CC BY
56
12. ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО; ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО; ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО; АГРАРНОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
12.1. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, НАРУШЕННОЕ В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА1
Шпаковский Юрий Григорьевич, д-р юрид. наук, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Место работы: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
yurii-rags@yandex.ru
Евтушенко Владимир Иванович, канд. юрид. наук, заведующий базовой кафедрой истории государственного строительства и права в России и Белгородском регионе
Место работы: НИУ «Белгородский государственный национальный исследовательский университет»
77712@live.ru
1 Статья выполнена в рамках гранта РФФИ №18-011-00243 А.
Аннотация: в статье рассматриваются закрепленные в законодательстве Российской Федерации виды перемещений (переселений) жителей из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и с территорий, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, такие как: проведение эвакуационных мероприятий; временное отселение; добровольное переселение местного населения.
В статье делается вывод, что в законодательстве России подробно проработан только правовой механизм проведения эвакуационных мероприятий, причем сформирован данный правовой механизм не на федеральном, а на региональном уровне. Как показывает анализ регионального законодательства в данной сфере, многочисленные противоречия в нормативных актах различных субъектов Российской Федерации не позволяют сформировать единый правовой механизм государственного регулирования эвакуационными мероприятиями при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Процедуры временного отселения и добровольного переселения населения из районов чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и из районов из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека, законодательством Российской Федерации не регламентируются. Отдельные, весьма урывочные нормы в данной сфере касаются правового регулирования в зонах произошедших конкретных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и определенных зон экологического бедствия и не создают полноценного правового механизма государственного регулирования.
Ключевые слова: эвакуационные мероприятия, временное отселение, добровольное переселение из зоны чрезвычайной ситуации и зоны экологического бедствия, чрезвычайное положение, чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера, зона экологического бедствия, безопасный район, зона временного отселения
THE LEGAL REGULATION OF CITIZENS RIGHTS ON THE FAVORABLE ENVIRONMENT BROKEN AS A RESULT OF EMERGENCY SITUATIONS OF NATURAL AND TECHNOGENIC CHARACTER SITUATIONS
Shpakovsky Yury G., Doctor of Science in Law, professor of the department of the ecological and nature-resource right Place of employment: Kutafin Moscow State Law University (MSAL)
yurii-rags@yandex.ru
Yevtushenko Vladimir I., PhD in Law, chief of the chair
Place of employment: Belgorod State National Research University
77712@live.ru
Abstract: there are considered in article the types of movements (resettlements) of inhabitants from areas of emergency situations of natural and technogenic character and from territories where it is violated human right and the citizen on the favorable environment.
There is the conclusion that the russian legislation has only the legal mechanism of holding evacuation actions. This legal mechanism is not federal level but only the regional level. There is no a full-fledged legal mechanism of state regulation.
Keywords: evacuation actions, temporary resettlement, voluntary resettlement from a zone of emergency situation and a zone of ecological catastrophe, state of emergency, emergency situation of natural and technogenic character, a zone of ecological catastrophe, the safe area, a zone of temporary resettlement.
Шпаковский Ю. Г., ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН
Евтушенко В. И. НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, НАРУШЕННОЕ
В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО
И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
Анализ российской нормативной базы, рассматривающих правовой механизм государственного регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и при ликвидации их последствий, показывает, что законодательство Российской Федерации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий предусматривает три основных способа перемещения (переселения) местных жителей из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, где их жизни и здоровью угрожает опасность. Это проведение эвакуационных мероприятий; временное отселение; добровольное переселение.
Необходимость проведения эвакуации населения из района чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера при возникновении угрозы жизни и здоровью предусмотрена Федеральным законом Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного ха-рактера»1. В тоже время процедура проведения эвакуационных мероприятий не определена ни данным нормативным актом, ни федеральным законодательством Российской Федерации.
