CC BY-NC-ND
54
Н.В. Тарабрина
ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧИЙ БИЗНЕС-ОМБУДСМЕНА ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ АЛЬТЕРНАТИВНЫХ СПОСОБОВ РАЗРЕШЕНИЯ СПОРОВ
В статье рассмотрено новое для российского законодательства понятие «Уполномоченный по защите прав предпринимателей», права биз-нес-омбудсмена и возможности реализации данных прав, а также попытка дополнить законодательство правом бизнес-омбудсмена выступать в качестве медиатора для участников экономического оборота.
Ключевые слова: Уполномоченный, бизнес-омбудсмен, медиация, участники экономического оборота, общественный институт.
Исторически возникновение института омбудсмена связано со Швецией, где служба омбудсмена появилась при Карле ХП в XVIII столетии, и лицо, занимавшее этот пост, именовалось канцлером юстиции, который занимался надзором за администрацией, юстицией и даже церковью. Второй страной стала Финляндия1. Сила и значение, приобретенные канцлером юстиции в Финляндии, восходят еще ко времени вхождения Великого княжества в состав Российской империи. Именно в этот период финский канцлер юстиции, назначаемый генерал-губернатором в звании прокурора, утвердился в роли защитника граждан и в отличие от своего шведского коллеги завоевал большую популярность и признание. В остальных странах учреждение института омбудсмена произошло уже после Второй мировой войны.
В настоящее время служб омбудсмена различных видов и уровней в мире насчитывается свыше четырехсот. В различных странах название данного института варьируется: Парламентский уполномоченный (омбудсмен) в Великобритании, Уполномоченный по жалобам в Израиле, Уполномоченный по правам граждан в Поль-
© Тарабрина Н.В., 2013
ше, медиатор во Франции, «адвокат народа» в Румынии, Народный защитник (омбудсмен) в Испании.
Исследователи справедливо отмечают, что правозащитная миссия Уполномоченного заключается в выявлении недостатков работы государственных и муниципальных служащих, которые устраняются его предложениями и замечаниями. Тем самым омбудсмен не создает напряженность в обществе, а улучшает работу исполнительных и законодательных органов2.
Должности «специализированных» омбудсменов, которые работают по отдельным направлениям защиты прав граждан, вполне приветствуются в мировом опыте (например, финансовый омбудс-мен в западных странах).
Принятый и вступивший в силу Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации»3 был встречен в кругах предпринимателей с особым удовлетворением. В нашей стране институт бизнес-омбудсмена при Президенте РФ создан специально для повышения эффективности общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, что все-таки свидетельствует об общем неблагополучии в области соблюдения прав человека и гражданина в Российской Федерации, в частности предпринимателей, и признании государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. В соответствии с Законом № 78-ФЗ к Уполномоченному по защите прав предпринимателей смогут обратиться не только российские предприниматели, осуществляющие свою деятельность в России и за рубежом, но и иностранные предприниматели, рискнувшие развернуть свой бизнес на территории РФ. Предприниматели смогут обращаться к Уполномоченному с жалобами на нарушение своих прав и законных интересов, хотя Закон № 78-ФЗ не закрепляет перечень объектов таких жалоб. Ввиду того, что поступающие обращения относятся ко всем отраслям права и экономики, в своем интервью от 22 июля 2013 г. Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте России Б.Ю. Титов4 говорил о работе общественных уполномоченных по направлениям, т. е. экспертах в различных областях (налогового администрирования, банкротства, развития малого предпринимательства), которые, «анализируя ситуацию по каждому обращению, предлагают сценарий восстановления прав предпринимателей, а я, используя свои полномочия как официального
государственного федерального уполномоченного по защите прав предпринимателей, реализую этот сценарий...».
В утвержденном 6 июня 2013 г. «Порядке подачи и рассмотрения жалоб, принятия решений по ним» Уполномоченным при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в пункте 2.1 предлагается прилагать к жалобе предложения по совершенствованию регламентирующих предпринимательскую деятельность нормативных правовых актов, а также по организации работы государственных органов и органов местного самоуправления в части, касающейся устранения препятствий для осуществления законной предпринимательской деятельности. Данные предложения будут обобщаться и учитываться при участии в формировании и реализации государственной политики в области развития предпринимательской деятельности, защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности.
Спектр прав у российского бизнес-омбудсмена достаточно широк и позволяет ему в соответствии со ст. 4 Закона № 78-ФЗ разъяснять заявителю вопросы, касающиеся его прав и законных интересов, передавать жалобу в органы государственной власти для рассмотрения по существу, обращаться в суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, если они нарушают права и законные интересы субъектов предпринимательской деятельности (за исключением органов прокуратуры, Следственного комитета, органов судебной власти), а также обращаться в суд с иском о защите прав и законных интересов лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности, обжаловать вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов, направлять в перечисленные органы личные обращения о привлечении лиц, виновных в нарушении законных прав и интересов предпринимателей, к любому виду ответственности, вплоть до уголовной, а в соответствии со ст. 5 без специального разрешения посещать места содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых и учреждения исполнения наказания; также, обжалуя в судебном порядке ненормативные правовые акты, выносить предписания о немедленном приостановлении действия данных актов, создавать общественные приемные на территории Российской Федерации на основании ст. 7 и назначать общественных представителей для осуществления экспертных и представительских функций.
