CC BY
116Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1337_2020_10_209
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РЕАЛИЗАЦИИ ОТДЕЛЬНЫХ ЦЕЛЕЙ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ ООН В РОССИИ КАК ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ СОВРЕМЕННЫМ УГРОЗАМ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ВЕДЫШЕВА Наталия Олеговна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического и природоресурсного права ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина» (МГЮА). E-mail: veda120006@yandex.ru;
МУХЛЫНИНА Мария Михайловна,
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник сектора конституционного права и конституционной юстиции ФГБУН «Институт государства и права Российской академии наук». E-mail: muhlyninamm975@mail.ru
Краткая аннотация: В статье авторы анализируют отдельные цели устойчивого развития ООН и национальное законодательство, призванное обеспечивать реализацию политики устойчивого развития, охрану окружающей среды и экологическую безопасность в России. Исследование действующих Стратегий, национальных проектов, региональных программ социально-экономического и экологического развития выявило правовые проблемы, о которых идет речь в статье, в связи с чем представляется целесообразным внести изменений в ряд нормативных правовых актов, способствующих более качественному воплощению целей устойчивого развития ООН в России и противодействовию угрозам в сфере экологической безопасности и природопользования.
Abstract: In the article, the authors analyze individual UN sustainable development goals and national legislation designed to ensure the implementation of sustainable development policies, environmental protection and environmental security in Russia. The study of existing Strategies, national projects, and regional programs of socio-economic and environmental development has revealed the legal problems discussed in the article.in this regard, it seems appropriate to make changes to a number of normative legal acts that contribute to a better implementation of the UN sustainable development goals in Russia and counteract threats in the field of environmental security and environmental management.
Ключевые слова: устойчивое развитие, ЦУР, устойчивое природопользование, экологическая безопасность, охрана окружающей среды, национальные цели.
Keywords: sustainable development, sdgs, sustainable use of natural resources, environmental safety, environmental protection, a national goal.
Начало политике устойчивого развития положила Конференция в Рио-де-Жанейро 1992 года, где более 178 стран приняли Повестку дня на XXI век, всеобъемлющий план действий по созданию глобального партнерства в интересах устойчивого развития для улучшения жизни людей и защиты окружающей среды. В сентябре 2000 года в Нью-Йорке на «Саммите тысячелетия» была принята «Декларация тысячелетия ООН», разработаны восемь целей развития тысячелетия, направленные на сокращение в мире крайней нищеты к 2015 году [1]. Позднее, «Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию» и «План выполнения решений», принятые на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Южной Африке в 2002 году, подтвердили обязательства мирового сообщества по борьбе с бедностью и защите окружающей среды [2]. На Конференции ООН по устойчивому развитию (Рио + 20) в Рио-де-Жанейро в июне 2012 года государства-члены приняли итоговый документ «Будущее, которого мы хотим», предусматривающее начало разработки целей устойчивого развития (ЦУР), и в 2015 году была принята Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, в основе которой лежат 17 ЦУР [3]. Все цели устанавливают количественные и качественные показатели по трем направлениям устойчивого развития: экономическим, экологическим, социальным. В зависимости от национальных особенностей отдельные цели имеют различную актуальность в разных странах, в том числе и в Российской Федерации.
Однако, основные принципы устойчивого развития в
российском законодательстве можно найти ранее, чем в международных правовых актах, а именно в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» [4], где указывалось, что «природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека». В законе впервые закреплялось право граждан на здоровую и благоприятную окружающую природную среду (Раздел II) и механизмы его реализации. Позднее были приняты Указы Президента РФ от 4 февраля 1994 г. № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» [5] и от 1 апреля 1996 г. № 440 «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» [5], где указывалось на преемственность принципов и подходов, сформулированных Конференцией ООН по окружающей среде и развитию. В частности, Концепция предусматривала необходимость разработки правовой основы перехода к устойчивому развитию; системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности на ее экологические результаты; формирования эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития.
Положения устойчивого развития нашли отражение и в Экологической доктрине, одобренной Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 №1225-р [6], предусматривающей «устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная
безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды». В Доктрине закреплены основные принципы, на которых должна строиться государственная политика в области экологии и ее основные направления с позиций устойчивого развития, а также закреплены пути и средства ее реализации. В Федеральном законе от 10 января 2002 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» [7] в качестве основы устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории России, определены природные богатства; среди принципов охраны окружающей среды предусмотрены, в частности, соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека; научно-обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Реализации отдельных принципов устойчивого развития способствует и современное природоресурсное законодательство: Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Федеральный закон «О животном мире» и др. Результаты реализации Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года также необходимы для благоприятной жизни человека и устойчивого развития экономики, ликвидации накопленного вреда окружающей среде.
