CC BY
90
Касевич Екатерина Викторовна
кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского федерального университета
Станкевич Галина Викторовна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и финансового права Северо-Кавказского федерального университета
_(тел.: +78652354446)
Правовое регулирование организации и деятельности Контрольно-счетной палаты
Ставропольского края
В статье рассматриваются теоретические и практические проблемы правового регулирования организации деятельности Контрольно-счетной палаты Ставропольского края. Осуществлена попытка осмысления последних новелл федерального и регионального законодательства, устанавливающего правовое положение региональных контрольно-счетных палат.
Ключевые слова: финансовый контроль, контрольно-счетные палаты, финансовый аудит, Ставропольский край.
E.V. Kasevich, Master of History, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Administrative and Financial Law of the North-Caucasian Federal University;
G.V. Stankevich, Master of Law, Assistant Professor, Assistant Professor of a Chair of Administrative and Financial Law of the North-Caucasian Federal University; tel.:+78652354446.
Law regulation of organization and activity of Control audit chamber of Stavropol region
Theoretical and practical problems of law regulation for organization and activity of Control audit chamber of Stavropol region are shown in this article. Authors have tried to rethink last novels of federal and regional legislature which had set the law status of regional control audit chambers.
Key words: financial control, control audit chambers, financial audit, Stavropol region.
Региональные счетные палаты, наряду со Счетной палатой РФ, являются центральным звеном системы Государственного финансового контроля (далее - ГФК) в России. 7 февраля 2011 г. принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», который знаменует новый этап правового регулирования институционального механизма финансового контроля в России.
Согласно принятому Закону контрольно-счетные органы (далее - КСО) являются постоянно действующим органом внешнего финансового контроля, образуются, соответственно, законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, представительным органом муниципального образования, обладают функциональ-
ной независимостью и самостоятельностью. Деятельность контрольно-счетных органов не может быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий законодательного (представительного) органа.
Таким образом, разрешен длившийся 15 лет вопрос о степени обособленности счетных палат от региональных органов законодательной власти. Законодатель пошел по пути отделения органов государственного аудита от законодательных (представительных) органов. Поэтому в тех субъектах, где контрольно-счетные органы являются обособленными структурными подразделениями законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации и подотчетны им в своей деятельности, будет необходимо изменить подход к формированию и статусу КСО. Создание организационно и функционально независимых контрольно-счетных органов регионов, по нашему мнению,
219
будет способствовать более последовательной реализации принципа независимости органов ГФК, что поможет с большей степенью эффективности проводить контрольные мероприятия в бюджетной сфере.
Определены состав и структура контрольно-счетных органов (ст. 5). Контрольно-счетные органы образуются в составе председателя, его заместителя (если это предусмотрено соответствующим законодательным (нормативным правовым) актом субъекта Российской Федерации (муниципального образования)), аудиторов (должности аудиторов в КСО муниципального образования могут предусматриваться соответствующим нормативным правовым актом) и аппарата. В КСО может быть образован коллегиальный орган, к компетенции которого отнесено рассмотрение наиболее важных вопросов деятельности (п. 10 ст. 5).
Определены порядок назначения на должности председателя, его заместителя и аудиторов, требования к кандидатурам. Так, устанавливаются единые требования к процедуре назначения на должность председателя КСО. Предложения о кандидатурах на должность председателя могут вноситься в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации председателем законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, не менее чем одной третью от установленного числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, а также комитетами и комиссиями законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, если это определено законом субъекта. В то время как предложения о кандидатурах на должности заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации вносятся в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации (п. 4 ст. 6), т.е. могут иметь региональные отличия.
Для должностных лиц контрольно-счетных органов устанавливаются гарантии их статуса, предусматривающие, в том числе, недопустимость воздействия в какой-либо форме на указанных лиц, а также их государственную защиту.
В Законе подробно прописаны основные полномочия контрольно-счетных органов (контроль за исполнением бюджета, за управлением и распоряжением имущества, участие в меро-
приятиях, направленных на противодействие коррупции, и т.д.). Отчасти произошло уточнение и детализация полномочий в связи с основными направлениями деятельности КСО, обозначенными руководством Счетной палаты РФ. Перед органами государственного контроля стоят следующие задачи, которые нашли отражение в полномочиях КСО:
обеспечение единства принципов и стандартов работы всех контрольно-счетных органов;
обеспечение высокого качества государственного управления в целом, в том числе за счет широкого внедрения методов аудита эффективности, контроля за тем, насколько точно органы государственной власти следуют принципам управления, насколько эффективно они реализуют свои полномочия;
усиление борьбы с коррупцией; создание более благоприятных условий для предпринимательской деятельности и снижение контрольной нагрузки на проверяемые предприятия, прежде всего за счет широкого внедрения современных методов государственного аудита, в том числе проведения систематических проверок эффективности внутренних систем финансового контроля у бюджетополучателей;
усиление контроля за эффективностью управлением госсобственностью;
проведение анализа эффективности использования государственных ресурсов, выделяемых на стабилизацию национальной финансовой системы, в том числе средств, выделяемых крупным хозяйствующим субъектам на перекредитование внешних заимствований и субординированные кредиты;
активное изучение и адаптация к российским реалиям современных международных стандартов контрольной деятельности и творческое использование лучших образцов зарубежного опыта.
