CC BY
123основных фондов ЛПУ, а также уровень правовой обеспеченности системы. Также важно помнить, что качество медицинской помощи — это результат деятельности целой системы. Обеспечение качества нуждается в системном подходе и организуется руководством организации, которое активно задействует в процессе всех ее работников. Комплекс мер по обеспечению качества должен гарантировать, что ошибка кого-то из конкретных исполнителей приведет к минимальным потерям качества, а может быть, будет вовремя замечена и полностью устранена. Разработать и реализовать этот комплекс мер для учреждений здравоохранения — важнейшая задача сегодняшнего дня.
литература
1. Тэгай Н. Д., Копосов П. В. Контроль качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования. Здравоохранение. 1996. № 3.
2. Чавпецов В. Ф., Гришина В. В., Семенов В. Ю., Глущенко П. П. Медицинское страхование. Экспертиза качества медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования (Проблемы, задачи и подходы к их решению): методич. пособие. М., 1995. 132 с.
3. Чавпецов В. Ф., Бершадский Б. Г., Перепеч Н. Б., Шамелашвили А. Р. Кардиологическая помощь: проблемы качества / под ред. В. А. Алмазова. Ставрополь: Кн. изд-во, 1989. 188 с.
4. Правовые основы здравоохранения в России / под ред. Ю. Л. Шевченко. М., 2000. 211 с.
5. Григорьев И. Ю. Защита прав граждан и экспертиза качества медицинской помощи в системе ОМС. Медицинское право. 2003. № 2. С. 16-21.
6. Автоматизированная технология экспертизы качества медицинской помощи и правила ее применения в учреждениях здравоохранения: пособие для врачей / сост. В. Ф. Чавпецов, Н. Б. Перепеч, С. М. Михайлов, М. А. Карачевцева и др. СПб., 1998. 234 с.
УДК 342.61
О. А. Шатманова
Правовое регулирование предъявления импичмента президенту в правовом государстве
O. A. Shatmanova. Legal framework for the presidential impeachment
in a rule-of-law state
В статье представлены и рассмотрены понятие, история и содержание института импичмента президента как необходимого признака демократического и правового государства. Возможность отрешения президента от должности рассмотрена в качестве крайней меры для защиты политической и правовой системы государства от
Оксана Александровна Шатманова нального филиала ОАО «Россельхозбанк». © О. А. Шатманова, 2012.
The Article presents and studies the concept, history and content of the institution of presidential impeachment as an obligatory feature of a democratic state governed by law. The possibility to deprive a president of his post is studied as a last-resort measure to be taken to protect the state’s political and legal systems from destabilization. The focus is on
— юрисконсульт Санкт-Петербургского регио-
дестабилизации. Акцентировано внимание на политическом и правовом значении импичмента президента для государства. Особое внимание уделено законодательному закреплению процедуры импичмента и ее практической реализации в странах мира.
Ключевые слова: импичмент, президент, правовое государство, политическая система, ответственность.
Контактные данные: 190103, Санкт-Петербург, Парадная ул., д. 5, корп. 1, лит. А; (812) 335-06-30.
what presidential impeachment means for the state from the political and legal perspectives. Special attention is paid to the legislative framework for the impeachment procedure and its practical application in countries around the world.
Key words: impeachment, president, rule-governed state, political system, responsibility.
Contacts: 190103, St. Petersburg, Paradnaya ul. 5/1, lit. A; (812) 335-06-30.
Импичмент (англ. impeachment) — особый порядок реализации ответственности высших должностных лиц в ряде зарубежных стран. В некоторых государствах с республиканской формой правления импичмент прежде всего предусматривается для главы государства — президента — на случай совершения им государственной измены или покушения на конституцию (в США в порядке импичмента формально могут быть судимы все гражданские служащие). Процедура импичмента различна. Классической является схема, предусмотренная Конституцией США 1787 г. — нижняя палата парламента формулирует и выдвигает обвинение, а верхняя палата рассматривает его и принимает решение в качестве суда. По другой схеме право выдвигать обвинение принадлежит парламенту, а окончательное решение принимает один из высших судов (Конституционный суд в Германии, Италии, Болгарии, Верховный суд в Португалии, Финляндии, Румынии, Высокая палата правосудия во Франции). Наказание не может идти дальше отрешения от должности, однако, как правило, оговаривается, что должностное лицо, отстраненное от должности в порядке импичмента, в дальнейшем может быть судимо обычным судом и подвергнуто уголовному наказанию. В РФ используется близкая импичменту категория отрешения от должности [1, с. 198-199].