Перечень возможных прав Уполномоченного объемен, но улучшение предпринимательского климата, а в конечном итоге и
полноценное развитие рыночных отношений в стране требует для данного института Уполномоченного дополнительных прав и как следствие изменения существующих нормативных актов.
Многие изменения уже озвучены в Проекте5 Федерального закона № 185349-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации"», например, в Законе № 183-ФЗ «Об экспортном контроле»6 решение об аннулировании лицензии или разрешения может быть обжаловано Уполномоченным, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях7 предлагается дополнить ст. 25.5.1 о допуске Уполномоченного к участию в деле в качестве защитника по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство, ч. 2 ст. 49 Уголовно-процессуального кодекса РФ предлагается дополнить абзацем, где по так называемым экономическим статьям наряду с адвокатом в качестве защитника может быть допущен Уполномоченный. Анализируя текст закона, можно сделать вывод о достаточно широких правовых возможностях бизнес-омбудсмена в деле защиты прав предпринимателей.
Желая видеть свою страну в списке экономически благополучных, мы могли бы приблизиться к заветной цели, заимствуя накопленный положительный опыт западных стран в плане разрешения споров как между самими участниками экономического оборота, так и между вышеназванными и должностными лицами органов государственной власти, органов местного самоуправления. Несовершенство судебной системы, возможно, заставило западные страны искать выход в альтернативных способах защиты граждан и предпринимателей (медиация, рассмотрение споров омбудсменами). В иностранных юрисдикциях развитая система альтернативных способов разрешения споров ведет к выявлению тех секторов соприкосновения предпринимателей с властью, где больше проблем. Таким образом, подобный механизм позволяет корректировать законодательство в сторону улучшения экономического климата.
В нашей стране развитие системы медиации идет небольшими темпами ввиду отсутствия комплексного понимания данного механизма и его пользы. Пока применение процедуры медиации возможно только по спорам, возникающим из гражданских, семейных и трудовых правоотношений, открытым остается вопрос о возможности применения процедуры медиации для урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных
правоотношений, подведомственных судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Для положительного ответа на этот вопрос необходимо, чтобы законодатель высказал свое мнение о допустимости такой процедуры в федеральном законе, и, возможно, продолжением данного разговора станет право участвовать в качестве медиатора-посредника бизнес-омбудсмена, человека, предложенного и уважаемого бизнес-сообществом.
В соответствии со ст. 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами с использованием примирительных процедур. О применении медиации по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, идет речь в проекте № 121844-6 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур», подготовленном Высшим арбитражным судом РФ8. Поскольку действующий АПК РФ прямо предусматривает возможность урегулирования споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений с применением примирительной процедуры, то такие правовые споры также могут быть урегулированы с применением процедуры медиации во внесудебном порядке.
Признавая, что принцип доступности правосудия является одним из фундаментальных принципов, Совет Европы на заседании в г. Тампере в октябре 1999 г. призвал государства - члены ЕС создать альтернативные, внесудебные процедуры для обеспечения лучшего доступа к справедливости. Цель обеспечения лучшего доступа к справедливости является частью политики Европейского союза, которая направлена на создание правового пространства свободы, безопасности и справедливости и включает в себя доступ как к судебным, так и внесудебным методам разрешения споров. Результатом проводимой Европейским союзом политики в области развития альтернативных способов разрешения спора стала Директива 2008/52/ЕС Европейского Парламента и Совета Европейского союза от 21 мая 2008 г. «О некоторых аспектах медиации в гражданских и коммерческих делах», хотя и без участия России.
Развивая судебную систему в русле международных принципов, Россия, вступив в Совет Европы, приняла на себя целый ряд обязательств, в том числе по облегчению доступа к правосудию. Одним из шагов стал принятый Федеральный закон № 193-ФЗ от 27 июля 2010 г. «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)»9, где гово-
рится, что закон разработан в целях содействия развитию партнерских деловых отношений и формированию этики делового оборота.
