CC BY
42
УДК 338.439 (470-25) ББК 65.32
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ЦЕНТРАЛЬНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА)
МАРО ИГОРЕВНА АЙРАПЕТЯН,
старший инспектор группы обеспечения учебного процесса факультета подготовки оперативных сотрудников полиции Московского университета МВД России имени В.Я.Кикотя, лейтенант полиции Научная специальность 12.00.02 — конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
E-mail: [email protected]
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются особенности правового регулирования законодательной деятельности субъектов в Центральном Федеральном округе Российской Федерации. Основной целью данной публикации является проведение комплексного анализа исследования конституционно-правовых основ законодательной деятельности субъектов Центрального Федерального округа для последующего выявления особенностей для правового регулирования.
Ключевые слова: конституция (устав) субъекта Российской Федерации; региональное законодательство; конституционный статус субъекта; правовая система; законодательная деятельность; равноправие субъектов; оптимизация законодательства.
Annotation. The article examines the characteristics of the legal regulation of the legislative activity of the Central Federal District of the Russian Federation. The main purpose of this publication is to conduct a comprehensive analysis of the study of constitutional and legal framework of the legislative activity of the Central Federal District for further identify the characteristics for legal regulation.
Keywords: constitution (charter) of a subject of the Russian Federation; regional legislation; the constitutional status of the subject; legal system; legislative activity; equality of subjects; Optimization of the legislation.
Россия — одна из молодых федераций в мире, образовавшаяся, по существу, на базе унитарного государства. Эта особенность наложила отпечаток на отношения центральной власти и субъектов. Процесс образования Российской Федерации шел на фоне разрушения СССР, сильного ослабления центра, что дало возможность отдельным субъектам «присвоить себе большой объем суверенности». На специфику федерализма в России повлияли и экономика, и национальные, и межрегиональные отношения. Установленные Конституцией [1], федеральным законодательством, договорами и соглашениями о разграничении предметов ведения, рамки компетенции субъектов федерации постепенно наполняются их собственным законодательством. В настоящее время на региональном уровне действуют около 400 тысяч различных нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы повседневной жизни в российских регионах.
В составе Российской Федерации находятся раз-
личные по сложности и статусу субъекты, поэтому и структура законодательных и представительных органов не однотипна. Территория Российской Федерации разделена на восемь федеральных округов. В рассматриваемый, касательно данной статьи, Центральный федеральный округ (далее по тексту ЦФО) вошли восемнадцать субъектов Российской Федерации: Белгородская область; Брянская область; Владимирская область; Воронежская область; Ивановская область; Калужская область; Костромская область; Курская область; Липецкая область; Московская область; Орловская область; Рязанская область; Смоленская область; Тамбовская область; Тверская область; Тульская область; Ярославская область и город федерального значения Москва (рис. 1).
Законодательные органы государственной власти в субъектах Федерации, входящих в состав ЦФО состоят из одной палаты. Стоит отметить, что во всех входящих в состав ЦФО субъектах Федерации сформи-
рованы органы законодательной власти, реализующие природу демократического государства посредством народного представительства: Дума, Законодательное собрание, Совет депутатов, Совет народных депутатов. Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, порядок формирования и внутренняя структура устанавливается Конституциями или Уставами субъектов Федерации, с учетом исторических традиций субъекта Федерации.
/ \ / Кострома
/ ГЯрославльу
I Тверь ^Иваново __)
Смоленск }
Рязань /
Г^Ч Г тула\ }
Брянск X \
\ Орёл I Ч^
-А—¿ЛипецкС. Тамбов >
/ Курск /
{ Белгорода /
Рис. 1. Субъекты Центрального федерального округа
Образование федеральных округов и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполнительной власти ст. 78 Конституции Российской Федерации. Это не изменение государственного устройства Российской Федерации или территориальной организации государственной власти, поэтому на современном этапе развития российской государственности к ним нужно относиться механизму реформирования системы государственного управления.