Сам термин «импичмент» возник в XIV в. в Англии. В то время он означал процедуру, при которой палата общин выдвигала перед палатой лордов обвинение в отношении королевских министров о злоупотреблении властью. Данная мера использовалась для борьбы против произвола должностных лиц. Конституция США заимствовала понятие «импичмент» и придала ему новое значение — теперь данный термин обозначал выдвижение обвинения против должностных лиц, среди которых был и президент. При этом обвинение в отношении Президента США выдвигается палатой представителей перед сенатом. Следует отметить, что изначально импичмент означал только первый этап процедуры отрешения государственного лица от должности, но в наши дни этим термином принято называть весь процесс. Здесь и далее мы будем использовать термин «импичмент» именно применительно к главе государства.
Так что же есть импичмент сегодня? Импичмент представляет собой совокупность норм конституционного права, закрепляющих основания, а также механизм возбуждения и рассмотрения обвинений, выдвинутых против главы государства уполномоченными на то органами государственной власти [2, с. 98.].
По мнению М. Статкявичюса, импичмент — это «средство самозащиты народа», потому что его инициирует и в некоторых странах даже проводит орган, которому делегирован суверенитет народа в случаях, когда действия главы государства не соответствуют общим нормам, признанным мерой достойного поведе-
ния в обществе. Он отмечает, то цель импичмента — лишить конкретное лицо определенных полномочий и таким образом изменить его правовой статус, а не прерывать исполнение функций [3, с. 8].
Институт импичмента является важнейшим признаком демократического и правового государства, поскольку наличие подобной процедуры, закрепленной законодательно, является своего рода сдерживающей силой против произвола правителя.
Государство, в законодательстве которого не предусмотрена возможность отрешения его главы от должности, не может быть признано правовым, поскольку в нем не будут полностью реализованы следующие необходимые для этого принципы:
1) верховенство закона (потому как в правовом государстве никто не освобождается от обязанности подчиняться закону. Государство, государственные органы, должностные лица, население, абсолютно все являются субъектами права и в этом качестве равноправны с другими субъектами. Глава государства, выступающий как гарант Конституции, как никто другой обязан чтить и соблюдать закон. Правовое равенство является основой основ правового государства. Если государственный орган или должностное лицо выйдет за пределы права и поставит себя над другими субъектами, то это будет являться правонарушением и нарушит правовой баланс);
2) принцип разделения властей (в соответствии с которым власть не должна быть сосредоточена в руках одного лица или одного органа, а должна быть разделена между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Без законодательно закрепленного института импичмента невозможно добиться полной самостоятельности, независимости, разграничения компетенции всех ветвей власти. Именно возможность отрешения главы государства от должности, соответственно при корреспондирующих полномочиях президента по отношению к другим ветвям власти, обеспечивает наличие системы сдержек и противовесов, с помощью которой каждая ветвь власти могла бы ограничивать другую);
3) взаимная ответственность государства и личности (в подлинно правовом государстве не только граждане, организации и учреждения ответственны перед государством за выполнение своих обязанностей, но и государство в лице своих органов и должностных лиц несет ответственность за свои действия перед гражданами. Президент, как должностное лицо, должен нести ответственность за выполнение возложенных на него обязанностей и прежде всего перед населением своей страны).
Однако не стоит забывать, что импичмент является крайней мерой для защиты политической и правовой системы государства от дестабилизации. Применять данный демократический инструмент необходимо с крайней осторожностью, дабы не причинить ущерб государственным и общественным интересам.
На практике процедура импичмента применяется достаточно редко, а еще реже она завершается результативно. Лишь в Латинской Америке имели место несколько процедур импичмента, в итоге которых главы государств покидали свои посты [4, с. 167].
