых документов и национальных законодательных актов по вопросам беженцев / Сост. Ю.Л. Сарашевский, А.В. Селиванов. Мн.: «Тесей», 2000. С. 121—125.
УДК 34 ББК 67
ПРАВОВОЙ И КРИМИНОЛОГИЧЕСКИЙ АСПЕКТЫ НЕЛЕГАЛЬНОЙ МИГРАЦИИ
ВАЛЕРИЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ УТКИН,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры криминологии Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected] ЕКАТЕРИНА ВАЛЕРЬЕВНА УТКИНА,
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры криминологии Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Одним из негативных явлений миграционных процессов является нелегальная миграция, которая существенно влияет на преступность, и особенно в крупных городах. Сложившаяся ситуация требует пересмотра и повышения эффективности миграционного законодательства и практики его применения, прежде всего, в части его концептуальной систематизации и кодификации. Представляется необходимым повысить координирующую роль по контролю за соблюдением миграционного законодательства Федеральной миграционной службой среди субъектов этой деятельности путем создания межведомственных комиссий (комитетов) на всех уровнях власти и придания этой службе статуса правоохранительного органа.
Ключевые слова: мегаполис, нелегальная (незаконная) миграция, криминологический анализ миграции, преступность мигрантов, концепция миграционной политики, миграционное законодательство.
Annotation. One of the negative effects of migration is illegal migration, which significantly affects the crime, especially in large cities. This situation requires a review and improve in the effectiveness of legislation and its implementation, especially in conceptual systematization and codification terms. It seems necessary to improve the coordination role for monitoring compliance with migration laws of the Federal Migration Service among the subjects with these activities through the creation of inter-agency commissions (committees) at all levels of government.
Keywords: metropolis, irregular (illegal) migration, criminological analysis of migration, criminality of migrants, the concept of migration policy, migration legislation.
В последние годы преступность мигрантов в значительной степени определяет криминологическую обстановку в регионах России, особенно в крупных городах, развивающихся и приграничных территориях.
Объективная статистика свидетельствует, что удельный вес преступности зарубежных мигрантов в России приближается к 10%. Причем нужно учитывать, что уголовная статистика фиксирует преступность иностранцев (как и другие категории
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
преступников) только в числе выявленных виновных лиц, а преступность мигрантов обладает, в силу ряда обстоятельств, большой латентностью. Соотношение преступлений, совершенных мигрантами и постоянным жителями на конкретной территории, по установленным данным можно условно перенести на весь массив зарегистрированных преступлений, и это не станет большой ошибкой. По данной методике доля преступлений, совершаемых мигрантами, будет внушительной. В Москве она приближается к половине всех преступлений.
Криминологическая характеристика преступности мигрантов имеет неблагоприятные тенденции. Число совершаемых ими преступлений из года в год увеличивается. Официальная отчетность о преступности в России за 2013 г. зафиксировала совершение иностранными гражданами и лицами без гражданства около 50 тыс. преступлений или 3—4% от всех зарегистрированных.
Растет не только количество преступлений мигрантов, но и их общественная опасность. В 2013 г. в Москве число тяжких и особо тяжких преступлений, совершенных мигрантами, возросло на 60%. Среди них такие опасные преступления, как грабежи, разбои, незаконный оборот наркотиков и оружия, причинение тяжкого вреда здоровью и убийства; особенно распространены преступления корыстной направленности. Преступная деятельность чаще всего осуществляется мигрантами в группе, в том числе организованной на этнической основе.
Криминологический портрет преступника — мигранта — это более 90% граждане из ближнего зарубежья, мужчины до 35 лет, но среди них незначительная доля несовершеннолетних. Отмечается, в сравнении с коренными жителями, низкий уровень образования и квалификации, пребывание без семьи, отсутствие легальных трудовых доходов; свыше 2/3 преступников-мигрантов находились в России с нарушением установленных правил пребывания и трудовой деятельности.