Документы стратегического планирования в Российской Федерации напрямую не закрепляют внедрение и реализацию целей устойчивого развития, однако способствуют их достижению. Например, Стратегия национальной безопасности РФ, Стратегия экологической безопасности РФ на период до 2025 года, Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года, национальные и федеральные проекты, государственные программы РФ и др. [8]. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. №204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» предусматривается национальный проект «Экология» который соотносится с некоторыми ЦУР, например, №6 «Чистая вода и санитария», №12 «Ответственное потребление и производство», №13 «Борьба с изменением климата», №14 «Сохранение морских экосистем», №15 «Сохранение экосистем суши». Все цели взаимосвязаны, поэтому меры, реализуемые для достижения одной из целей, практически всегда оказывают влияние на достижение других целей.
Для реализации целей устойчивого развития важное значение имеют показатели устойчивого развития, целевые ориентиры. Концепцией перехода РФ к устойчивому развитию предусматривались показатели, определяющие степень приро-доемкости хозяйства, характеризующие уровень потребления
природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу продукции), показатели, отражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами). Кроме того, в состав целевых параметров предусматривалась необходимость включения характеристик состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых территорий.
В настоящее время в соответствии с резолюцией ГА ООН А/КЕЭ/71/313 от 6 июля 2017 года по разработке национальных наборов показателей ЦУР, исходя из национальных приоритетов, местных условий и имеющегося потенциала в Российской Федерации разработан перечень национальных показателей. В настоящее время из 247 показателей 79 (31%) разрабатывается, 9 (3%) - в процессе разработки, 159 (64%) -не разрабатывается [9]. По «Чистой воде и санитарии» из 11 показателей в России разрабатывается 3, в процессе разработки - 2, не разрабатывается - 6; по «Ответственному потреблению и производству» - из 13 показателей ни один не разработан; по «Борьбе с изменениями климата» - из 8 показателей также не разработан ни один; по «Сохранению морских экосистем» - из 10 показателей 2 разрабатываются, 8 - нет; по «Сохранению суши» - 2 разрабатываются, 5 - в процессе разработки, по 7 - не разрабатывается.
Согласно данным «Добровольного национального обзора» хода осуществления «Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, в Российской Федерации в 2018 году 90% домохозяйств были обеспечены централизованным водоснабжением, около 77,4% населения имели доступ к централизованной или индивидуальной канализации. В результате применения интегрированного управления водными ресурсами, повысилась эффективность устойчивого развития и управления водными ресурсами. Отмечена разработка проектов цифрового управления водными ресурсами как на уровне бассейнов и регионов, так и в городах. Развитию ЦУР 6 способствует реализация федеральных проектов «Чистая вода», «Оздоровление Волги», «Сохранение озера Байкал», «Сохранение уникальных водных объектов» в рамках Национального проекта «Экология», направленных на увеличение доли населения, обеспеченного качественной питьевой водой из систем централизованного водоснабжения в 2021 г. - 88,2%, в 2024 г. - 90,8%, а доли такого городского населения в 2021 г. - 95,5%, в 2024 г. -99%. Проекты предусматривают снижение объема отводимых в реку Волга загрязненных сточных вод в 2021 г. - 2,58 куб. м в год, в 2024 г. - 1,05 куб в год; увеличение площади восстановленных водных объектов в 2021 г.- 10,9 тыс. га, а в 2024 г.- 23,5 тыс. га; сокращение объемов сбросов загрязненных сточных вод в озеро Байкал в 2021 г. - 85,6%, в 2024г.- 71,8%. В Стратегии развития внутреннего водного транспорта РФ на период до 2030 г. предусмотрено обеспечение экологической безопасно-
Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
сти при эксплуатации судов, предотвращение загрязнения с судов хозяйственно-бытовыми, сточными и нефтесодержащи-ми водами, нефтью и др. вредными для здоровья людей и водных биологических ресурсов веществами. Основные принципы государственной политики в области использования и охраны водных объектов закреплены в Водном кодексе Российской Федерации и Водной стратегии Российской Федерации на период до 2020 г. (гарантированное обеспечение водными ресурсами населения и отраслей экономики; охрана и восстановление водных объектов; обеспечение защищенности от негативного воздействия вод и др.) и активно реализуются в последнее время в том числе и для достижения целей устойчивого развития.