Правовое регламентирование процедуры проведения эвакуационных мероприятий достаточно подробно рассмотрено на региональном и муниципальном уровне, что, на первый взгляд, представляется оптимальным решением. В отличие от режима чрезвычайного положения, который вводится в соответствии с Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении»2 «...на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях ... указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации», размеры и границы зоны чрезвычайной ситуации определяются специально назначенным руководителем ликвидации чрезвычайной ситуации. Его назначение происходит в зависимости от уровня опасности чрезвычайной ситуации, размер и масштаб которой определяется в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации3, но, как правило, на уровне муниципалитетов, уровне региона или нескольких субъектов в зависимости от масштаба чрезвычайной ситуации.
В тоже время, как отмечает Л. Л. Грищенко, «.эвакуация как форма защиты населения с точки зрения правового и организационного обеспечения не имеет четкой и последовательной структуры.»4. Противоре-
1 Федеральный закон Российской Федерации от 21 декабря 1994 г. №68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 23.06.2016 г. №218-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 1994. №35. Ст. 3648.
2 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 03.07.2016 г. №6-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 227.
3 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г. №304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Постановления Правительства РФ от 17.05.2011 г. №376) // Собрание законодательства РФ. 2007. №22. Ст. 2640.
4 Грищенко Л. Л. Обеспечение безопасной эвакуации населения
из районов чрезвычайных ситуаций // Безопасность бизнеса.
2017. №3. С. 27.
чия в законодательном регулировании процедуры проведения эвакуационных мероприятий связанны не только с большим объемом подзаконных актов федерального, регионального и муниципального уровня по данному направлению, но и отсутствием единого правового механизма государственного регулирования проведения эвакуационных мероприятий из районов, в которых объявлена чрезвычайная ситуация.
Противоречия встречаются даже в рамках основополагающего нормативного акта - Федерального закона Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера». Так, например, в соответствии со статьей 11 данного нормативного акта «Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» право принятия решения о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях межмуниципального и регионального характера и обеспечения их проведения возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В тоже время, в соответствии со статьей 4.1. этого же федерального закона может быть назначен руководитель ликвидации чрезвычайной ситуации, который может и не являться должностным лицом органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, но на которого возложены, в том числе, принятие мер, направленных «.на защиту населения.от чрезвычайной ситуации».
Представляется, что непредставление фактическому руководителю проводимых мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и защите местного населения от возникающих угроз жизни и здоровью возможности оперативно принимать решения о проведении эвакуационных мероприятий и возложение данного полномочия на не конкретизированное понятие «органы государственной власти субъектов Российской Федерации», может привести к бюрократизации данной процедуры, что, в конечном итоге, приведет к несвоевременному принятию решения о проведении эвакуационных мероприятий. Такая просрочка при возникновении реальной угрозы жизни и здоровью местного населения из районов чрезвычайных ситуаций может привести к необратимым последствиям.
Анализ регионального законодательства показывает, что большое количество противоречий в нормативных актах возникает как на уровне субъектов Федерации, так и на муниципальном уровне. Нет даже единства в уровне документов, рассматривающих правовой механизм государственного регулирования проведения эвакуационных мероприятий.
В городе Москве это - законодательный акт5, а например, в Московской и Ленинградской областях - постановления Губернатора соответственно Московской6 и
5 Закон города Москвы от 05 ноября 1997 года №46 «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в ред. Закона города Москвы от 25.05.2016 года №22) // Ведомости Московской Думы. 1998. №2.
6 Постановление Губернатора Московской области от 19 января 1998 года №11-ПГ «О проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их обеспечении на территории Московской области» (вместе с «Положением о проведении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их
Ленинградской областей7. В Санкт-Петербурге8, Республике Башкортостан9, Республике Татарстан10, Белгородском 11, Орловском12 и большинстве регионов Российской Федерации - это Постановления правительств субъектов Российской Федерации.
Соответственно, различается и правовой механизм государственного регулирования проведения эвакуационных мероприятий.
Совершенно эксклюзивный правовой механизм государственного регулирования проведения содержит Закон города Москвы «О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», что представляется оправданным с учетом особого статуса города Москвы как столицы Российской Федерации. Так, например, учитывая наличия посольств и консульств на территории столичного региона, Закон предусматривает, что все действия на «...территории посольств, консульств, торговых представительств и других объектов, обладающих экстерриториальностью, осуществляются с согласия их уполномоченного представителя».
