CC BY
27УДК 604.6; 340.5; 349.6 DOI: 10.31249/rgpravo/2022.04.10
СКУРКО Е.В.1 ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕХНОЛОГИЙ ГЕНЕТИЧЕСКОЙ МОДИФИКАЦИИ ОРГАНИЗМОВ В ГЕРМАНИИ. (Обзор).
Аннотация. В обзоре анализируются основные подходы к правовому регулированию технологий генетической модификации организмов в ФРГ. Рассматриваются вопросы правового регулирования использования технологий генно-инженерной модификации в сельскохозяйственном производстве на федеральном уровне и уровне земель Германии, а также особенности и ограничения применения генно-инженерных технологий в отношении организма человека. Освещены новейшие правовые, сравнительно-правовые и междисциплинарные исследования по обозначенному кругу вопросов правового развития.
Ключевые слова: ФРГ; Европейский союз; правовое регулирование; генетически модифицированные организмы; генная инженерия; геном человека.
Skurko E.V. Legal regulation of technologies of genetic modification of organisms in Germany. (Review).
Abstract. The review analyzes the main approaches to the legal regulation of technologies of genetic modification of organisms in Germany. The issues of legal regulation of the use of genetic engineering modification technologies in agricultural production at the federal level and at the level of German lands, as well as the features and limitations of the use of genetic engineering technologies in relation to the human body are considered. The latest legal, comparative legal and
1 Скурко Елена Вячеславовна, старший научный сотрудник отдела правоведения ИНИОН РАН, кандидат юридических наук.
119
interdisciplinary studies on the designated range of issues of legal development are highlighted.
Keywords: Germany; European Union; legal regulation; genetically modified organisms; genetic engineering; human genome.
Для цитирования: Скурко Е.В. Правовое регулирование технологий генетической модификации организмов в Германии // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература : ИАЖ. Сер. 4: Государство и право. - 2022. - № 4. - С. 119-129. DOI: 10.31249/rgpravo/2022.04.10
«Трансгенные технологии», или технологии генно-инженерной модификации (далее - ГМ-технологии) - новая разновидность биотехнологии, которая сегодня стремительно развивается. В рамках методов этих технологий существует возможность вводить гены-мишени в клетки или ткани растений и животных и успешно экспрессировать гены для получения у них новых признаков. Так, ГМ-технологии преодолевают, в числе других, ограничения половой гибридизации, значительно расширяя возможности обмена генами и значительно сокращая период размножения. Применение ГМ-технологий позволяет создавать сорта сельскохозяйственных культур с устойчивостью к насекомым, болезням, гербицидам либо с иного рода полезными качествами, причем в кратчайшие сроки, в сравнении с традиционной селекцией. Считается, что трансгенная технология позволяет выращивать высокоурожайные, высококачественные, мультиустойчивые к неблагоприятным факторам воздействия окружающей среды сорта сельскохозяйственных культур, которые могут сократить инвестиции в пестициды и удобрения либо выполнять более амбициозные задачи, как-то: ресурсосбережение, защита экологии, улучшение качества продукции и проч. [3, p. 518].
Однако с применением ГМ-технологий сопряжены и негативные стороны, отрицательные последствия. Это - например, риск разрушения природной среды и гомеостаза исходных биологических популяций вследствие «параллельного переноса» генов: потенциальный вред параллельного переноса генов от ГМ-культур для дикой природы, экосистем и биологических популяций находится в центре внимания специалистов, обсуждающих экологическую безопасность ГМО. В то же время внимание общественности
120
привлекают риски в вопросах безопасности пищевых продуктов, связанных с ГМО. В общественном мнении по-прежнему преобладают взгляды, согласно которым продукты из генетически модифицированных организмов (ГМО) могут вызывать токсикологические эффекты, аллергические реакции в организме человека, а также провоцировать долгосрочные негативные последствия для здоровья человека [3, р. 519].
Следует подчеркнуть, что до сих пор остается неясным, наносят ли ГМ-культуры вред здоровью человека или окружающей среде. Дебаты о безопасности ГМ-культур, возможности применения ГМ-культур, реализации ГМ-политики и этики ГМ-технологий не теряют интенсивности во всем мире. Большинство стран, однако, к настоящему времени в целом определилось в своей политике правового регулирования вопросов применения ГМ-технологий, производства и оборота ГМО.