Федеральным законодательством установлено, что право законодательной инициативы в законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, представительным органам местного самоуправления. Конституцией субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.
Реализуя положения федерального законодательства об обязательном участии главы исполнительной
власти субъекта Федерации в региональном законодательном процессе статьи Уставов субъектов Федерации закрепили за губернаторами областей ЦФО право законодательной инициативы [2]. Гражданин Российской Федерации, достигший 30 лет и обладающий пассивным избирательным правом, вправе быть избранным главой администрации субъекта Федерации. По представлению главы администрации либо при наличии его заключения могут быть внесены только законопроекты об установлении, изменении или отмене налогов и сборов, освобождении отдельных категорий налогоплательщиков и плательщиков сборов от их уплаты, об изменении финансовых обязательств области, другие проекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Законопроекты внесенные им рассматриваются в первоочередном порядке.
Законодательная деятельность в субъекте Российской Федерации находится во взаимосвязи с содержанием посланий главы администрации субъекта Российской Федерации. В послании содержится не только отчет о собственной деятельности и деятельности иных ветвей власти на региональном уровне за прошедший год, но и находятся критерии состояния и динамики законодательного обеспечения основных приоритетов, которые глава региона определяет, обращаясь к законодательному собранию региона.
Рассмотрим группу носителей права законодательной инициативы, которую законодательные (представительные) органы субъекта Российской Федерации, входящих в состав ЦФО, наделили правом законодательной инициативы [4].
Конституция провозгласила Российскую Федерацию правовым государством. Это означает, что все общеобязательные акты (конституция, закон, подзаконные акты) должны быть правовыми и по содержанию, и по порядку, и по процедуре своего принятия. Процедура законодательного процесса субъектов Федерации регламентируются нормами Конституций, Уставов (Основных законов) субъектов Федерации, законами субъектов Федерации и регламентами законодательных органов. При этом в некоторый субъектах Федерации действуют отдельные региональные законы, которые распространяется на порядок разработки, внесения, рассмотрения, принятия, подписания и опубликования Устава (Основного Закона), и законов субъекта. При этом все основным документом, организующим законотворческую работу в большинстве субъектов Федерации, входящих в состав ЦФО, является регламент, который в свою очередь не является законом. Законопроекты о бюджете субъекта Федерации на очередной финансовый год рассматриваются и принимаются в порядке, установленном Бюджетным
кодексом Российской Федерации и специальными законами субъекта Федерации о бюджетном устройстве и бюджетном процессе [5].
Начальной точкой всего законотворческого процесса в целом и, в частности, предпроектного этапа, является; осознание потребности в издании соответствующей нормы. При этом потребность в нормативном регулировании общественных отношений; может быть предварительно выявлена в рамках официальных
совещаний сотрудников государственного аппарата и неофициальных «круглых столов», семинаров, конференций. Выявление потребности в урегулировании нормами права социальной проблемы в рамках законодательного органа может также осуществляться в форме парламентских слушаний. Процедура проведения парламентских слушаний может быть регламентирована специальным законом субъекта Федерации (рисунок 2).
Рис.2. Схема принятия решения по законопроекту
На парламентских слушаниях могут обсуждаться любые вопросы, представляющие общественную, социальную, экономическую значимость, а также проекты нормативных правовых актов. Для проведения слушаний может создаваться рабочая группа в составе депутатов, представителей органов исполнительной власти области, заинтересованных органов и организаций, которая в ходе подготовки к слушаниям вправе запрашивать любую информацию у органов государственной власти и местного самоуправления по вопросам, выносимым на публичные депутатские слушания. На слушания могут приглашаться соответствующие
специалисты для предоставления депутатам объективной и полной информации по рассматриваемому вопросу.
Законодательная инициатива является начальной стадией законодательного процесса и имеет особые характерные черты. Существует устоявшееся в отечественной юридической науке понятие права законодательной инициативы как право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом [6].
