CC BY
67
Кривопуст А.А.
Совершенствование законодательства о чрезвычайных ситуациях природного характера
Совершенствование законодательства о чрезвычайных ситуациях природного характера возможно двумя способами. Первый: можно пойти по пути совершенствования и модернизации уже существующих нормативных правовых актов. У этого варианта есть свои преимущества и недостатки. Если вносить изменения и дополнения в действующее законодательство, это позволит не расширять и так громоздкую российскую правовую систему и, возможно, наладить кое-как, но все-таки работающий механизм. Однако если приводить в порядок все действующие акты, велик риск что-то упустить и породить новые коллизии.
Есть и другой способ: принять новое законодательство, а прежнее частично привести в соответствие, частично отменить. Очевидно, что большинство действующих нормативно-правовых актов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не отвечает современным потребностям и нуждается в замене или, как минимум, в коренной перестройке. За все время их существования - принятия, внесения многочисленных изменений и дополнений - механизм правового регулирования предупреждения и ликвидации негативных последствий стихийных бедствий так и не был создан.
Речь идет о необходимости федерального закона об особом положении. Так как рассматриваемое нами правовое поле практически не заполнено, очевидна потребность в принятии специального федерального закона, независимо от выбранного законодателем пути совершенствования нормативно-правовой базы.
Данный закон должен определить правовой режим особого положения, включающего в себя соответствующие режимы чрезвычайной ситуации природного, техногенного, медико-биологического (эпидемии, эпизоотии) и социального характера, а также вопросы организационно-финансового порядка, требующие федерального вмешательства.
Особое место должны занять меры принуждения: мобилизация трудоспособного населения (в связи с чем приостановление деятельности всех предприятий, учреждений, организаций, не имеющих прямого отношения к обеспечению жизнедеятельности территорий), изменение режима работы госорганов, предприятий, учреждений, организаций, использование транспорта (независимо от формы собственности) для эвакуации или перемещения людей (например, в условиях суровой зимы), усиление административной ответственности за правонарушения и упрощенный порядок производства по ним.
Соответственно, необходимо включение в Кодекс РФ об административных правонарушениях институтов принуждения и ответственности при особом положении.
Изложенное создает основу для принятия законов субъектов федерации, адаптированных к региональным особенностям возможностей возникновения чрезвычайных ситуаций природного характера.
Таким образом выглядит схема: «федеральное» определение правового режима, с его ограничением, запретами, касающимися прав и законных интересов граждан, и конкретные региональные законы, использующие «режимный» потенциал федерального акта, в специфической обстановке природного явления.
Целью федерального закона об особом положении в части чрезвычайных ситуаций природного характера и их последствий, является создание правовых, организационных, экономических и социальных основ защиты населения и территорий при стихийных бедствиях. Закон должен быть направлен на регулирование отношений по прогнозированию опасных явлений и процессов, приводящих к чрезвычайным ситуациям природного характера, их предупреждению и ликвидации негативных последствий.
Принятие и применение этого нормативно-правового акта должно возыметь ряд положительных эффектов, а именно: устранить пробелы в правовом регулировании защиты интересов населения и территорий от стихийных бедствий; конкретизировать полномочия государственных органов по предупреждению и ликвидации стихийных бедствий; способствовать укреплению правопорядка в данной сфере; защитить социальные и экономические интересы физических и юридических лиц, пострадавших от стихийных явлений природы, и т.д.
Закон должен установить ряд необходимых терминов и дать им правовую оценку. Квалификация опасного природного явления - природной чрезвычайной ситуации, стихийного бедствия или природной катастрофы - имеет ряд правовых последствий, касающихся, в первую очередь, статуса
пострадавшего населения и территории, порядка ликвидации последствий, восстановительных мероприятий, компенсационных выплат и т.п.
Так, природная чрезвычайная ситуация - это обстановка, сложившаяся в результате опасного природного явления или процесса, нарушившего обычное течение жизни и функционирование инфраструктуры, способная повлечь за собой вред здоровью людей, имущественный вред, ущерб окружающей среде.
Под стихийным бедствием следует понимать чрезвычайную ситуацию, сложившуюся в результате опасного природного явления или процесса, повлекшего за собой в совокупности вред здоровью граждан, в т.ч. человеческие жертвы, имущественный ущерб, ущерб окружающей среде.
К природным катастрофам необходимо отнести чрезвычайные ситуации, сложившиеся в результате опасного природного явления или процесса, повлекшие в совокупности многочисленные человеческие жертвы, причинение крупного имущественного вреда и значительного ущерба окружающей среде.