В данном обзоре представлены подходы к правовому регулированию технологий генетической модификации организмов в Германии.
Начнем с того, что в Германии, как и для большинства государств мира, действуют принципы и нормы международного права, которые в настоящее время содержат ряд положений в отношении международно-правового регулирования в сфере ГМ-техноло-гий и ГМО. На международном уровне это: Конвенция о биологическом разнообразии и Картахенский протокол по биобезопасности, которые в особенной части содержат положения, касающиеся ГМО. Кроме того, в рамках ВТО вопросы ГМ-техно-логий и ГМО затрагиваются в Генеральном соглашении по тарифам и торговле (ГАТТ) и Соглашении о санитарных и фитосани-тарных мерах.
Правовые рамки для Германии в отношении ГМО устанавливаются также на уровне Европейского союза (ЕС). В ЕС, однако, ситуация с использованием ГМО различна. В то время как в Германии, Австрии и Франции потребители в основном выступают против этой биотехнологии, и ГМО в этих странах не культивируются, другие государства - члены ЕС (в основном Испания, но также Португалия, Чехия, Румыния и Словакия) продвигают ГМО, выращивая, например, ГМО-кукурузу типа М0№10 и др. Германия не выращивает ГМО с 2012 г. - хотя в предшествующий пери-
121
од некоторое время ГМО культивировались в целях научных исследований. Не последнюю роль в таком положении дел, как полагают специалисты, сыграло крайне скептическое отношение потребителей к ГМО в Германии [3, p. 523].
На федеральном уровне в законодательстве ФРГ внимание к правовому регулированию ГМО начинает проявляться уже в 80-е годы XX в., первоначально получая отражение в руководящих принципах, издаваемых министерствами и ведомствами, которые были обязательны только в отношении научно-исследовательской деятельности, субсидируемой государством. В 1989 г. Административный суд Гессена постановил, что о законности использования ГМО можно будет утверждать лишь после появления соответствующего официального парламентского акта, т.е. соответствующего федерального закона. Это решение, хотя и было воспринято весьма противоречиво, существенно ускорило разработку и принятие Закона ФРГ о генной технологии, который вступил в силу в 1990 г. [3, p. 523].
На европейском уровне вступили в силу Директива 90/219/ЕЭС от 23 апреля 1990 г. об ограниченном использовании генетически измененных микроорганизмов и Директива 2001/18/EC Европейского парламента и Совета от 12 марта 2001 г. о намеренном выпуске генетически модифицированных организмов в окружающую среду и об отмене Директивы Совета ЕС 90/220/EEC. Однако в 2003 г. в эти директивы были внесены изменения в связи с введением в действие Регламента о генетически модифицированных продуктах питания и кормах и Регламента, касающегося отслеживания и маркировки генетически модифицированных организмов и отслеживания пищевых продуктов и кормов, произведенных из генетически модифицированных организмов (Регламент о маркировке).
На сегодняшний день как европейское, так и немецкое законодательство о ГМО основано на принципах предосторожности и сосуществования (the principles of precaution and coexistence). Закон о генной технологии в ФРГ в параграфе 1 прямо ссылается на эти принципы. В праве ЕС принцип предосторожности предусмотрен в ст. 191 (2) Договора о функционировании Европейского союза, а также выражен в ст. 8 вышеупомянутой Директивы 2001/18/EC о
122
намеренном выпуске генетически модифицированных организмов в окружающую среду.
О принципе сосуществования, в свою очередь, например, речь идет в ст. 26а вышеназванной Директивы и п. 28 Регламента о генетически модифицированных продуктах питания и кормах [3, р. 525].
Принцип предосторожности позволяет органам власти принимать соответствующие меры в ситуациях риска, т.е., когда имеются признаки рисков для окружающей среды или здоровья, но из-за недостаточности научных данных эти риски не могут быть доказаны. Инструментами для реализации принципа предосторожности являются оценка рисков и управление рисками. Главным образом, поэтапная схема выдачи разрешений на ГМО реализует этот принцип на практике: поскольку в европейском и немецком законодательстве новые ГМО считаются потенциально опасными для здоровья или окружающей среды, их безопасность должна быть оценена сначала в закрытых системах, затем в полевых испытаниях и, наконец, при использовании в продуктах питания и кормах.