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения готовых законопроектов. Обязательное рассмотрение инициативы влечет только обязательное ее внесение правомочным субъектом. Если законодательная инициатива поступила от субъекта, не обозначенного в законодательстве как носителя такого права, то такая инициатива не порождает обязанности ее рассмотрения. Таким образом, как справедливо отмечают ученые, законодательную инициативу следует различать на «порождающую и не порождающую юридические последствия по ее рассмотрению».
Депутаты могут обращаться с ходатайством о разработке законопроекта, так называемым законодательным предложением. Законодательное предложение проходит разработку для преобразования в соответствующий законопроект. Законопроект и материалы к нему направляются в соответствующие ответственный комитет или комиссию для подготовки законопроекта к рассмотрению в первом чтении.
Если до рассмотрения в первом чтении законопроекта внесены альтернативные законопроекты по тому же вопросу — альтернативные законопроекты готовятся к рассмотрению в первом чтении одновременно с законопроектом, внесенным ранее.
После получения проектов правовых актов, в том числе и альтернативных, организуется их распространение и обсуждение в постоянных комитетах, комиссиях, депутатских объединениях, органах исполнительной власти, в частности их структурных подразделениях, в других заинтересованных органах с целью более глубокого изучения вопроса, выявления различных мнений, выработки рекомендаций и заключений. В необходимых случаях назначается проведение независимых экспертиз для получения научно обоснованного заключения, рекомендаций. В стадию подготовки законопроекта входит составной частью процедура обсуждения законопроекта. Обсуждение законопроекта проводится с привлечением большого круга заинтересованных органов, организаций, общественности. Законопроект направляется для официального обсуждения в органы государственной власти, научные организации для подготовки отзывов, замечаний и для-проведения научной экспертизы.
Ответственными разработчиками законопроекта могут создаваться временные комиссии, рабочие группы по его подготовке. Следует отметить, что в связи с постоянным усложнением предметов правового регулирования существует необходимость, в целях улучшения качества законопроекта, в привлечении специалистов, обладающих необходимыми познаниями. Предварительное совместное участие заинтересованных сторон в разработке концепции закона, определении его принципиальных положений поло-
жительно повлияет в дальнейшем на его реализацию. В научной литературе встречаются предложения о необходимости создания института регионального законодательства, осуществляющего научное обеспечение законопроектной деятельности областных органов государственной власти.
Подобное предложение представляется излишним, но, однако, следовало бы законодательно закрепить обязанность проводить научную экспертизу с привлечением сторонних специалистов [3].
Правовая экспертиза осуществляется в целях выяснения соответствия законопроекта Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, Конституции или Уставу и законам субъекта Федерации. При этом проверяются правомочиях субъекта по внесению законопроекта. В случае если законопроект внесен субъектом, не обладающим правом законодательной инициативы законопроект возвращается субъекту права законодательной инициативы или его представителю. Возможно представление законопроекта без выполнения всех требований, при которых допускается рассмотрение законопроекта. Такой законопроект возвращается субъекту права законодательной инициативы или. его представителю. После исправления недостатков субъект права законодательной инициативы вправе вновь официально внести законопроект.
Институт народного (общественного) обсуждения близок по своей природе с институтом публичных парламентских (депутатских) слушаний. Народное обсуждение важнейших вопросов социально-экономического развития, проекты нормативных правовых актов возможно в Московской, Тамбовской и Воронежской областях.» Предложение о проведении всенародного обсуждения законопроекта оформляется соответствующим постановлением, которое подлежит обязательному опубликованию. Поступившие в ходе всенародного обсуждения замечания и предложения обобщаются профильным комитетом. В ходе неофициального обсуждения проект получает социально-политическую оценку, которая, однако, носит рекомендательный характер.
Обсуждение законопроекта в ответственном комитете проходит на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Приглашается представитель субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект. На заседания комитета могут приглашаться представители общественности, представители средств массовой информации.