В зависимости от масштаба природный чрезвычайных ситуаций их, аналогично другим чрезвычайным ситуациям, целесообразно подразделять на следующие категории: локальные, местные, территориальные, региональные, федеральные и трансграничные.
Однако есть и другие не менее значимые понятия, нуждающиеся в законодательном закреплении, а именно:
- зона природной чрезвычайной ситуации - территория или акватория, на которой произошла природная чрезвычайная ситуация;
- ущерб от природной чрезвычайной ситуации - людские потери (погибшие, травмированные), потери нематериальных и материальных благ и ухудшение состояния окружающей природной среды, связанные с природной чрезвычайной ситуацией;
- определение масштаба природной чрезвычайной ситуации - установление границ зоны природной чрезвычайной ситуации, оценка размера ущерба и отнесение природной чрезвычайной ситуации к соответствующей категории;
- предупреждение природных чрезвычайных ситуаций - разработка, планирование и осуществление комплекса мероприятий по мониторингу и прогнозированию опасных явлений и процессов, обусловливающих природную чрезвычайную ситуацию, а также мер по смягчению тяжести ущерба и локализации их возможных разрушительных эффектов;
- смягчение тяжести природной чрезвычайной ситуации - разработка, планирование и осуществление комплекса мероприятий, направленных на снижение ущерба от природной чрезвычайной ситуации;
- локализация природной чрезвычайной ситуации - разработка, планирование и осуществление комплекса мероприятий по ограничению зоны природной чрезвычайной ситуации;
- ликвидация природной чрезвычайной ситуации - аварийно-спасательные и другие оперативные мероприятия, которые проводятся при возникновении природной чрезвычайной ситуации с целью спасения жизни и здоровья людей, снижения размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также локализации зоны природной чрезвычайной ситуации и смягчения действия характерных для нее опасных факторов;
- ликвидация последствий природной чрезвычайной ситуации - комплекс мероприятий по устранению негативных последствий чрезвычайных ситуаций и восстановлению нормальных условий жизнедеятельности граждан, пострадавших от действия негативных факторов.
Представляется необходимым рассмотреть каждое звено системы мероприятий поочередно. На законодательном уровне следует определить круг субъектов, на которых возлагается разработка и осуществление мер по предупреждению стихийных бедствий и снижению риска их негативных последствий. Ими должны являться Правительство России, правительства (администрации) субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции, а также государственные органы Федерации и ее субъектов, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Мероприятия по предупреждению стихийных бедствий и минимизации риска негативных последствий должны включать в себя:
- системы мероприятий по мониторингу состояния зон, подверженных опасным природным явлениям и процессам;
- прогнозирования опасных природных явлений на основе данных наблюдения;
- принятия и реализации планов и программ по подготовке к природным чрезвычайным ситуациям;
- опосредованной градостроительной политики и планирования размещения опасных объектов с учетом предрасположенности данной местности к тем или иным опасным природным явлениям и процессам;
- информирования надлежащих государственных органов и служб в случае угрозы стихийного бедствия;
- оповещения населения о надвигающейся опасности;
- заблаговременной эвакуации населения из зоны риска;
- прекращения работы предприятий, которые в результате природной чрезвычайной ситуации создают опасность еще и техногенной катастрофы;
- вывоза опасных веществ из предполагаемой зоны бедствия.
Оказывается, сход ледника Колка в Северной Осетии стал полной неожиданностью, т.к. вот уже более 10 лет в России не ведется мониторинг движения ледников. Они практически постоянно медленно «сползают» и, дойдя до критической точки, обрушиваются вниз с огромной скоростью, погребая все живое под толщей льда и грязи. Таким образом, при надлежащем наблюдении такого количества жертв осетинской трагедии можно было бы избежать [1; 2; 3].
Необходим мониторинг всех опасных природных явлений и процессов, которые могут иметь место на территории России. Но чтобы составить качественный прогноз и выработать программу мероприятий, необходимо соотнести как можно больше однородных и разноплановых показателей, полученных в результате мониторинга различных природных явлений. Например, данные по снегозапасам, количеству выпавших осадков, обмелению водоемов, опустыниванию, карстовым процессам и др. Это чрезвычайно сложно (практически невозможно) сделать без единого банка данных и единой системы обработки и анализа результатов мониторингов. Необходимо создать единую систему сбора, обработки, анализа и хранения информации и подготовки прогнозов природных чрезвычайных ситуаций.