Концепция сосуществования означает, что органическое и традиционное земледелие, а также выращивание ГМО должны сосуществовать в европейском сельском хозяйстве. Эта концепция включает в себя базовое решение разрешить производство и использование ГМО в Европейском союзе до тех пор, пока выращивание ГМО не оказывает негативного влияния на органическое или традиционное сельское хозяйство [3, р. 525].
В правовом регулировании технологий генетической модификации организмов в Германии, как и в ЕС, одним из центральных звеньев является маркировка соответствующей продукции. Так, Регламент о генетически модифицированных продуктах питания и кормах, а также Регламент о маркировке в ЕС, а в Германии - пар. 17Ь Закона о генной технологии - содержат положения о маркировке ГМ-продукции и ее производных. Целью маркировки является информирование потребителей, предоставление им свободы выбора и создание «системы безопасности», основанной на отслеживании ГМО на всех этапах производства и сбыта. Эта «система безопасности» призвана способствовать мониторингу маркировки, а также наблюдению за потенциальным воздействием на здоровье человека или окружающую среду и изъятию ГМ- про-
123
дуктов в случаях риска для здоровья человека или окружающей среды [3, p. 529].
По общему правилу, - как в ЕС, так и в Германии, - для всех пищевых продуктов и кормов, в состав которых входит ГМО, на этикетке должны быть четко видны слова «генетически модифицированный» («genetically modified») или «произведено из генетически модифицированного (название организма)» («produced from genetically modified (name of the organism)»).
Таким образом, требования к маркировке ГМО относятся не только к способу производства, но и к результату: если можно доказать наличие ГМО в продукте или в одном из его ингредиентов, продукт должен быть маркирован. Соответственно, традиционные и органические культуры также должны быть маркированы, если они были загрязнены ГМО, например, в результате опыления ГМО-культур. Только пищевые и кормовые продукты, в которых доля ГМО составляет менее 0,9% от каждого ингредиента, не маркируются как содержащие ГМО при условии, что присутствие генетически модифицированного организма является случайным или технически неизбежным. Однако это пороговое значение не применяется к семенам: органические семена, загрязненные ГМО, должны иметь маркировку «содержит ГМО», как только есть доказательства содержания ГМО на пределе технических возможностей анализа, т.е. при доле ГМО примерно 0,1%. Вместе с тем для продуктов животного происхождения, таких как мясо, молоко или яйца, вопрос о маркировке, если в процессе производства использовались ГМО, особенно если животное кормили ГМ-кормом, сохраняет неопределенность. Тогда как, например, в отношении меда, содержащего пыльцу ГМ-растений, Суд ЕС (ECJ) постановил, что мед должен иметь маркировку «содержит ГМО», если пыльца содержит более 0,9% ГМО. Однако впоследствии Европейской комиссией в Директиве о меде (Council Directive 2001/110/EC of 20 December 2001 relating to honey [2010] OJ L 10/47. (Honey Directive)) было уточнено, что мед следует маркировать как содержащий ГМО только в том случае, если доля ГМ-пыльцы в конечном продукте превышает 0,9%; на практике это почти не встречается [3, p. 530].
Система отслеживания ГМ-продукции как на уровне ЕС, так и в Германии, призвана гарантировать, что ГМО и продукты из
124
них отслеживаются по всей производственной цепочке. Эта система основана на передаче и хранении информации каждым оператором, который должен передать следующую информацию в письменной форме: 1) указать на то, что продукты состоят из ГМО или содержат ГМО; 2) перечислить уникальные идентификаторы, присвоенные ГМО. Эта информация должна храниться в течение пяти лет [3, p. 530].
Федеративное устройство Германии позволяет землям в составе ФРГ самостоятельно развивать некоторые направления законодательства, в том числе связанные с ГМО. Так, федеральные земли Германии могут применять более строгие правила в отношении генетически модифицированных организмов, чем это делает национальное правительство [2, p. 380].
Анализ правовой политики партий ФРГ в отношении ГМО демонстрирует наличие двух ее типов: во-первых, борьба за присоединение к течению «Без ГМО» (the GMO-free network), что является весьма заметным актом, сигнализирующим о существенно негативной позиции властей в целом в отношении ГМО; во-вторых, принятие нормативных и политических мер, которые были отражены в сводном регуляторном акте [2, p. 394].