В соответствии со ст. 29 данного нормативного акта все функции по принятию решения по проведению и регулированию исполнения процесса временной эвакуации
обеспечении на территории Московской области») // Информационный вестник Администрации Московской области. 1998. №3.
7 Постановление Губернатора Ленинградской области от 14 июля 2008 года №142-пг «О планировании, организации подготовки и проведения эвакуации населения Ленинградской области при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное время» (в ред. Постановления Губернатора Ленинградской области от 26.01.2016 года №6) // Вестник Правительства Ленинградской области. 2008. №41.
8 Постановление правительства Санкт-Петербурга от 23 января 2008 года №46 «О мерах по совершенствованию системы гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и обеспечения пожарной безопасности в Санкт-Петербурге» (в ред. Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 25.10.2017 года №889) // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2008. №6.
9 Постановление Кабинета Министров Республики Башкортостан от 16 октября 2002 года №307 «Об организации и обеспечении эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Башкортостан» (вместе с «Положением о пунктах временного размещения и длительного проживания населения города (района) на территории Республики Башкортостан») (в ред. Постановления Кабинета Министров Республики Башкортостан от 24.04.2013 года №171) // Документ опубликован не был. СПС « Консул ьта нт- Плюс».
10 Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 05 февраля 2018 года №58 «Об утверждении Положения об организации работы по планированию и проведению эвакуационных мероприятий в чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера на территории Республики Татарстан» // Собрание законодательства Республики Татарстан. 2018. №12. Ст. 0414.
11 Постановление правительства Белгородской области от 06 сентября 2006 г. №187-пп (в ред. постановления Правительства Белгородской области от 23.05.2016 г. №174-пп) «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.
12 Постановление правительства Орловской области от 15 ап-
реля 2015 года №173 «Об организации эвакуации населения,
материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Орловской области» (вместе с «Положением об организации эвакуации населения, материальных и культурных ценностей из зон чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Орловской области») (в ред.
Постановления Правительства Орловской области от 30.11.2017 года №504) // Государственная специализированная информационная система «Портал Орловской области - публичный информационный центр». 2015.
«.населения из зон, подвергшихся опасному воздействию чрезвычайных ситуаций, угрожающему жизни и здоровью населения» возложены на Московскую городскую территориальную подсистему единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее - МГСЧС), которая «.объединяет силы и средства органов исполнительной власти города Москвы, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве, организаций независимо от их организационно-правовых форм».
Соответственно, в зависимости от масштаба, величины охваченной чрезвычайной ситуацией территории и размеров угрозы жизни и здоровью местных жителей, устанавливаются «.уровни функционирования МГСЧС ... в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций». Порядок действий, состав задействованных сил и средств и т. д. МГСЧС согласовывается с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
Несмотря на практическую целесообразность, данные положения Закона города Москвы противоречат основополагающему федеральному нормативному акту в области правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера -Федеральному закону Российской Федерации «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
Например, возложение обязанностей по регулированию проведения эвакуационных мероприятий на МГСЧС, которая имеет комплексную структуру, включающее в себя и силы и средства федеральных органов власти, противоречит статье 11 федерального нормативного акта, в соответствии с которым принятие решения и руководство проведением эвакуационных мероприятий возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Как правило, региональные нормативные в сфере правового регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера имеют схожий правовой механизм государственного регулирования. Различия возникают, как правило, в степени проработки в нормативных актах процедуры подготовки и проведения эвакуационных мероприятий; различие государственных органов, ответственных за подготовку и проведение эвакуационных мероприятий; персональная ответственность должностных лиц, ответственных за принятие решения о проведении эвакуации местного населения и материально-культурных ценностей из зон чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и т. д.