По результатам рассмотрения законопроекта в ответственном комитете принимается решение: о рекомендации принять законопроект в первом чтении (принять закон в целом, сокращая процедуры второго
и третьего чтений); о рекомендации отклонить законопроект; о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы для доработки. Также может быть вынесено предложение о принятии за основу одного из альтернативных законопроектов.
В соответствии с принятыми решениями, ответственный комитет направляет законопроект, материалы к нему, решение ответственного комитета, заключение правового управления и проект постановления направляется ответственным комитетом главе законодательного органа, для включения законопроекта в проект повестки дня очередного заседания. Законопроект, включенный в проект повестки очередного заседания, как правило, направляется главе администрации и (или) правительству субъекта Федерации, депутатам законодательного органа, иным субъектам права законодательной инициативы по вопросам ведения, представительным органам местного самоуправления и главам местного самоуправления муниципальных образований.
Ответственный комитет, учитывая- поступившие отзывы, замечания и предложения к законопроекту, заключение правового управления, может предложить субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, изменить текст законопроекта. При согласии субъекта права законодательной инициативы на изменение текста законопроекта, ответственный комитет поручает правовому управлению совместно с представителями субъекта права законодательной инициативы внести необходимые изменения и дополнения в текст законопроекта. После изменения текста законопроекта он вновь выносится на рассмотрение ответственного комитета с повторным заключением правового управления.
Постоянные комитеты или комиссии для подготовки рассматриваемых имени вопросов могут создавать рабочие группы из числа членов постоянных комитетов, комиссий. По согласованию в них могут включаться представители администрации субъекта Федерации, иных государственных органов, научных учреждений, организаций, общественных объединений и иные лица, являющиеся специалистами в рассматриваемых вопросах.
Литература
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 52 (ч. 1),Ст. 4916.
3. Гриб, В. В. Взаимодействие органов государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации Текст. : автореф. дис. . д-ра юрид. наук / В: В. Гриб. М., 2011.
4. Ляпин, И. Ф. Конституционнаял теория и практика децентрализации государственной власти в России Текст. : автореф. дис. . д-ра юрид. наук / И. Ф. Ляпин.-М., 2011.
5. Мурзабаева С.Ш. Взаимодействие законодательных органов власти различного уровня // Государственное собрание — Курултай Республики Башкортостан — 15 лет по пути становления и развития законодательной системы РБ: материалы научно-практической конференции. Уфа: Диалог, 2010. — 103 с.
6. Соколов, В. М. Принцип разделения властей: особенности и проблемы Российской государственно-правовой модели Текст. : автореф. дис. . канд. юрид. наук / В. М. Соколов. М., 2011.
Reference
1. Constitution of the Russian Federation (adopted by national referendum on December 12, 1993) // Rossiyskaya Gazeta. 1993. The 25th of December.
2. Federal Constitutional Law No. 6-FKZ of December 17, 2001 on the Procedure of Admission to the Russian Federation and Creation of a New Subject within the Russian Federation // Collection of Legislative Acts of the Russian Federation, 2001, No. 52 (Part 1), Clause 4916.
3. V.V. Grib. Cooperation between Government Authorities and Civil Society Institutions in the Russian Federation. Text: abstract of a thesis of the Doctor of Laws / V. V. Grib. М., 2011.
4. I. F. Lyapin. Constitutional Theory and Practice of Decentralization of State Power in Russia. Text: abstract of a thesis of the Doctor of Laws / I. F. Lyapin. — М., 2011.
5. S. Sh. Murzabaeva. Cooperation between Legislative Bodies of Different Levels // State Assembly — Kurultay of the Republic of Bashkortostan — 15 Years on the Way to Establishment and Development of Legislative System of the Republic of Bashkortostan: Applied Research Conference Papers. Ufa: Dialog, 2010. — 103 pages.
6. V. M. Sokolov. Concept of Separation of Powers: Peculiarities and Problems of the Russian State Legal Model. Text: abstract of a thesis of the Master of Laws / V. M. Sokolov. М., 2011.