Особую актуальность в негативном влиянии на состояние преступности и других правонарушений имеет противодействие нелегальной или незаконной миграции, которая игнорирует правовую регламентацию миграционных процессов в России, а также контроль за миграцией в целом. Под не-
легальной (незаконной) миграцией в официальных документах и научной литературе понимается перемещение населения с нарушением порядка въезда, выезда и пребывания (проживания) на территории иностранного государства или осуществления ими трудовой деятельности.
По данным Федеральной миграционной службы (далее ФМС) в России находится 9,5 млн иностранцев, из них 3,7 млн — нелегально1. Причем число нелегалов-мигрантов постоянно растет.
Мобильность населения решает в целом важные социально-экономические задачи, однако миграция, и прежде всего нелегальная, несет и негативные криминогенные последствия. В числе приезжих мигрантов есть лица, прибывающие с противоправными намерениями, имеющие преступное прошлое и антиобщественные установки, которые в силу этой установки или ситуации на новом месте пребывания (неустроенность быта, материальные затруднения, психологическая несовместимость и т.п.) остаются без контроля, могут встать на преступный путь, быть втянуты в преступную деятельность этнических группировок. Кроме того, мигранты нередко сами являются объектом преступного посягательства, используются для различного рода незаконных сделок и действий, в том числе уголовного транснационального характера, терроризма, экстремизма, контрабанды, торговли людьми, наркобизнеса, проституции и т.п.
В ряде регионов России массовый приток мигрантов, в том числе некоренных российских национальностей, приводит к обострению жилищной проблемы, росту цен на жилье и продукты питания, перегрузке социально-культурной инфраструктуры. Это, конечно, влияет на социальную напряженность, быстро приобретающую националистическую окраску. Однако, напряжение между местным населением и мигрантами, особенно принадлежащими к отдельным этническим общностям, в том числе и российским, происходит прежде всего из-за преступной деятельности и иных противоправных действий мигрантов, игнорирования ими правил поведения в общественных местах, норм общежития и общения, пренебрежения традициями местного населения. Именно эти претензии к мигрантам ставят на первое место 70% россиян.
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Сложившаяся ситуация требует и повышения эффективности или, скорее всего, разработки системы профилактики преступности мигрантов, на что обратил внимание МВД России Президент Российской Федерации В.В. Путин на Коллегии этого ведомства 21 марта 2014 г.2. Предполагается, что решение поставленных целей и задач в целом положительно скажется на минимизации криминальных последствий миграции.
Общепризнанно, что основной задачей в решении любого вопроса является подготовка ключевых документов, которые, в нашем случае, позволили бы определить и реализовать государственную политику в области решения наиболее острых проблем предупреждения преступности мигрантов.
Указом Президента России от 13 июня 2012 г. утверждена Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г.3. В этом документе прописаны цели, принципы, задачи и механизмы осуществления государственной миграционной политики. Концепция представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности в сфере миграции.
Одним из основных законодательных актов, регулирующих миграционные правоотношения и имеющих профилактическое значение для преступности мигрантов, является Федеральный закон Российской Федерации от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»4 с последующими изменениями.
Определенная регламентация въезда и выезда иностранных граждан установлена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Фе-дерации»5. Основное же содержание данного закона составляют нормы, устанавливающие статус иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
Законодательным актом, регулирующим права иностранных граждан и лиц без гражданства, является Федеральный закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»6, в котором содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации,
определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Миграционные процессы россиян регламентирует Закон РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»7.
Важными нормативными актами являются Постановление Правительства РФ от 13 июля 2012 г. № 711 «О вопросах Федеральной миграционной службы»8, которым утверждено Положение о Федеральной миграционной службе, и Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Феде-рации»9.
Данные нормативные акты составляют правовую основу регулирования миграционных процессов. Они постоянно модернизируются. Только в 2013 г. в них внесено 27 поправок и не меньший ряд дополнений в 2014 г.