Например, в Республике Татарстан, государственным органом, ответственным за принятие решения о проведении эвакуации из района чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и её проведение является эвакуационные комиссии, которые создаются как на муниципальном уровне, так и на уровне субъекта. Соответствующее постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики четко определяет, что «...эвакуационные комиссии возглавляют заместители руководителей исполнительных органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики, органов местного самоуправления и организаций.», определяет примерный круг должностных лиц, из которых формиру-
Шпаковский Ю. Г., ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН
Евтушенко В. И. НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, НАРУШЕННОЕ
В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО
И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
ется состав эвакуационных комиссий, а также устанавливает, что «.решение на проведение эвакуации населения принимается распоряжением председателя комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций...»1 как на муниципальном, так и на республиканском уровне. А, например, законодательство Белгородской определяет, что решение о проведении эвакуационных мероприятий принимается Губернатором Белгородской области или главами администраций муниципальных образований, на территории которых возникла или прогнозируется ЧС, что в полной мере соответствует федеральному законодательству14.
Отсутствие единого правового механизма государственного регулирования действий при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, закрепленного на уровне федерального законодательства и многочисленные различия в правовых механизмах, закрепленных в нормативных актах на уровне регионов и муниципалитетов может негативно сказаться при крупных чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, охватывающей два и более субъекта Российской Федерации, где нестыковка региональных законодательств может привести к промедлению при принятии важных оперативных решений, как, например, о проведении эвакуационных мероприятий.
Кроме того, как уже отмечалось15, регламентация процедуры проведения эвакуационных мероприятий, представляет собой, хотя и вынужденное с точки зрения безопасности, но ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека подлежат ограничению, только если данное ограничение предусмотрено федеральным законодательным актом. Соответственно, ограничение одного из основных прав человека нормативными актами регионального уровня представляется нарушением Основного Закона Российской Федерации.
Временное отселение как процедура перемещения (переселения) жителей из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера предусмотрена только Федеральным конституционным законом Российской Федерации «О чрезвычайном положении», который устанавливает, что «.указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:
13 Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 14 декабря 2006 года №334-ПП «Об организации планирования эвакуации населения, материальных и культурных ценностей при возникновении чрезвычайных ситуаций в Кабардино-Балкарской Республике» (вместе с «Положением о порядке проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в Кабардино-Балкарской Республике при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») (в ред. Постановления Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 15.04.2014 года №66-ПП) // Кабардино-Балкарская правда. 17.01.2007 года. №17-21.
14 Постановление Правительства Белгородской области от 06 сентября 2006 года №187-пп «О проведении эвакуационных мероприятий при угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций на территории области в мирное время» (в ред. Постановления Правительства Белгородской области от 23.05.2016 г. №174-пп) // Сборник нормативных правовых актов Белгородской области. 2006. №94.
15 Евтушенко В. И. Эвакуация и временное отселение: проблемы правового регулирования // Современное право. 2010. №5. С. 31.
а) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений.»16
Сама же процедура и правовой механизм государственного регулирования процесса временного отселения и его обустройства на новом месте жительства, не регламентированы законодательством Российской Федерации, ни в федеральном, ни в его региональном сегменте.
По всей видимости, законодатель считает, что процедура временного отселения наряду с районом зоны чрезвычайного положения, из которой предполагается провести процедуру временного отселения местных жителей; безопасные районы, в которые предполагается произвести временное отселение; жилой фонд и помещения, в которых предполагается разместить временно отселенных, будут конкретизированы в Указе Президента Российской Федерации.
