CC BY
108
Кроме того, данный подход позволит решить одну из основных задач процесса внедрения информационно-коммуникационных технологий в сферу публичного управления: повысить эффективность деятельности государственных и муниципальных органов, что, в свою очередь, обеспечит более эффективную реализацию права на доступ к информации и предоставление государственных и муниципальных услуг гражданам России на более высоком качественном уровне.
1 См.: Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 4, ст. 305; Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 28, ст. 3422.
2 См.: Василенко И. А. Государственное и муниципальное управление: учебник. М., 2005. С. 79-80.
3 Государственное управление - это целенаправленное организующе-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей (см.: Глазунова Н. И. Система государственного управления: учебник для вузов. М., 2003. С. 13).
4 См.: Богдановская И. Ю. Понятие электронного государства. Право на доступ к информации. Доступ к открытой информации / отв. ред. И. Ю. Богдановская. М., 2009. С. 224-225.
5 См.: Основы информатики: учебное пособие / под ред. А. Н. Морозевича. Минск, 2001, С. 20-21.
6 Papakonstantinou A. The Constitutional Right of Participation in the Information Society // Revue of Public and Administrative Law. 2006. № 2. P. 233.
7 Ibid. P. 234.
8 Подробнее об этом см.: Информационные ресурсы развития Российской Федерации: Правовые проблемы. М., 2003. С. 380-387.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 38, ст. 4823; 2011. № 24, ст. 3503. № 49, ч. 5, ст. 7284.
Е.Н. Лебедева
ПРАВОВОЕ СТИМУЛИРОВАНИЕ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
В статье рассмотрены вопросы правовых стимулов и правостимулирующей политики в области публичного права. Охарактеризованы понятие, признаки этих категорий. Особое внимание обращено на их теоретические и практические проблемы.
Ключевые слова: категория, понятие, признаки, стимул, правовой институт, оптимизация.
E.N. Lebedeva
LAW STIMULATE IN STATE RULE
In the work is pressing questions law stimuli, stimuli legal politics using in area public lay. Considerate are the concept, signs this categories. The special attention is given to theoretical and practical problems. The author are try to embrace space state rule.
Keywords: category, concept, signs, stimuli, legal institution, optimization.
Стимулы, стимулирование, механизм правового стимулирования, стимулирующая функция права, правостимулирующая политика — первоочередные понятия и комплексные категории, т.к. если нужно что-либо разрешить быстрыми темпами, то без стимулов в общем понимании не обойтись. Эти элементы — сложные образования в многоуровневой и объемной правовой системе, имеющие собственную структуру, содержание, сущность, признаки, другие составляющие. Установление стимулов (общая субстанциональная материя, охватывающая перечисленные элементы) — это процесс, когда включаются рычаги нахождения реальных стимулов, механизмов
© Лебедева Елена Николаевна, 2014
Кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права (Саратовская государственная юридическая академия)
их действия, материального, морального, духовного обеспечения, психологического влияния на личность. Изначально проще что-либо запретить и вводить все новые рамки при конкретных ситуациях, но практика показывает бесполезность новых ограничений из-за границ запретов, которых у стимулов нет, т.к. нет пределов со-вершенства1. Стимулы разрешают перспективы развития, причем по отдельности они создадут хаос и не принесут желаемого эффекта, проще говоря, не будут «работать». Из этого вытекает объективная необходимость комплексного исследования стимулов повсеместно и в государственном управлении.
В пределах управленческих отношений стимулирование имеет восхождение вверх от муниципального к административному государственному регулированию. Стимулы на уровне управленческих отношений изначально выражались в дозволительных аспектах поведения. К дозволительно правовым средствам мы относим стимулирующие процедуры и процессы. В концептуальных административно-правовых актах нелишне может быть установление института присяги, что можно считать тактическим средством. Присяга содействует углублению публично-правовых доверительных отношений чиновника, государства, населения. Для повышения квалификации государственного гражданского служащего кадровая процедура проводится на основании Федерального закона РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»2 (в ред. от 2 апреля 2014 г.). По мнению Т.В. Щукиной, «официально закреплены только кадровые процедуры проведения конкурса на замещение вакантных должностей гражданской службы, аттестации гражданских служащих и отчасти квалификационного экзамена. Многие процедуры не разработаны, не внедрены в деятельности органов власти (оценка эффективности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, разработка кадровой стратегии органа власти)»3.
В стимулирующих актах целесообразно использовать минимум отсылок. История базового акта, ныне не действующего, яркий тому пример. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»4 (в ред. от 27 мая 2003 г.) содержал неоправданно большое количество отсылок: 42 отсылки к другим федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов РФ и 17 отсылок к административным актам, при том, что в самом Законе имелось всего 30 статей. Нормативные акты, к коим отсылал Закон, даже не были приняты. Этот акт являлся основополагающим, но не предусматривал методологической основы правового статуса государственной службы, допуская регулирование ее законодательством о труде5.