Существенная роль в сокращении нелегальной миграции и ее негативных последствий отводится нормам, устанавливающим уголовную и административную ответственность за нарушение миграционных правил. В принятых в 2012 и последующие годы изменениях в Уголовный кодекс РФ и Кодекс РФ об административных правонарушениях отмечается тенденция на упрощение миграционных правил при повышении ответственности за их игнорирование. В сферу уголовного и административного воздействия, кроме 3,5 млн нелегальных мигрантов, попадает значительное число тех, кто способствует своими неправомерными действиями нарушениям миграционного режима в России.
Дифференцируя лиц, привлекаемых к уголовной ответственности в миграционной сфере, можно выделить следующие специфические группы субъектов:
ф иностранные граждане и лица без гражданства, нарушающие правила въезда, пребывания и выезда с территории Российской Федерации (ст. 322 УК РФ); $ организаторы нелегальной миграции (ст. 322.1 УК РФ);
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Ф лица, осуществляющие фиктивную регистрацию или постановку на учет иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 322.2 и ст. 322.3 УК РФ).
Диспозиция указанных статей Уголовного кодекса бланкетная и при их квалификации требует обращения к вышеназванным законам, регламентирующим миграционный режим, в которых не всегда четко прописаны критерии отнесения тех или иных действий к уголовно наказуемым или к административным правонарушениям. Такое положение позволяет избегать виновным ответственности за нарушение миграционного законодательства, в том числе с использованием коррупционных схем, а также не всегда обоснованно строго наказывать за малозначительные правонарушения этого вида.
Кроме того, изменчивая социально-экономическая и политическая ситуация заставляют на уровне Федеральной миграционной службы России вводить или изменять преференции отдельным категориям мигрантов в зависимости от страны прибытия, участия в союзнических договорах и т.п.
В общей сложности миграционное законодательство составляют несколько десятков федеральных и региональных законов, значительное число подзаконных и ведомственных нормативных актов. Такое положение, безусловно, приводит к недостаточно эффективному правовому регулированию столь важной социально-политической и экономической сферы. Правоохранители испытывают затруднения в использовании ряда норм, а многие мигранты и связанные с ними работодатели вовсе не владеют информацией в этой области. Нередко представители контрольных органов используют эту ситуацию в коррупционных целях.
Следует поддержать высказываемые правоведами предложения по систематизации миграционного законодательства путем принятия Миграционного кодекса Российской Федерации. Это позволит повысить согласованность, эффективность миграционных мер и обязательность их исполнения на всех уровнях, будет способствовать легализации незаконной миграции.
Резонансные преступления и конфликтные ситуации, очаги напряженности с участием мигрантов (как зарубежных, так и отечественных) нередко являются побудителями законотворческой иници-
ативы по усилению контроля за миграционными процессами и введения жестких запретительных мер, повышения уголовных и административных санкций. И это необходимо делать, но при условии, чтобы предложения не противоречили друг другу, число запретов и ограничений в жизни мигрантов не нарастало, а наказание не носило избыточный характер.
На заседании Совета безопасности по вопросам обеспечения суверенитета и территориальной целостности России 22 июля 2014 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин поставил задачи по последовательной работе, направленной на укрепление межнационального согласия, грамотной миграционной политике, на жесткое реагирование на факты бездействия должностных лиц или преступления, которые могут быть спровоцированы конфликтами на межнациональной почве10.
Примером конструктивного подхода к решению одной из злободневных для мигрантов проблем несомненно служат поправки в Федеральный закон от 31 мая 2002 г. №62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»11, принятые в апреле 2014 г., упрощающие процедуру принятия гражданства Российской Федерации. С 2015 г. вступают в силу поправки в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»12, в соответствии с которыми иностранцы, имеющие право на безвизовый въезд в Россию, могут приезжать на работу без квот и оформлять патент на трудовую деятельность. Патентная система дает право работы у юридических лиц, относительно проста в оформлении, однако и предусматривает соблюдение ряда требований (пройти дактилоскопирование, встать на налоговый учет, приобрести медицинскую страховку, вносить ежемесячный платеж, сдать экзамен на знание русского языка и истории России).