Представляется, что в связи необходимостью оперативного принятия решений при введении режима чрезвычайного положения при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и угрозе жизни и здоровью местного населения, данные вопросы должны быть проработаны хотя бы на уровне подзаконных актов. В настоящее время региональные нормативные акты, в лучшем случае, предусматривают выбор мест отселения для пострадавших при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Например, в соответствии с Постановлением Правительства Кабардино-Балкарской Республики, «.зона временного отселения - территория, откуда при угрозе или во время возникновения чрезвычайной ситуации эвакуируется или временно выселяется население в целях его безопасности»17 В соответствии с постановление Правительства Калужской области, в зонах временного отселения должна быть осуществлена «.подготовка пунктов временного размещения и длительного проживания к приему и размещению отселяемого населения»18
Сама же процедура временного отселения при таком общем законодательном закреплении может включать в себя процесс добровольного перемещения (переселения) лиц с территории, на которой объявлено чрезвычайное положение, где их жизни и здоровью угрожает опасность и которые в соответствии с Указом Президента Российской Федерации должны быть временно отсе-
16 Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 30.05.2001 г. №3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (в ред. Федерального конституционного закона от 03.07.2016 г. №6-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2001. №23. Ст. 227.
17 Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 14 декабря 2006 года №334-ПП «Об организации планирования эвакуации населения, материальных и культурных ценностей при возникновении чрезвычайных ситуаций в Кабардино-Балкарской Республике» (вместе с «Положением о порядке проведения эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в Кабардино-Балкарской Республике при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера») (в ред. от 15.04.2014 г. №66-ПП) // Кабардино-Балкарская правда. №17-21. 17.01.2007.
18 Постановление Правительства Калужской области от 10 де-
кабря 2003 года №333 «Об образовании комиссии по чрезвычай-
ным ситуациям и пожарной безопасности при Правительстве
Калужской области» (вместе с «Положением о комиссии по чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности при Правительстве Калужской области») (в ред. от 15.12.2017 г. №744) // Документ опубликован не был. СПС «Консультант-Плюс».
лены в безопасные районы.
Процедура добровольного перемещения (переселения) лиц из районов чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и содействия их последующему обустройству на новом месте жительства в безопасных районах, в законодательстве Российской Федерации практически не рассматривается. Исключение составляет блок нормативных актов, связанных с ликвидаций последствий на 4-м энергоблоке Чернобыльской АЭС. Это, в первую очередь, Закон Российской Федерации «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»1 и сопутствующие ему подзаконные акты, которые разделяют район чрезвычайной ситуации «.на следующие зоны:
зона отчуждения; зона отселения;
зона проживания с правом на отселение; зона проживания с льготным социально-экономическим статусом»20.
Законодательный акт устанавливает, что жители, проживавшие в зоне отчуждения и наиболее загрязненных радиоактивными веществами участках зоны отселения, подлежат обязательному переселению в безопасные районы. Жители остальной территории зоны отселения, а также зоны проживания с правом на отселение в соответствии с данным нормативным актом имеют право добровольно переселиться в безопасные районы, причем они в равной мере имеют право на жилищное обустройство, возмещение ущерба и другие меры социальной поддержки, как и лица, которые были переселены из соответствующих зон в обязательном порядке21.
19 Закон Российской Федерации от 15 мая 1991 года №1244-1«О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Федерального закона от 30.10.2017 г. №307-Ф3) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. №21. Ст. 699.
20 Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 1992 года №1008 «О режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 21.03.1996 г. №313) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №5. Ст. 387.
21 Постановление Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2004 года №907 «О социальной поддержке граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» (вместе с «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации на питание детей в дошкольных образовательных организациях (специализированных детских учреждениях лечебного и санаторного типа), а также обучающихся в общеобразовательных организациях и профессиональных образовательных организациях», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации на приобретение продовольственных товаров гражданам, подвергшимся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Правилами предоставления гражданам, эвакуированным из зоны отчуждения и переселенным (переселяемым) из зоны отселения, единовременного пособия в связи с переездом на новое место жительства и компенсации стоимости проезда, а также расходов по перевозке имущества», «Правилами предоставления гражданам компенсаций за вред, нанесенный здоровью вследствие чернобыльской катастрофы, компенсации на оздоровление, а также компенсаций семьям за потерю кормильца», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «Правилами предоставления ежемесячной денежной компенсации гражданам в зависимости от времени проживания (работы) на территориях зон радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС») (в ред. Постановления Правительства Российской Федерации от 09.12.2017 г. №1497) // Собрание законодательства РФ. 2005. №2. Ст. 164.