В рамках реализации ЦУР 14 «Сохранения морских экосистем» Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2019 г. №1930-р принята Стратегия развития морской деятельности до 2030 года [10], предусматривающая не только освоение и сохранение ресурсов Мирового океана, но и обеспечение экологической безопасности морской среды и восстановление экосистем, осуществление комплексных мер по предупреждению и ликвидации последствий загрязнения морских акваторий; развитие природоохранного флота; совершенствование экологического надзора на море; переход к комплексному подходу к планированию развития приморских территорий и прибрежных акваторий путем выделения их в отдельный единый объект государственного управления. Кроме того, в России с 2015 г. по 2018 г. на 73% увеличилась площадь особо охраняемых природных территорий федерального значения, приходящихся на морскую акваторию.
Цель 15 предусматривает «защиту и восстановление экосистем суши и содействие их рациональному использованию, рациональное лесопользование, борьбу с опустыниванием, прекращение и обращение вспять процесса деградации земель и прекращение процесса утраты биоразнообразия». В соответствии со Стратегией развития лесного комплекса РФ до 2030 года одной из целей в области лесного хозяйства считается достижение устойчивого лесоуправления, инновационного и эффективного развития использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, обеспечивающих рост лесного сектора экономики, социальную и экологическую безопасность страны, выполнение международных обязательств РФ в части лесов [11].
К основным мерам реализации государственной политики России в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов можно отнести совершенствование законодательства в части государственного лесопатологического мониторинга лесов и мониторинга воспроизводства лесов [12], государственного лесного надзора, возмещения вреда, причиненного лесам и находящимся в них природным объектам лесов [13] и др.
Для упорядочения использования лесов, сокращения
нелегального оборота древесины, контроля за осуществлением рубок, происхождением древесины, ее оборотом Федеральным законом № 415-ФЗ от 28 декабря 2013 «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» введена единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней (ЛесЕГАИС). С 2019 г. возможно межведомственное взаимодействие Рослесхоза, Федеральной таможенной службы, Федеральной налоговой службы, МВД России, Росфинмониторинга и других федеральных органов в части контроля за легальным оборотом древесины от лесосеки до переработки или экспорта. Дополнением к информационной системе в части ответственного лесопользования и достижения устойчивого развития является добровольная сертификация, которая поддерживает экологически ответственное управление лесами. Эффективным механизмом реализации устойчивого лесоуправления является ведение Рослесхозом реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений. В реестр заносятся лесопользователи, уклоняющиеся от внесения лесных платежей, систематически не выполняющие договорные обязательства в части лесохозяйственных мероприятий, другие требования лесного законодательства. Для таких субъектов в дальнейшем исключается возможность доступа к лесным ресурсам в предпринимательских целях.
Несмотря на то, что формально за государственными органами власти не закреплены полномочия, непосредственно связанные с реализацией ЦУР, однако они обладают полномочиями, достаточными для внедрения всех целей. Как показывает практика, по одной цели полномочия реализуют несколько федеральных органов исполнительной власти, однако их взаимодействие никак не закреплено. Например, по ЦУР 6 «Чистая вода и санитария» реализуют свои полномочия Минприроды России и находящиеся в его ведении Росводресурсы и Росгидромет, Минстрой России, Роспотребнадзор; по ЦУР 12 «Ответственное потребление и производство» - Минприроды и Минпромторг России; по ЦУР 13 «Борьба с изменением климата»- Минэкономразвития России, Минприроды России, Минтранс России, Минпромторг России и МЧС России и т.д. Целесообразно законодательно закрепить взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, а на региональном уровне - полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных органов в части содействия федеральным органам и реализации устойчивого управления природопользованием и охраной окружающей среды. В реализации принципов устойчивого развития, обеспечения охраны окружающей среды и экологической безопасности важную роль играют помимо природоохранных и правоохранительные органы: полиция, ФСБ, Следственный комитет России, природоохранная прокуратура и др. [14].
Таким образом, действующие Стратегии, националь-
од до 2030 года» определены пять целей развития и Правительство РФ должно скорректировать национальные проекты и разработать единый план по достижению национальных целей развития России на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г. Представляется необходимым подготовить национальный план с учетом достижения целей устойчивого развития. Также целесообразно включить положения ЦУР ООН в документы стратегического планирования РФ, закрепить межведомственное взаимодействие государственных органов по вопросам реализации Повестки устойчивого развития и сферу их ответственности.
ные проекты, федеральные проекты и региональные программы социально-экономического развития, экологического и т.д. рассчитаны до 2020 г., 2024 г., 2025 г. и т.д., в то время как реализация ЦУР рассчитана до 2030 г., поэтому представляется целесообразным разработать Национальную стратегию устойчивого развития РФ на период до 2030 г., предусмотрев приоритетные национальные цели устойчивого развития в соответствии с ЦУР 2030 г.