Исследования показывают, что министры, представляющие партию зеленых, составляют главную движущую силу в стране, выступающую за присоединение к движению «Без ГМО». Возможно, как полагают У. Хартунг и Ф. Хёриш, «зеленые министры» заняли такую резко негативную позицию по отношению к ГМО из-за электората партии, который выступает категорически против ГМО по соображениям защиты природы и прав потребителей. Более того, нельзя исключать, что позиция «зеленых министров» в борьбе против ГМО используется для привлечения избирателей за пределами своего электората. Однако, как замечают авторы, фактор «зеленых» и их министров в политико-правовой системе ФРГ в целом недостаточно существенный, чтобы стать определяющим для государственной политики ФРГ в области ГМО [2, p. 394].
Вместе с тем существенное значение имеет то, что, как показывают исследования, имеются различия между западными и восточными землями Германии в отношении к проблеме ГМО. В частности, восточные земли более открыты для внедрения ГМ-тех-нологий и оборота ГМО, тогда как в западных землях сложилось
125
достаточно жесткое и запретительное регулирование по данному кругу вопросов. Как полагают специалисты, это объясняется, в частности, тем, что христианские верования более актуальны в западных землях. Напротив, для восточных земель характерны более позитивный взгляд на эффективное сельское хозяйство, менее романтический взгляд на окружающую среду, а также менее скептически настроенные в отношении ГМО потребители. Еще одно объяснение лежит в том, что партии ХДС и ХСС являются ведущими партиями, представляющими интересы сельского хозяйства, поэтому они - в реализации правовой политики на уровне земель -воздержались от введения жесткого и запретительного регулирования ГМО в восточных землях, где так называемые «ГМ-фермеры» выигрывали от более высоких урожаев, в то время как в западных землях фермеры в основном отказались от любых форм ГМ сельского хозяйства. Иными словами, коль скоро сельскохозяйственные структуры двух частей (западной и восточной) Германии различаются, - есть отличия и в развитии правового регулирования на уровне (западных и восточных) земель в отношении ГМ сельского хозяйства [2, р. 394].
Исследователи считают, что СДПГ и ее министры не занимают активной позиции и не склонны инициировать принятие нормативных мер в отношении ГМО вследствие того, что партийная идеология и ее электорат не выражают заинтересованности в данной сфере вообще, а более заинтересованы в других областях политики. Поэтому, как показывает анализ, позиция СДПГ в отношении правового регулирования ГМО обусловлена тем, в какой коалиции она состоит - либо с партией зеленых, либо с ХДС [2, р. 395].
В целом правовая политика Германии в отношении ГМО, как полагают специалисты, формируется, в том числе, за счет позиций и структуры власти на уровне федеральных земель: немецкие земли могут играть важную роль в многоуровневом управлении в сфере ГМО и принимать на уровне земель более строгие правила, чем те, которые определены на национальном (федеральном) уровне. Однако, как показывает опыт реализации правовой политики в отношении ГМО на уровне земель, земли ФРГ, как правило, предпочитают символические действия, а не конкретное регулирование в пределах своей законодательной свободы. Отно-
126
сительно слабые результаты развития правового регулирования на уровне земель в отношении ГМО, по мнению авторов, могут быть обусловлены высокой сложностью проблемы ГМ-технологий и ГМО в целом, неопределенностью понятийного аппарата в данной сфере, а также этическими и культурными проблемами, а также возможными последствиями развития законодательного регулирования в сфере ГМО, которые могут варьироваться на региональном уровне [2, р. 396].
В спектре ГМ-технологий существует еще одна важнейшая сфера - технологии воздействия на геном человека.
В Федеративной Республике Германия преднамеренное изменение генома зародышевых клеток и эмбрионов не просто запрещено: это преступление. Запрет является результатом законодательства, которое было принято более 25 лет назад, и с тех пор оно не претерпело существенных изменений. Однако быстрое появление методов манипулирования геномом в сочетании с недавними технологическими разработками все чаще свидетельствует о старении нормативно-правовой базы [1, р. 241].
С появлением редактирования генома произошел существенный сдвиг в национальных дебатах в Германии об использовании генной инженерии. До недавнего времени дискуссия была больше о применении генной инженерии к культурным растениям и сельскохозяйственным животным (так называемая зеленая генная инженерия), чем к людям (так называемая красная генная инженерия), причем применение терапии зародышевой линии к людям, вероятно, было наименее обсуждаемым аспектом.