Стимулируется в публичном праве регулирование государственной службы — право на продвижение по службе; законодательное (не часто используемое) закрепление конкурсного замещения вакантных должностей государственной службы. В продвижении по службе слиты интересы государственного служащего как личности и человека и интересы государства, общества. Поэтому деление прав государственного служащего на личные и служебные применительно к праву на продвижение по службе неправильно, а отнесение данного права к личным правам государственного служащего достаточно обоснованно. Оно занимает особое место в правах государственного служащего и является лично-служебным правом чиновника6. При гарантированности государственному служащему проведения по его инициативе экзамена для присвоения очередного квалификационного разряда (говорим о самовыдвижении) должен иметь место механизм реализации этого права.
Государственное управление рассматривается в широком социально-политическом и в узком, организационно-правовом смысле7. Оно посредством стимулов как формы реализации деятельности государства в системе публичного управления является основной формой осуществления правостимулирующей политики. И здесь осуществление в виде претворения в жизнь ее принципов, постулатов, требований во взаимоотношениях политических субъектов, государственной власти с народом представляется более широким понятием, чем реализация во взаимосвязях государственных органов, должностных, физически, юридических лиц в правоотношениях. Правосубъектность участников стимулируемых отношений реализуется в организационно-правовых формах и различными методами, что есть двусторонняя содержательная характеристика процесса осуществления компетенции субъектов ветвей государственной власти посредством стимулирующих средств. Формы осуществления правостиму-лирующей политики делятся на общественно-организационные мероприятия (конференции, круглые столы, презентации и другие), являющиеся неправовыми неформальными видами, и государственно-организационные (совещания, слушания, заседания комиссий и т.д.), становящиеся официальными направлениями целенаправленной государственной стимулируемой деятельности.
К формам осуществления правостимулирующей политики относим договорные отношения, «процветающие» в частном праве, являющиеся мощным пластом функционирования стимулируемых активных отношений. Режим договорных стимулируемых отношений ценен для публичного права, он подразумевает взаимодействие власти и институтов общества. В административном праве высвечивает значимость стимулирующей составляющей правового разви- С
—I
тия управленческой деятельности административный договор, охватывающий п сферу гражданского оборота, осуществления права собственности, вещных прав, р
а
основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности С участников, и область государственных конституционных отношений, связан- й ных с разделением предметов ведения Российской Федерации и субъектов, также у
распределение управленческой компетенции между органами государственной С
т
исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправле- н
н
ния. Разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации
с й
составляющими субъектами осуществляется в т.ч. на основе договоров и согла- и
1Ь
шений. Практическая ценность административно-договорной формы взаимоот- е
п
ношений участников управления состоит в том, что обязательства расширяют и й углубляют общение его участников, делая его доверительным и эффективным. Д Существующие договорные отношения по поводу разграничения предметов | ведения и полномочий между центром и регионами, хоть и рассматриваются №
го
нами как концептуально стимулирующее средство, но из - за непродуманности (
9
узко индивидуализированного субъективного подхода приводят к конфликт- ~ ным ситуациям и противоречиям. В договорах начинает превалировать конъ- 4 юнктура рынка, они становятся препятствием на пути формирования единого правового пространства страны при торможении развития общефедеральной государственности. В этом аспекте соотношения общефедеральной и региональной стимулирующей политики необходимо разграничение соответствующего законодательства. Средством обеспечения обязательств участников выступают меры дисциплинарного, политического, материально-финансового плана и при 65
точных условиях административный договор — оптимальная форма согласования интересов и возможностей сторон.
Региональные исполнительные органы власти в силу близости к предприятиям и населению реально и целенаправленно проводят стимулирующую политику конкретно и последовательно, контролируя рост цен, тарифов на продукцию и услуги, способствуя организации системы взаимозачетов между территориальными предприятиями, оказывая помощь предприятиям на получение целевых кредитов, скажем, на пополнение оборотных средств, содействуя занятости и трудоустройству населения. Актуально стимулирование развития межрегиональных «соседских проектов» по улучшению жизнедеятельности.