Указом Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на пери-
Библиография:
i. 2.
3.
4.
s.
в. 7.
s.
9.
10. ii. 12.
13.
14.
Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций (принята Резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от ÜB сентября 2ÜÜÜ г.) [Электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/summitdecl.shtml (дата обращения - 23.05.2020). Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию (принята на Всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию (Йоханнесбург, Южная Африка, 26 августа — 4 сентября 2ÜÜ2 года) [Электронный ресурс] URL: https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/declarations/decl_wssd.shtml (дата обращения - 14.05.2020).
Конференция ООН по устойчивому развитию (Рио + 2Ü) итоговый документ «Будущее, которого мы хотим» (Рио-де-Жанейро, Бразилия 2Ü-22 июня 2Ü12 года) [Электронный ресурс] URL: https://www.un.org/en/sustainablefuture/ (дата обращения - 30.05.2020).
Закон РСФСР от 19 декабря 1991 № 2Ü6Ü-1 «Об охране окружающей природной среды» (утратил силу) II Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации, 1992, № 1Ü, ст. 457.
Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 № 236 «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развитии» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. № 6. Ст. 436; Указ Президента РФ 1 апреля 1996 № 44Ü «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» // СЗ РФ. 1996. №15. Ст.1572.
Экологическая доктрина (одобрена Распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2ÜÜ2 №1225-р) II СЗ РФ 2ÜÜ2. №36. Ст.35Ю Федеральный закон от 1Ü января 2ÜÜ2 №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // СЗ РФ. 2ÜÜ2. №2. Ст.133.
Постановление Правительства РФ от 15.Ü4.2Ü14 №326 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды»; Постановление Правительства РФ от 15.Ü4.2Ü14 №322 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов»; приоритетный проект «Сохранение и предотвращение загрязнения реки Волги», утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 3Ü.ÜB.2Ü17 № 9, приоритетный проект «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов», утв. Президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам, протокол от 21.12.2Ü16 №12 и др. [Электронный ресурс] URL: http:llwww.consultant.ru (дата обращения - 25.05.2020). Информация с официального сайта Федеральной службы государственной статистики [Электронный ресурс] URL: http:llwww.gks.ru (дата обращения - 27.05.2020).
Стратегия развития морской деятельности до 2Ü3Ü года (утв. Распоряжением Правительства РФ от 3Ü августа 2Ü19 г. Ma^Ü^) // СЗ РФ. 2Ü19. № 35. Ст. 5Ü13.
Распоряжение Правительства РФ от 2Ü.Ü9.2Ü1B №1989-р «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2Ü3Ü года» // СЗ РФ. Ü1.1Ü.2Ü1B. № 4Ü. Ст. б147.
A.I. Nikiforov, M.M.Mukhlynina, N.O. Vedysheva, E.N. Redikultceva, R.F. Martynova. Technologies and main modern economic and legal aspects of State control system (supervision) over the use of natural resourcesll International Journal of Engineering and Technology (IJEAT), 2019; M. Mukhlynina, N. Vedysheva. Legal aspect of the implementation of the UN sustainable development goals in the field of environmental management in RussiaII E3S Web of Conferences 1б9, 0500б (2020).
Правовое регулирование возмещение вреда, причиненного окружающей среде и отдельным природным ресурсам: монография / отв. ред. Н.Г. Жаворонкова, В.Б. Агафонов, Г.В. Выпханова. М.: Проспект, 2020 - 144 с.
Mukhlynina M., Vedysheva O. Legal aspect of the implementation of the UN sustainable development goals in the field of environmental management in Russia II Actual Problems of Ecology and Environmental Management: Cooperation for Sustainable Development and Environmental Safety (APEEM 2020) Moscow, Russia, April 23-25, 2020 E3S Web of Conferences Volume 1б9 (2020) E3S Web of Conferences 1б9, 0500б (2020) APEEM 2020; Деятельность органов власти, обеспечивающих конституционное право на благоприятную окружающую среду: монография I М.М. Мухлынина - Химки: АГЗ МЧС России, 2019. - 82 с.; Mukhlynina M. On the implementation of the state environmental policy in law-making and law-enforcement activities in Russia II Actual Problems of Ecology and Environmental Management: Cooperation for Sustainable Development and Environmental Safety (APEEM 2020) Moscow, Russia, April 23-25, 2020 E3S Web of Conferences Volume 1б9 (2020).
