CC BY
93ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ РАБОТ
Клечковская Л.Г.
Дан анализ нормативных правовых актов, регулирующих организацию и проведение оплачиваемых общественных работ в целях обеспечения временной занятости населения
The analysis of legal acts regulated organization and payed public works for part-time employment is done
Ключевые слова: закон; занятость; безработный; общественные работы; работодатель; договор
Keywords: law; employment; unemployed; .social work; employer; contract
Организация оплачиваемых общественных работ является одной из мер активной политики занятости населения, а участие в них - форма временного трудоустройства граждан в период поиска подходящей работы и дополнительная гарантия реализации ими права на труд.
Организация и проведение оплачиваемых общественных работ в настоящее время регулируется рядом законодательных и иных нормативных правовых актов. Основной из них - Закон Российской Федерации от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации»1 (далее - Закон о занятости), нормы которого определяют порядок организации оплачиваемых общественных работ в целях обеспечения временной занятости населения.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 7.1 Федерального закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»2 организация проведения оплачиваемых общественных работ относится к полномочиям Российской Федерации в области содействия занятости населения, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Статьей 7.2 указанного федерального закона определено, что органы местного самоуправления вправе участвовать в организации и финансировании проведения общественных работ для граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.
1 Закон РФ от 19.04.1991 № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 20.04.1996 № Зб-ФЗ) с послед изм. и дополн. // Ведомости съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 18. - Ст. 565; СЗ РФ. - 1996. - № 17. - Ст. 1915.
2 Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (с послед. изм. и дополн.) // СЗ РФ. - 2007. - № 1 (ч.1). - Ст. 21.
Федеральным законом от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»3 закреплены гарантии трудовой занятости для инвалидов, которые предоставляются федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем проведения специальных мероприятий, способствующих повышению их конкурентоспособности на рынке труда, в частности, стимулирования создания предприятиями, учреждениями, организациями дополнительных рабочих мест (в том числе специальных) для трудоустройства инвалидов.
Согласно ст. 4 Федерального закона от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних»4 органы службы занятости наряду с органами управления социальной защитой населения, органами управления образованием, органами опеки и попечительства, органами по делам молодежи и другими входят в систему профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Они в порядке, предусмотренном Законом о занятости, участвуют в профессиональной ориентации несовершеннолетних, а также содействуют трудовому устройству несовершеннолетних, нуждающихся в помощи государства.
Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»5 в целях обеспечения эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления установлен единый порядок размещения заказов.
Среди иных нормативных правовых актов, содержащих нормы, регулирующие организацию и проведение общественных работ, в первую очередь, следует выделить постановление Правительства Российской Федерации от 14.07.1997 № 875 (в ред. от 11.01.2007 № 4) «Об утверждении положения об организации общественных работ»6.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2010 № 618 «Об утверждении методики определения общего объема средств,
3 Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (с послед. изм. и дополн.) // СЗ РФ. - 1995. - № 48. - Ст. 4563.
4 Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (с послед. изм. и дополн.) // СЗ РФ. - 1999. -№ 26. - Ст. 3177.
5 Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (с послед. изм. и дополн.) // СЗ РФ. - 2005. - № 30. - Ст. 3105; 2006. - № 1. - Ст. 18.
6 Постановление Правительства РФ от 14.07.1997 № 875 (в ред. от 11.01.2007 № 4) «Об утверждении положения об организации общественных работ». - URL: hpp://www.vip-auto.info/ dok2009/lavs38/tex38315.htm.
предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и г. Байконура на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения»7 введена новая методика определения общего объема субвенций, предусмотренных бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий в области содействия занятости населения. Предусмотрен порядок определения нормативов затрат на одного получателя государственной услуги (в частности, нормативы затрат на осуществление социальных выплат безработным гражданам определяются в расчете на одного безработного гражданина, зарегистрированного в органах службы занятости, исходя из категорий, к которым относится безработный; норматив затрат на организацию временного трудоустройства граждан, испытывающим трудности в поиске работы, признанных в установленном порядке безработными, а также на организацию оплачиваемых общественных работ; норматив затрат на организацию временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время). Также закреплен порядок определения нормативов обеспеченности государственными услугами, порядок определения размера субвенций для одного субъекта Российской Федерации и общего размера субвенций.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.01.2007 № 36 (в ред. от 07.12.2011 № 1010) утверждены правила, устанавливающие порядок предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение переданного органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по осуществлению социальных выплат (в том числе, пособия по безработице и материальной помощи в связи с истечением установленного периода выплаты пособия по безработице) гражданам, признанным в установленном порядке безработными8.