Для других чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, как произошедших, так и для тех, которые произойдут в будущем, законодательство Российской Федерации подобную процедуру добровольного переселения в безопасные районы, не предусматривает.
Принудительное или добровольное переселение из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека, законодательством Российской Федерации не предусмотрено2 . И это несмотря на то, что данная процедура предусмотрена Экологической доктриной Российской Федерации, в соответствии с которой предусмотрено «.поэтапное переселение населения из зон экологического бедствия, техногенных и природных катастроф, не поддающихся реабилита-ции»2 . Соответственно, необходимость принятия законодательного акта о зонах экологического бедствия была предусмотрена ст. 57 Федерального закона Российской Федерации «Об охране окружающей среды»24 и региональным законодательством, например, «Экологическим кодексом Республики Башкортостан»25
Но закон о зонах экологического бедствия до сих пор не принят не на федеральном, ни на региональном уровне. Вынесенный на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации законопроект «О зонах экологического бедствия» снят с рассмотрения, как отмечал Ры-женков А. Я., в связи с невозможностью выделения соответствующего финансирования, выделение которого предполагалось из федерального бюджета, для организация дорогостоящих процедур оздоровления неблагополучных территорий26 Соответствующее положение Экологической доктрины Российской Федерации также до сих пор не получило законодательного закрепления.
И несмотря на неоднократные судебные решения, в том числе Европейского суда по правам человека, такие, как, например, по делу «Фадеева против Российской Фе-дерации»27, «Ледяева, Доброхотова, Золотарева и Ромашина против России»2 и др., которые обязывают Российскую Федерацию обеспечивать реализацию права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, в том числе путем переселения из зон, где оно нарушается, государство не имеет экономической возможности законодательно закрепить процедуру добро-
22 См.: Болтанова Е. С. Правовой режим зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации // Экологическое право. 2017. №1. С. 33-39.
23 Распоряжение Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 года №1225-р «Об Экологической доктрине Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2002. №36. Ст. 3510.
24 Федеральный закон Российской Федерации от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона Российской Федерации от 31.12.2017 г. №503-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. №2. Ст. 133.
Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 года №ВС-13/28 (в ред. Закона Республики Башкортостан от 11.07.2017 г. №528-з) // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1993. №3. Ст. 57.
26 Рыженков А.Я. Правовой режим зон экологического бедствия // Современное право. 2014. №7. С. 22.
27 Постановление ЕСПЧ от 09 июня 2005 года «Дело «Фадеева (Fadeyeva) против Российской Федерации» (жалоба №55723/00) (Вместе с «Извлечениями из доклада об экологической ситуации в г. Череповце») // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2006. №3.
28 Постановление ЕСПЧ от 26 октября 2006 года «Дело «Ледяева и другие (Ledyayeva and Others) против Российской Федерации» (жалобы №53157/99, 53247/99, 53695/00 и 56850/00) // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2017. №7(181)..
Шпаковский Ю. Г., ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ГРАЖДАН
Евтушенко В. И. НА БЛАГОПРИЯТНУЮ ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, НАРУШЕННОЕ
В РЕЗУЛЬТАТЕ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ ПРИРОДНОГО
И ТЕХНОГЕННОГО ХАРАКТЕРА
вольного переселения из зон экологического бедствия. И, как отмечал Боголюбов С.А., «.обращения граждан о переселении из-за неблагоприятной среды обитания удовлетворяются решениями судов и арбитражных судов, они часто не исполняются по причине отсутствия надлежащего жилья и других материальных средств»29
В законодательной базе бывшего СССР и Российской Федерации можно найти только один прецедент, касающийся регулирования переселения жителей из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека. Это Постановление Совета Министров РСФСР от 10 сентября 1974 г. и Постановлении Правительства Российской Федерации №1161 от 3 октября 1996 г. «О Целевой федеральной программе «Улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения в г. Череповце» на период 1997-2010 годы». Данные нормативные акты касались переселения жителей из буферной, санитарно-защитной зоны вокруг комбината «Северсталь». Например, Федеральная программа предусматривала «.переселение 18,9 тыс. жителей из санитарно-защитной зоны производственных объектов открытого акционерного общества «Север-сталь»30
Обобщая изложенное, можно сделать вывод о том, что законодательство Российской Федерации предусматривает такие виды перемещения (переселения) жителей из районов чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и с территорий, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в законодательстве Российской Федерации
Это:
- проведение эвакуационных мероприятий;
- временное отселение;
- добровольное переселение местного населения из районов чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера.