Как известно, наше законодательство не использует понятие «импичмент». Аналогией широко известного в зарубежном конституционном праве импичмента в российском законодательстве является институт отрешения президента от должности.
В нашей стране было предпринято две попытки отрешения от должности Президента РФ в отношении Б. Н. Ельцина, но обе они провалились. Первая попытка была предпринята 12 июля 1995 г. в связи с событиями в городе Буденновске во
время военных действий в Чеченской Республике, когда Государственная дума РФ рассмотрела вопрос о создании специальной комиссии. Однако по результатам голосования постановление принято не было. Вторая попытка была инициирована депутатами Государственной думы РФ в апреле — мае 1998 г., а затем была создана специальная комиссия для подготовки соответствующих заключений. Заключение специальной комиссии по каждому из пяти пунктов обвинения против Президента РФ было вынесено на рассмотрение Государственной думы РФ. Но ни один из пяти пунктов обвинения не получил необходимых двух третей голосов депутатов Государственной думы для продолжения процедуры.
Хотя импичмент не был принят Государственной думой в 1999 г., тем не менее сама постановка вопроса, скрупулезная годичная работа специальной комиссии Госдумы, всестороннее рассмотрение и оценка деятельности Б. Н. Ельцина на пленарных заседаниях Думы, горячая общественная полемика по основным проблемам жизни страны и общего политического процесса, обсуждение импичмента в средствах массовой информации, на собраниях и митингах — все это возымело огромное влияние на страну и формирование национального воззрения на суть и смысл правового государства в современном мире, роль и ответственность Президента РФ как гаранта Конституции РФ и высшего руководителя государства [5, с. 22].
Как правило, законодательство зарубежных стран предусматривает запрет для президента, утратившего свой пост в результате процедуры импичмента, в будущем занимать важные государственные должности. Примером тому служит законодательство Чехии. Данный запрет является необходимым и обоснованным с точки зрения безопасности государственной системы, поскольку президент, отрешенный от должности, не оправдал оказанного ему доверия и при наделении его вновь от имени государства значимыми полномочиями может причинить ущерб национальным интересам.
Смысл института отрешения президента от должности — принудить президента контролировать, соизмерять свое поведение с Конституцией, законами, нравственными нормами, существующими в обществе не только в период выборов, но и между выборами [6].
Отрешение главы государства от должности является высшей формой его ответственности. В данном случае речь идет о конституционной ответственности, которая представляет собой специфический вид юридической ответственности, при котором наступление неблагоприятных последствий для ее субъектов прежде всего направлено на защиту Конституции.
Отрешение президента от должности, как мера конституционной ответственности, впервые была закреплена в Российской Федерации одновременно с введением поста Президента РСФСР, механизм которой был определен в ст. 121 Конституции РСФСР 1978 года [7, с. 407]. При этом порядок отрешения президента от должности значительно отличался от ныне действующего наличием более широких оснований ответственности (нарушение Конституции, законов, присяги) и упрощенной процедурой применения (решение принимал Съезд народных депутатов РСФСР на основании заключения Конституционного суда).
Согласно ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности только на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления [8]. Однако данное положение противоречиво, потому как по смыслу указанной конституционной нормы государственная измена — тяжкое преступление, а в соответствии со ст. 15 и 275 Уголовного кодекса РФ данное преступление относится к числу особо тяжких [9]. Между тем Конституция РФ не исключает того, что лицо, совершившее уголовное преступление
иной категории, может оставаться в должности главы государства. Только доказывая его государственную измену или иное тяжкое преступление, можно добиваться отрешения от должности Президента РФ — «но, надо надеяться, до позора иметь президента, в отношении которого подобные грехи доказаны, Россия никогда не дойдет» [9, с. 2].