Большое значение в регулировании организации и проведения общественных работ принадлежит приказам Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в частности, от 03.07.2006 № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия
7 Постановление Правительства РФ от 12.08.2010 № 618 «Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации и г. Байконура на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения». - URL: http://base. consultant.ru/cons/cgi/onlin.cgi?req=doc;base=LAW;n=103729;fld=134;dst=100006.
8 Постановление Правительства РФ от 22.01.2007 № 36 (в ред. от 07.12.2011 № 1010) «Об утверждении правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения» // СЗ РФ. -2007. - № 5. - Ст. 662. - URL: http://www.referent.ru/1/191748.
гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников9; от 30.11.2006 № 819 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными»10; от 07.06. 2007 № 401 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ»11; от 30.09.2010 № 847н «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан»12 и др.
Органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации принято ряд нормативных правовых актов, которые содержат нормы, регулирующие порядок организации и проведения общественных работ непосредственно в субъектах Федерации. Например, Положение об организации общественных работ, временного трудоустройства работников, находящихся под угрозой увольнения, утвержденное постановлением Правительства Москвы от 13.04.2010 № 312-ПП13.
Согласно ч. 1 ст. 24 Закона о занятости под общественными работами понимается трудовая деятельность, имеющая социально полезную направленность и организуемая в качестве дополнительной социальной поддержки граждан, ищущих работу.
К общественным работам не относится деятельность, связанная с необходимостью срочной ликвидации последствий аварий, стихийных бедствий, катастроф и других чрезвычайных ситуаций и требующая специальной подготовки работников, а также их квалифицированных и ответственных действий в кратчайшие сроки.
9 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 03.07.2006 № 513 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - № 39. - 25.09.2006.
10 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30.11.2006 № 819 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по труду и занятости предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - № 14. - 02.04.2007.
11 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 07.06. 2007 № 401 «Об утверждении Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - № 35. - 27.08.2007.
12 Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 30.09.2010 № 847н «Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан». - URL: http://www.consultant.ru/ law/review/897766.html.
13 Постановление Правительства Москвы от 13.04.2010 № 312-ПП «Об утверждении Положения об организации общественных работ, временного трудоустройства работников, находящихся под угрозой увольнения». - URL: http://www.garant.ru/produkts/ipo/prim/doc/294444/.
Общественные работы призваны обеспечивать:
- осуществление потребностей территорий и организаций в выполнении работ, носящих временный или сезонный характер;
- сохранение мотивации к труду у лиц, имеющих длительный перерыв в работе или не имеющих опыта работы.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления ежегодно по предложению и при участии органов службы занятости принимают решения об организации общественных работ. Объемы и виды общественных работ определяются, исходя из необходимости развития социальной инфраструктуры конкретной территории с учетом количества и состава незанятого населения. В случаях массового увольнения работников и роста безработицы разрабатываются и утверждаются региональные и территориальные (районные, городские) программы развития общественных работ, на базе которых формируется система организации временных рабочих мест.
В соответствии с п. 9 Положения об организации общественных работ с целью подготовки предложений по организации и проведению общественных работ органы службы занятости анализируют состояние рынка труда, количество и состав незанятого населения и безработных граждан; выявляют спрос и предложение на участие в общественных работах; осуществляют сбор информации о возможности проведения в организациях региона таких работ; рассматривают вопросы их совместного финансирования с заинтересованными организациями, а также условия их организации и проведения.
Кроме того, на органы службы занятости возлагаются обязанности по направлению граждан в организации для выполнения общественных работ, информирование зарегистрированных в органах службы занятости граждан о видах организуемых общественных работ и порядке их проведения, условиях, режимах и оплате труда, а также о льготах, предоставляемых организациями при выполнении этих работ.