В тоже время, в законодательстве России подробно проработан только правовой механизм проведения эвакуационных мероприятий, причем сформирован данный правовой механизм не на федеральном, а на региональном уровне. Как показывает анализ регионального законодательства в данной сфере, многочисленные противоречия в нормативных актах различных субъектов Российской Федерации не позволяют сформировать единый правовой механизм государственного регулирования эвакуационными мероприятиями при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.
Кроме того, отражение правового механизма государственного регулирования проведения эвакуационных мероприятий на региональном уровне представляется нарушением ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой любое право человека и гражданина подлежат ограничению, только если данное ограничение предусмотрено федеральным законом. Эвакуация представляет собой хотя и вынужденное с точки зрения безопасности, но ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения и, соответ-
29 Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции // Журнал российского права. 2013. №10. С. 5 - 13.
30 Постановление Правительства Российской Федерации от 03 октября 1996 года №1161 «О Федеральной целевой программе «Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца» на 1997 - 2010 годы» // Собрание законодательства РФ. 1996. №42. Ст. 4801. Утратило силу.
ственно, может быть ограничено только на федеральном уровне.
Процедуры временного отселения и добровольного переселения населения из районов чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера и из районов из районов, где нарушается право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду в результате неразумной природохозяйственной и природоустроительной деятельности человека, законодательством Российской Федерации не регламентируются. Отдельные, весьма урывочные нормы в данной сфере касаются правового регулирования в зонах произошедших конкретных чрезвычайных ситуаций техногенного характера и определенных зонах экологического бедствия и не создают полноценного правового механизма государственного регулирования.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 76,82%.
Список литературы:
1. Болтанова Е. С. Правовой режим зон экологического бедствия и зон чрезвычайной ситуации // Экологическое право. - 2017. №- 1. - С. 33-39.
2. Булаков О.Н. Механизм государственно правового регулирования статуса инвалидов в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. - 2018. - .
- С. 11-13.
3. Грищенко Л. Л. Обеспечение безопасной эвакуации населения из районов чрезвычайных ситуаций // Безопасность бизнеса. - 2017. - №3. - С. 26-29.
4. Евтушенко В. И. Эвакуация и временное отселение: проблемы правового регулирования // Современное право. - 2010. - №5. - С. 29-31.
5. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Эколого-правовые аспекты обеспечения безопасности ТЭК современной России // Пробелы в российском законодательстве. - 2012. - № 2. - С. 302-304.
6. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовые аспекты обеспечения безопасности топливно-энергетического комплекса современной России // Нефтяное хозяйство. -2015.- № 8. - С. 122-124.
7. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Правовое обеспечение экологической безопасности в условиях экономической интеграции Российской Федерации. Монография. М.: Проспект, 2017. - 160 с.
8. Жаворонкова Н.Г., Шпаковский Ю.Г. Экологическая безопасность в системе стратегического планирования Российской Федерации // Lex Russica. - 2016. - № 6 (115).
- С. 170-183.
9. Рыженков А.Я. Правовой режим зон экологического бедствия // Современное право. - 2014. - №7. - С. 20 - 26.
10. Шпаковский Ю.Г. Теоретико-правовая характеристика коррупции как угрозы национальной безопасности // Вестник Московской государственной академии делового администрирования. Серия: Философские, социальные и естественные науки. - 2011. - № 5. - С. 65-74.
11. Шпаковский Ю.Г. Безопасность в чрезвычайных ситуациях как комплексная отрасль российского права // Право и безопасность. - 2010. - Т. 34. - № 1. - С. 68-71.