По мнению А. А. Кондрашева, представляется неоправданным в качестве фактического основания ответственности Президента РФ рассматривать лишь совершение последним тяжких уголовных преступлений. В Конституции РФ и в федеральном уголовно-процессуальном законодательстве необходимо закрепить основания и порядок привлечения к уголовной ответственности президента как за совершение уголовных преступлений, так и за нарушение Конституции, неисполнение решений Конституционного суда или иных федеральных судов [10, с. 112]. Мы разделяем данное мнение, поскольку нахождение на посту Президента Российской Федерации лица, совершившего любое из перечисленных деяний, недопустимо.
Отрешение Президента РФ от должности не исключает возможности его уголовной ответственности за совершение преступления, которое послужило основанием отрешения от должности. А. Ю. Ларин считает, что при осуществлении процедуры отрешения от должности Президента РФ нарушаются принципы уголовного и уголовнопроцессуального права. Высшая судебная инстанция в порядке, не предусмотренном Уголовно-процессуальным кодексом РФ, выносит свое решение относительно виновности человека. Возникает вопрос, какое значение все это будет иметь для обычного суда, который будет рассматривать данное дело [11, с. 230].
Отметим, что действующее российское законодательство не предусматривает юридической ответственности Президента РФ за неисполнение им своих обязанностей как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина.
Несмотря на очевидную демократичность и характеристику института импичмента как неотъемлемого признака правового государства, он может быть использован не только в качестве инструмента необходимой и объективной защиты интересов государства и общества, но и в качестве метода недобросовестной политической борьбы. На практике очень часто процедура импичмента применялась именно в контексте политического противостояния, как способ устранения конкурента. Тем не менее такой правовой институт является неотъемлемой частью развитого государства. Потому как власть необходимо всегда контролировать, какой бы демократичной она не являлась. Между тем применение точной и грамотной юридической техники, использование мирового опыта и добросовестный подход к нормативному регулированию процедуры импичмента президента позволит минимизировать вероятность возникновения ситуаций, при которых возможно как отрешение от должности главы государства в результате нечестной политической борьбы, так и невозможность свержения с поста правителя, совершившего правонарушение.
литература
1. Додонов В. Н., Ермаков В. Д., Крылова М. А., Палаткин А. В., Панов В. П., Трофимов В. Н. Большой юридический словарь. М.: Инфра-М, 2001.
2. Колбая С. Г. Отрешение президента от должности: мировой опыт и проблемы российского законодательства // Журнал российского законодательства. 2004. № 4.
3. Статкявичюс М. Импичмент и его последствия // Закон и право. 2004. № 10.
4. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: Изд-во «БЕК», 1998.
5. Коровникова Е. А. Отрешение президента от должности как форма парламентского контроля // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 17.
6. Румянцев О. Г. Отрешение Президента России от должности: конституционно-правовые проблемы // www.rumiantsev.ru/constitution/127.
7. Конституция (Основной закон) Российской Федерации — России от 12 апреля 1978 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1978. № 15.
8. Конституция Российской Федерации от 25.12.1993 г. с изменениями от 30.12.2008 г. // www.constitution.ru.
9. Авакьян С. А. О возможных и конституционно легитимных путях изменения баланса властей в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3.
10. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: Теория и практика / А. А. Кондрашев. М.: Юристъ, 2006.
11. Конституционное (государственное) право России: учебник / А. Ю. Ларин. Российский государственный институт интеллектуальной собственности. М.: Книжный мир, 2006.
Заведующий редакцией научной периодики СПбУУиЭ Д. А. Беляева Ответственный за выпуск А. В. Блажко Корректор Г. М. Матвеева Компьютерная верстка Т. П. Олоновой
Санкт-Петербургский университет управления и экономики 190103, Санкт-Петербург, Лермонтовский пр., д. 44 Тел.: (812) 448-82-50 E-mail: izdat-ime@yandex.ru URL: http//www.spbame.ru
Подписано в печать 21.06.2012.
Формат 60 x 90^8. Печать офсетная.
Уч.-изд. л. 8,41. Усл. печ. л. 13,З5.
Тираж 500 экз. Заказ № 7840.
Свидетельство о регистрации ПИ № ФС77-46998 от 19 октября 2011 г.
Отпечатано в типографии «НП-Принт»
1900005, Спб., Измайловский пр., д. 29