В конце концов, зеленая генная инженерия присутствует в полевых условиях в течение многих лет, а иногда даже «на тарелке», в то время как большинство усилий красной генной инженерии были невзрачными фундаментальными исследованиями в области клеточной биологии, замедленными как техническими, так и юридическими препятствиями. Однако появление более точных, безопасных и предсказуемых методов редактирования генома в настоящее время приводит к тому, что этот вопрос стал выноситься в сферу общественного обсуждения - как в Германии, так и, все более, в мире в целом [1, р. 241].
Как показывают исследования, несмотря на свой возраст, действующая в ФРГ нормативно-правовая база, запрещающая
127
вмешательство в геном человека, не содержит каких-либо существенных лазеек, через которые могли бы «проскользнуть» современные методы лечения репродуктивной медицины и генной терапии, имеющиеся сегодня. Немецкое общество, как представляется, на сегодняшний день, в целом удовлетворено существующими правовыми запретами и связанными с ними наказаниями. До сих пор можно отметить лишь крайне незначительное число судебных преследований за нарушения законодательных запретов в сфере вмешательства в геном человека, - вероятно, потому, что нынешняя нормативная база, которая опирается на уголовное право, сдерживает любые такого рода попытки. До сих пор наблюдалась лишь незначительная лоббистская активность или другие согласованные политические действия, в основном со стороны ученых и врачей, требующих либерализации или, по крайней мере, модернизации существующей нормативно-правовой базы Германии. Напротив, целый ряд общественных организаций и церковные общества выступают за сохранение действующего регулирования или даже за его дальнейшее ужесточение [1, р. 264].
Однако, как полагает Т. Фалтус, быстро меняющийся «биотехнологический ландшафт» ставит вопрос о том, не пора ли пересмотреть запрет на модификацию генома зародышевых клеток и эмбрионов, в частности, учитывая возможность искусственного создания зародышевых клеток и изменения их генома. Неудивительно, что ввиду развивающихся технических возможностей ученые, изучающие научные, правовые, социальные и этические последствия биотехнологических разработок, похоже, чувствуют необходимость переоценки существующей нормативно-правовой базы. Технический прогресс, правовые и этические взгляды меняются. Новые знания в области биологии, медицины и технической безопасности требуют новых оценок их преимуществ и опасностей. Настаивать на неосязаемости сегодняшних моральных стандартов и связанного с ними законодательства без дальнейшего обсуждения - это, по мнению исследователей, неоправданный «моральный империализм», который заведомо отрицает потенциальные технические улучшения жизни из-за устаревших технологических и социальных оценок. Конечно, после соответствующей переоценки можно было бы прийти к выводу, что действующие правила, возможно, не нуждаются в изменении, но «аргумент скользкого пу-
128
ти», согласно которому первый шаг неизбежно ведет к дальнейшим шагам и, в конечном итоге, к краху и который слишком часто заглушает дебаты, априори предполагает, что общество и социальный дискурс не имеют способности отличать правильное от неправильного [1, p. 265].
Федеральное министерство образования и научных исследований Германии (BMBF) финансирует несколько междисциплинарных исследовательских проектов по редактированию генома с этическими, юридическими и социальными последствиями (ELSI). Некоторые из них касаются геномной терапии. Результаты этих исследовательских проектов послужат стимулом и аргументами для дискуссии о пересмотре правовых рамок модификации генома зародышевых клеток человека [1, p. 265].
Список литературы
1. Faltus T. The regulation of human germline genome modification in Germany // Human germline genome modification and the right to science: a comparative study of national laws and policies / ed. A. Boggio, C.P.R. Romano, J. Almqvist. -Cambridge ; New York, 2020. - P. 241-265.
2. Hartung U., Horisch F. Regulation vs symbolic policy-making: genetically modified organisms in the German states // German Politics. - Milton Park, 2018. -Vol. 27. - P. 380-400.
3. Monien J., Cai Y. Genetically Modified Organisms Law // Handbook of agri-food law in China, Germany, European Union: food security, food safety, sustainable use of resources in agriculture / ed. I. Haertel. - Cham, 2018. - P. 516-549.
129