Для получения патента необходимо подтверждение отсутствия у мигранта судимости и наличие места для проживания. Однако, нужно учесть, что прохождение всех указанных процедур по выполнению правил пребывания, регистрации легальной трудовой деятельности обойдется мигрантам по официальным расценкам более чем в 30 тыс. руб. и хождением по ряду инстанций. Невыполнение миграционного режима теперь, кроме штрафа, влечет
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
выдворение на родину и запрет на въезд в Россию до 10 лет.
Предполагается, что работодатель окажет помощь в регистрации и размещении мигрантов. Но в этом есть сомнение. Желательно эту обязанность прописать в законе. Кроме того, нельзя не учитывать, что найдутся коммерческие структуры и госслужащие, которые используют ситуацию для извлечения коррупционной выгоды.
Представляется, что региональным властям следует усилить контроль за реализацией новых требований к мигрантам, создавать службы юридической помощи мигрантам, центры временного размещения приезжих на период оформления установленных документов.
До конца не решен вопрос компетенции и ответственности государственных организаций за соблюдение миграционного законодательства. Большая часть полномочий в этой области находится на федеральном уровне. ФМС, МВД, МЧС, пограничные службы функционируют как федеральные структуры, которые определяют направления своей деятельности в области контроля за миграцией. В то же время, региональные власти, особенно на муниципальном уровне, формально лишены полномочий по воздействию на негативные последствия миграционных процессов.
Необходима система упорядоченных мер, стимулирующих правопослушное поведение, противодействующих нелегальной миграции на всех уровнях, а не только эпизодические кратковременные операции и рейды по задержанию приезжих на отдельных объектах. К этой работе целесообразно привлекать национальные диаспоры, духовенство и другие общественные формирования. Однако, нужно с осторожностью использовать общественные организации (ДНД, казачьи патрули, общественные движения) к применению в отношении нарушающих законодательство мигрантов мер принуждения, проверки документов, задержаний. Попытки использования таких формирований в целях пресечения миграционных правонарушений может привести к существенным нарушениям прав граждан, в том числе других государств. Лучше расширить полномочия ФМС, сделав ее не просто правоприменительным, а правоохранительным органом с полицейскими функциями, отработать более системные
меры взаимодействия ФМС с полицией, погранслужбой, таможенными органами и региональными контрольными органами в сфере миграции, муниципальными структурами власти.
Представляется, что координатором действий всех субъектов контроля за соблюдением миграционного законодательства, осуществления мер минимизации нелегальной миграции и ее последствий могли бы стать межведомственные комиссии (комитеты) со структурами на федеральном и региональном уровнях по примеру соответствующих образований по противодействию терроризму, незаконному обороту наркотиков, правонарушениям несовершеннолетних, при организующей роли в их работе Федеральной миграционной службы. Такой подход в порядке эксперимента реализуется в Московской области, где мигранты составляют значительную группу населения и порождают не всегда позитивные процессы.
1 ФМС: В России находится около 3,7 млн нелегальных мигрантов // Pravda.ru. 2014. 7 августа.
2 Расширенное заседание коллегии МВД. Режим доступа: http://www.krem1in.ru/news/20624.
3 Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г. // Ваше право. Миграция. 2012. № 13.
4 О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию: федер. закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1996. № 34. Ст. 4029.
5 О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3032.
6 О гражданстве Российской Федерации: федер. закон от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.
7 О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации: закон от 25 июня 1993 г. № 5242-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.
8 О вопросах Федеральной миграционной службы: постановление Правительства от 13 июля 2012 г. № 711 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 30. Ст. 4276.
9 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: федер. закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2006. № 30. Ст. 3285.
10 Стенограмма выступления Президента Российской Федерации на Совете безопасности 22 июля 2014 г. // Российская газета. 2014. 23 июля.
11 О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» и «Отдельные законодательные акты Российской Федерации»: федер. закон от 20 апреля 2014 г. № 71-ФЗ // Российская газета. 2014. 23 апреля.
12 О внесении изменений в ст. 13 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»: федер. закон от 31 декабря 2014 № 508-ФЗ // Российская газета. 2015. 12 января.