В муниципальном образовании проект развития, содержащий и стимулирующий нормы, может разрабатываться научно-исследовательскими институтами и вузами, специалистами департаментов, управлений администрации. Концепции развития при близости к субъекту стимулирования могут широко обсуждаться общественностью, в ходе круглых столов, конференций. При подготовке комплексных, стратегических документов оцениваются целевые программы, статистические данные, социологические исследования, обсуждаются и одобряются большинством голосов депутатскими комиссиями высшего органа законодательной власти муниципального образования. Стимулируемыми мерами называем указание разработчиков, координаторов, исполнителей проекта. Правовая база муниципалитета в части обеспечения программных стимулирующих документов складывается из региональных, муниципальных нормативных актов (уставов, регламентов, схем, планов, целевых программ и др.). Стимулом 14 считаем муниципальный кредит органов местного самоуправления, юридиче-? ских и физических лиц по поводу аккумуляции временно свободных денежных а. средств для финансирования целевых программ.
| О методах осуществления стимулирования рассуждаем как о втором содержа-
1 тельном элементе после рассмотрения форм8. Различаем методы разрешения сти-| мулируемых вопросов развития, показывающие, какими средствами решаются
го
| вопросы в процессе осуществления правостимулирующей политики (коллегиальные,
| единоначальные, научно-технические, математического моделирования, логиче-
| ского построения, сетевого планирования и т.д.) и методы воздействия (убеждение,
2 стимулирование и др.). К методам воздействия относим и неюридические способы: ° экономические, политические, социальные, психологические и т.д. Как часть процесса « осуществления правостимулирующей политики метод показывает, каким образом | реализуются полномочия стимулирующего субъекта, его влияние и воздействие на е общности для достижения гармонии, удовлетворения интересов в достижении целей. ° Понятие и содержание методов не сводим к используемым конкретным средствам как
0
° орудиям его осуществления. Так, системы оплаты труда (окладная, прогрессивного
3 премиальная, аккордная и др.) есть орудие (организационно-экономическое сред-
1 ство) осуществления метода стимулирования. Выделенных и оформленных методов | меньше, чем средств (организационно-экономических, социально-психологических,
правовых) их осуществления. Отсутствие результативности применения средства воздействия еще не говорит о неприемлемости и неэффективности метода и неосновании для отказа от его использования. Необходимо разнообразить и индивидуализировать средства осуществления метода.
Стимулирование заняло твердые позиции в широком и узком понимании 66 механизма государства. Присутствует в формах, методах формирования (раз-
Ю.В. Соболева • Общественный контроль в Российской Федерации: условия эффективности
работки, установления, закрепления), реализации, осуществления политики государства на уровне управленческой деятельности.
1 См.: О тенденции развития российского законодательства см., например: Климова Г.З., Сенякин И.Н. Реабилитация как правовой институт (вопросы теории и практики). Саратов, 2005. С. 41-70.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31, ст. 3215; 2014. № 14, ст. 1545.
3 Щукина Т.В. Кадровая политика в системе государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации: концептуальные подходы и административно-правовое регулирование. Воронеж, 2011. С. 140.
4 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 31, ст. 2990; 2003. № 22, ст. 2963.
5 См.: Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Власть и реформы в России: нравственно - правовой аспект / под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2003. С. 104.
6 См.: Там же. С. 70-71.
7 См.: Конин Н.М. Административное право России: учебник. М., 2006. С. 138-141; 145-147.
8 См.: Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2003. С. 309-349.
Ю.В. Соболева
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: УСЛОВИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ
В статье анализируются понятия «общественный контроль, условия его эффективности. Вносятся предложения по совершенствованию проекта закона «Об основах общественного контроля в РФ».
Ключевые слова: общественный контроль, общественные объединения, ответственность органов государственной власти, органов местного самоуправления.
Yu.V. Soboleva
от
т
PUBLIC CONTROL IN THE RUSSIAN FEDERATION: |
EFFICIENCY CONDITIONS р
а
т
О
Article is devoted to the analysis of concept of public control, conditions of its efficiency. К
Suggestions for improvement of the bill "About Bases of Public Control in the Russian Federation" are made. С Keywords: public control, public associations, responsibility of public authorities, local а
governments. T
О
В административном праве контроль традиционно рассматривается как способ р
обеспечения законности и дисциплины в сфере управления. Таковым он выступает |
наряду с надзором и контрольно-надзорной деятельностью. Одним из видов кон- к
троля является общественный контроль. Существуют различные точки зрения на а
то, какое место занимает общественный контроль в системе видов контроля. Одни е
авторы выделяют его в качестве такового наряду с государственным контролем1, |
другие считают подвидом социального контроля2. Таким образом, общественному №
контролю также присущи признаки контроля как способа обеспечения законности 99
и государственной дисциплины, но с некоторыми особенностями, т.к. это кон- ^
троль негосударственный. И здесь можно согласиться с мнением И.О. Сквирского 4 о том, что деятельность субъектов общественного контроля является усеченной, по сравнению с субъектами государственного контроля, т.к. общественность не может применять принудительные меры к объектам контроля3.
© Соболева Юлия Викторовна, 2014
Кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия)