Базовым принципом для медиатора является принцип добровольности, конфиденциальности, сотрудничества и равноправия сторон, беспристрастности и независимости медиатора. Для того чтобы стать субъектом процедуры медиации по урегулированию конкретного правового спора, медиатор должен быть выбран сторонами процедуры медиации или рекомендован организацией, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации. Это еще один плюс к возможности привлечения в качестве независимого посредника для разрешения спора в досудебном порядке бизнес-омбудсмена, потому что в соответствии с Законом № 78-ФЗ одной из основных задач Уполномоченного является содействие развитию общественных институтов, ориентированных на защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности. Выбранный сторонами медиатор в соответствии с принципом добровольности должен дать свое согласие на урегулирование возникшего правового спора. Согласно Закону о медиации, процедуру медиации вправе проводить только физическое лицо - медиатор, в то время как за юридическими лицами законом закреплена только организация деятельности по проведению процедуры медиации, но бизнес-омбудсмена нельзя признать в чистом виде юридическим лицом, хотя по Закону № 78-ФЗ сам Уполномоченный при Президенте РФ и его рабочий аппарат признаны государственным органом с правом юридического лица при одновременном запрете для Уполномоченного заниматься любым видом оплачиваемой или неоплачиваемой деятельности, кроме научной, творческой и преподавательской. Насколько полноценным юридическим лицом может считаться данный орган, если отсутствует запись о нем в Едином государственном реестре юридических лиц?
В соответствии с законом о процедуре медиации задача медиатора заключается в том, чтобы оказать содействие сторонам в выработке решения по существу спора. Медиатор не принимает решения за стороны и не может вносить предложения об урегулировании спора, если стороны не договорились об ином (ч. 5 ст. 11 ФЗоПМ). Для содействия сторонам в выработке решения медиатор совершает действия по подготовке к процедуре медиации: организует и проводит медиационную сессию, в рамках которой проводятся переговоры между сторонами правового спора с участием медиатора; помогает в обсуждении условий медиативного соглашения, в оформлении текста медиативного соглашения. Для того чтобы эффективно со-
действовать сторонам в принятии медиативного соглашения, медиатор должен владеть целым рядом компетентностей, овладевать техниками эффективной коммуникации, управления конфликтом, организации и ведения переговорного процесса и многими другими качествами, которыми должен владеть бизнес-омбудсмен. Законом о медиации (ч. 1 ст. 7) закреплена добровольность участия сторон в примирительной процедуре, которая поддерживается и в нормах гражданского, арбитражного процессуального законодательства. Так, согласно проекту № 121844-6 Федерального закона в АПК РФ предложено внести норму об отложении судебного разбирательства по ходатайству обеих сторон в случае их обращения за содействием к суду или посреднику, в том числе к медиатору, а примирительная процедура может быть проведена по ходатайству сторон (стороны) или по предложению арбитражного суда.
Если обратить внимание на опыт США, Великобритании, некоторых стран континентальной Европы, то он свидетельствует как раз о том, что проведение информационных встреч сторон с медиатором по предложению суда способствует распространению сведений о медиации и практике ее проведения, а также обеспечивает рост доверия населения к новым способам урегулирования правовых споров.
Хотелось бы и в России видеть неординарные альтернативные, способствующие сохранению отношений между участниками делового оборота способы разрешения споров, которые сохранят желание предпринимателей оставаться активными участниками российского и международного рынка. И можно согласиться с Д.В. Чиркиным10, что «миссия омбудсмена более гуманитарная и представляется гораздо шире, чем просто вынесенное решение в пользу той или иной стороны».
Примечания
См.: Вагизов Р.Г. Институт Уполномоченного по правам человека: история, теория, практика. М., 2012. С. 10-17.
См., например: Миронов О.О. Очерки государственного правозащитника. М., 2009. С. 33.
Федеральный закон от 07.05.2013 г. № 78-ФЗ «Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации» // Российская газета. 2013. № 6075.
Порядок работы с обращениями [Электронный ресурс] // Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. URL: http://www. ombudsmanbiz.ru/main.php?mid=155 (дата обращения: 30.07.2013).
2
3
Проект Федерального закона № 185349-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc;base=PRJ;n=108288 (дата обращения: 30.07.2013).
Федеральный закон от 18.07.1999 г. № 183-ФЗ (с изм. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1999. № 30. Ст. 3774.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изм. от 09.08.2013) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 1. Ст. 1. Паспорт проекта Федерального закона № 121844-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием примирительных процедур». Рассмотрен Советом Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Протокол № 86 п. 90. Федеральный закон от 27.07.2010 г. № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» // Российская газета. 2010. № 5247.
Финансовый омбудсмен: зарубежный опыт. Интервью // Банковское право. 2012. № 6; Известия Иркутского государственного университета. Серия «Политология. Религиоведение». 2011. № 2 (7). [Электронный ресурс] // Иркутский государственный университет. URL: http://isu.ru/izvestia (дата обращения: 10.08.2013); Марков С.М. Медиация как социокультурная модель модернизации российской правовой системы (на примере Иркутска) [Электронный ресурс] // Вестник Хабаровской государственной академии экономики и права. URL: http://vestnik.ael.ru/LinkClick.aspx?fileticket=iT3e-CEmT1P0=&tabid=892&mid=2625&forcedownload=true (дата обращения: 10.08.2013).
10