В соответствии с п. 2 ст. 24 Закона о занятости право на участие в общественных работах имеют граждане, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработные граждане. При этом преимущественным правом на участие в них пользуются безработные граждане, не получающие пособия по безработице, и безработные, состоящие на учете в органах службы занятости свыше 6 месяцев.
Участие граждан в общественных работах допускается только с их согласия. При направлении на общественные работы учитываются состояние здоровья, возрастные, профессиональные и другие индивидуальные особенности граждан.
В п. 6 Положения об организации общественных работ и ст. 6 главы II «Административного регламента предоставления государственной услуги по организации проведения оплачиваемых общественных работ» от 07.06. 2007
№ 401 закреплено, что общественные работы могут быть организованы по следующим направлениям:
- строительство автомобильных дорог, их ремонт и содержание, прокладка водопроводных, газовых, канализационных и других коммуникаций;
- проведение сельскохозяйственных мелиоративных (ирригационных) работ, работ в лесном хозяйстве;
- заготовка, переработка и хранение сельскохозяйственной продукции;
- строительство жилья, реконструкция жилого фонда, объектов социально-культурного назначения, восстановление историко-архитектурных памятников, комплексов, заповедных зон;
- обслуживание пассажирского транспорта, работа организаций связи;
- эксплуатация жилищно-коммунального хозяйства и бытовое обслуживание населения;
- озеленение и благоустройство территорий, развитие лесопаркового хозяйства, зон отдыха и туризма;
- уход за престарелыми, инвалидами и больными;
- обеспечение оздоровления и отдыха детей в период каникул, обслуживание санаторно-курортных зон;
- организация сбора и переработки вторичного сырья и отходов;
- проведение мероприятий общественно-культурного назначения (перепись населения, спортивные соревнования, фестивали и т.д.);
- другим направлениям трудовой деятельности.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления определяют приоритетные виды общественных работ на соответствующих территориях. Так, например, перечень видов общественных работ в Ярославской области содержит 12 разделов, включающих 235 видов различных общественных работ, причем, он не является исчерпывающим14.
Закон о занятости не содержит ограничений и условий по отбору организаций, в которых могут проводиться общественные работы.
Отношения между исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами службы занятости и организациями регулируются договорами о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ, в которых определяются права и обязанности сторон. В Республике Татарстан, например, в 2010 году органами службы занятости были заключены договоры с более чем тремя тысячами работодателей о совместной деятельности по организации и проведению общественных работ15.
14 Перечень видов общественных работ в Ярославской области на 2011 год: Утвержден приказом департамента государственной службы занятости населения Ярославской области от 28.12.2010 № 7-з. - URL: www.rybinsk.ru/misc/obsh-rab.ht.
15 Антикризисные меры на рынке труда Республики Татарстан. Информация Министерства
Условиями договора определяются также производственные возможности, количество создаваемых рабочих мест и численность участников, место проведения и характер работ, сроки их начала и окончания, уровень оплаты труда, порядок их финансирования, обеспечение условий охраны труда.
Кроме того, в договоре может быть предусмотрено создание специализированных условий для граждан, испытывающих трудности в поиске работы. Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.12.2011 № 114616 определен порядок предоставления и распределения в 2012 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации. В частности, субсидии предоставляются на софинансирование региональных программ, направленных на содействие в трудоустройстве незанятых инвалидов, многодетных родителей, родителей, воспитывающих детей-инвалидов, на оборудованные (оснащенные) для них рабочие места.
Гражданин, зарегистрированный в органе службы занятости в целях поиска подходящей работы, безработный гражданин может быть направлен для участия в общественных работах:
1) если он испытывает трудности в поиске работы17;
2) если оплачиваемая работа, включая работу временного характера и общественные работы, требующая или не требующая (с учетом возрастных и иных особенностей граждан) предварительной подготовки, отвечающая требованиям трудового законодательства и иных нормативных правовых актов,
труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан // Служба занятости. - 2010. -№ 12. - С. 28.
16 Постановление Правительства РФ от 26.12.2011 № 1146 «О предоставлении и распределении в 2012 году субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию дополнительных мероприятий, направленных на снижение напряженности на рынке труда субъектов Российской Федерации» // Российская газета. - 2012. - 13 января.