Очевидна острая потребность в своевременном утверждении и исполнении программ и планов. Эти документы должны подразделяться на два вида: 1) программы мер по предупреждению стихийных бедствий и 2) планы ликвидации природных чрезвычайных ситуаций и восстановления нормальных условий жизнедеятельности. В целях планирования мер по предупреждению стихийных бедствий и ликвидации последствий, необходимо возложить на государственные органы, занимающиеся предупреждением и ликвидацией чрезвычайных ситуаций и их последствий, обязанности по разработке и осуществлению федеральных и территориальных государственных программ и планов. Органы местного самоуправления, в свою очередь, могут разрабатывать и осуществлять местные программы и планы в соответствии с российским законодательством об органах местного самоуправления.
На государственные органы, осуществляющие наблюдение и прогнозирование, при получении данных об угрозе природной чрезвычайной ситуации должна возлагаться обязанность незамедлительно информировать об этом органы, отвечающие за безопасность в чрезвычайных ситуациях. В свою очередь, в зависимости от масштаба ожидаемого опасного природного явления Правительство РФ, правительства (администрации) субъектов РФ или органы местного самоуправления оповещают об опасности население предполагаемой зоны природной чрезвычайной ситуации. Если незначительные масштабы стихии предполагают возможность населения справиться с ней самостоятельно, государственные органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, заблаговременно оповещают людей о возможных мерах и при необходимости оказывают населению содействие в их выполнении.
При наличии данных об угрозе возникновения масштабной природной чрезвычайной ситуации в целях ее предупреждения Правительство России, правительства (администрация) субъектов РФ или органы местного самоуправления должны объявить территорию потенциально опасной зоной и принять решение об экстренном отселении (эвакуации) людей из предполагаемой опасной зоны или укрытии людей в безопасных местах [4, с. 19].
Как показывает практика, население зоны чрезвычайной ситуации идет на эвакуацию крайне неохотно. Это объясняется тем, что государство не может гарантировать гражданам сохранность оставленного ими без присмотра имущества. Люди опасаются мародеров. Законодателю необходимо учитывать этот аспект и установить порядок охраны имущества граждан, эвакуированных из зоны чрезвычайной ситуации.
Эвакуация должна рассматриваться в двух аспектах: как превентивная мера (территория -потенциально опасная зона) и как ликвидационная мера (территория - зона природной чрезвычайной ситуации).
Что касается законодательного регулирования ликвидации чрезвычайных ситуаций природного характера, то здесь, в первую очередь, следует предусмотреть механизм осуществления ликвидационных мероприятий. Ликвидационные мероприятия начинаются с объявления территории, на которой произошла природная чрезвычайная ситуация (стихийное бедствие, природная катастрофа), зоной природной чрезвычайной ситуации (стихийного бедствия, природной катастрофы). В первую очередь, это влияет на статус местного населения и характер ликвидационных мероприятии.
В Федеральном законе «Об особом положении» необходимо установить, кто, при каких обстоятельствах и в каком порядке может объявить территорию зоной бедствия. Требуется определить специальный режим зоны: правила возможного и должного поведения граждан и должностных лиц, режим въезда и выезда из зоны, возможность и условия реквизиции имущества граждан и организаций, порядок привлечения трудоспособного населения для проведения спасательных и восстановительных работ и т.д., а также то, в каком порядке отменяется статус зоны бедствия.
Следует провести четкое законодательное разграничение зон природной чрезвычайной ситуации, зон стихийного бедствия и зон природной катастрофы. Это разные правовые категории, а значит, и последствия их введения будут различными. Такое деление заведомо определяет порядок и условия придания территории статуса той или иной зоны; круг лиц, правомочных объявить территорию зоной чрезвычайной ситуации природного характера и возглавить осуществление ликвидационных мероприятий; права, обязанности и ответственность этих лиц; режим на данной территории; права и обязанности пострадавшего населения, а также условия и порядок ограничения этих прав. Например, в зоне природной чрезвычайной ситуации нет надобности вводить жесткие ограничения (например, въезда и выезда), тогда как в зоне природной катастрофы такие ограничения необходимы.
Итак, зону природной чрезвычайной ситуации можно обозначить как территорию или акваторию, подвергшуюся воздействию опасного природного явления или процесса, способного повлечь за собой вред здоровью, в т.ч. человеческие жертвы, имущественный вред, ущерб окружающей среде.
Литература
1. Бердышев С.Н. Популярный географический энциклопедический словарь. М.: РИПОЛ КЛАССИК, 2002.
2. Бочавер А.Л. Планета Земля. М.: ООО «Изд-во ACT»; ООО «Изд-во Астрель», 2002.
3. Экология / Под ред. В.В. Денисова. Ростов н/Д: МарТ, 2002.
4. Бринчук М.М. Правовое регулирование отношений по поводу стихийных бедствий // Правовое регулирование проблем безопасности. М., 2002.