17 К гражданам, испытывающим трудности в поиске работы, в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о занятости населения относятся: инвалиды; лица, освобожденные из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; несовершеннолетние граждане в возрасте от 14 до 18 лет; лица предпенсионного возраста (за два года до наступления возраста, дающего право выхода на трудовую пенсию по старости, в том числе досрочно назначаемую трудовую пенсию по старости); беженцы и вынужденные переселенцы; граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей; одинокие и многодетные родители, воспитывающие несовершеннолетних детей, детей-инвалидов; граждане, подвергшиеся воздействию радиации вследствие Чернобыльской и других радиационных аварий и катастроф; граждане в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущие работу впервые. Этот же круг граждан указан в «Административном регламенте предоставления услуги по организации временного трудоустройства несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан, испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу впервые», утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 28.06.2007 № 449. - URL: http://www.consultant.ru/review/189481.html.
содержащих нормы трудового права, считается подходящей для граждан, указанных в п. 3 ст. 4 Закона о занятости:
- впервые ищущих работу (ранее не работавших) и при этом не имеющих профессии (специальности);
- уволенных более одного раза в течение одного года, предшествовавшего началу безработицы, за нарушение трудовой дисциплины или другие виновные действия, предусмотренные законодательством Российской Федерации;
- прекративших индивидуальную предпринимательскую деятельность, вышедших из членов крестьянского (фермерского) хозяйства в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
- стремящихся возобновить трудовую деятельность после длительного (более одного года) перерыва;
- направленных органом службы занятости на обучение и отчисленных за виновные действия;
- отказавшихся повысить (восстановить) квалификацию по имеющейся профессии (специальности), получить смежную профессию или пройти переподготовку после окончания первого периода выплаты пособия по безработице;
- состоящих на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также более трех лет не работавших;
- обратившихся в органы службы занятости после окончания сезонных работ.
На граждан, занятых на общественных работах, распространяется законодательство Российской Федерации о труде и социальном страховании.
Работодатель в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федера-ции18 с лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключает срочные трудовые договоры. Трудовые договоры могут быть расторгнуты ими досрочно при устройстве на постоянную или временную работу.
Согласно п. 5 ст. 24 Закона о занятости финансирование общественных работ производится за счет средств работодателей, у которых проводятся эти работы.
В период участия в общественных работах безработные граждане сохраняют право на получение пособия по безработице19 (кроме граждан, участвующих в общественных работах и указанных в п. 3 ст. 4 Закона о занятости).
18 Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 (с послед. изм. и дополн.) // СЗ РФ. -2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 3.
19 Выплата пособия по безработице осуществляется в соответствии с Законом о занятости и Административным регламентом Федеральной службы по труду и занятости предоставления государственной услуги по осуществлению социальных выплат гражданам, признанным в установленном порядке безработными.
В 2012 году минимальная величина пособия по безработице составляет 850 рублей, максимальная - 4 900 рублей20.
В период участия в общественных работах, временного трудоустройства безработным гражданам, несовершеннолетним гражданам в возрасте от 14 до 18 лет может оказываться материальная поддержка.
В целом по стране в общественных и временных работах в 2010 году приняли участие 1 449,6 тысяч человек21.
Значимость общественных работ огромна, поскольку участие в них обеспечивает незанятым гражданам временное трудоустройство; заработок, не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда; социальные гарантии в виде оплаты больничного листа, право на оплачиваемый отпуск; зачисление в трудовой стаж периода участия в общественных работах; сохранение выплаты пособия по безработице тем безработным, для которых общественная работа не является подходящей; оказание материальной поддержки.
Несмотря на это, нередко лица, зарегистрированные в органах службы занятости в целях поиска подходящей работы и не имеющие статуса безработных, отказываются от участия в общественных работах. Представляется, что с целью усиления привлекательности общественных работ следует активизировать информационную работу среди незанятых граждан о видах общественных работ и предоставляемых социальных гарантиях при их выполнении.
20 Постановление Правительства РФ от 03.11.2011 № 888 «О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2012 год». - URL: http://base.consultant.ru/cons/cgi/ onlin.cgi?req=doc;base=LAW;n=70256.
21 Информация Министерства здравоохранения и социального развития РФ // Служба занятости. - 2011. - № 3. - С. 7.