С учетом широких полномочий контрольно-счетных органов Законом устанавливаются гарантии прав проверяемых органов и организаций (ст. 17). Однако из формулировки статьи следует, что основным способом защиты нарушенных прав проверяемых органов и организаций становится административный порядок обжалования действий (бездействий) контрольно-счетных органов в законодательных (представительных) органах. Судебный порядок защиты нарушенных прав в ст. 17 не упоминается, но это, как представляется, не является препятствием отстаивания своих прав в суде.
Во исполнение Федерального закона № 6-ФЗ был принят Закон Ставропольского края (далее -Закон СК) от 28 декабря 2011 г. № 102-кз «О Контрольно-счетной палате Ставропольского
220
края», в котором указано, что Контрольно-счетная палата Ставропольского края (далее - КСП СК) является постоянно действующим органом внешнего государственного финансового контроля, образуемым Думой СК и подотчетным ей.
В соответствии со ст. 3 деятельность КСП СК основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Данные принципы раскрываются в отдельных нормах закона, однако следует признать, что региональный законодатель в отдельных случаях даже не меняет формулировки Федерального закона. Например, пп. 4, 5 ст. 3 Федерального закона № 6-ФЗ и пп. 2, 3 ст. 1 Закона СК № 102-кз. Прямое копирование статей Федерального закона для разработчиков регионального законодательства стало делом привычным, т.к., вероятно, понятие соответствия норм закона субъекта Российской Федерации нормам Федерального закона они трактуют буквально. Тем не менее хотелось бы видеть совершенствование законодательной техники не только на федеральном, но и на региональном уровне.
Вместе с тем, приведенные выше положения Федерального закона № 6-ФЗ нашли отражение в отдельных статьях Закона СК № 102-кз. Особенности функционирования КСО регионов в соответствии с новым законом мы уже определили, что полностью соответствует статусу КСП СК.
Статья 5 Закона СК № 102-кз закрепляет порядок назначения на должность председателя КСП СК, заместителя председателя КСП СК и ее аудиторов. В старом законе этой процедуре были посвящены три статьи (5-7). Также Законом СК № 102-кз в ст. 6 устанавливаются общие требования к кандидатурам на все должности в КСО СК, что является крайне положительным моментом, поскольку до этого прозрачности в данном вопросе не наблюдалось.
Что касается полномочий КСО, то они не изменились - контрольно-счетный орган Ставропольского края в основном осуществляет три вида деятельности, как и Счетная палата РФ: контрольно-ревизионную (контрольную), экспертно-аналитическую и информационную.
В Законе СК предусмотрено, что в рамках контрольно-ревизионной деятельности КСП СК осуществляет контроль за исполнением соответствующего бюджета. В процессе исполнения краевого бюджета и после завершения очередного финансового года КСП СК выполняет следующие действия: контролирует полноту и своевременность, а также отсутствие нарушений в ходе поступлений финансовых средств в доходную часть краевого бюджета, осуществ-
ляет проверки законности и эффективности расходования бюджетных ассигнований по всем статьям краевого бюджета, включая расходы на содержание органов государственной власти края, выявляет отклонения от законодательно утвержденных показателей бюджета, проводит их анализ, вносит предложения по их устранению. КСП СК ежеквартально по установленной форме представляет Думе СК отчет о ходе исполнения краевого бюджета, где приводятся фактические данные о формировании доходов и произведенных расходах в сравнении с показателями, утвержденными на текущий год. Данные оперативного контроля используются при планировании контрольных мероприятий.
Экспертно-аналитическая деятельность заключается, прежде всего, в экспертизе проектов бюджета СК, целевых программ, предусмотренных к финансированию из бюджета СК, законов и иных нормативных правовых актов СК, затрагивающих финансовые ресурсы регионального бюджета, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов СК, анализе нарушений и отклонений в бюджетном процессе, подготовке и внесении в представительный (законодательный) орган предложений по их устранению, а также по совершенствованию бюджетного законодательства в целом.
Третьим видом деятельности контрольно-счетных палат является информационная деятельность. В Законе СК № 102-кз информационной деятельности КСП СК посвящена ст. 21, в соответствии с которой в целях обеспечения доступа к информации о своей деятельности она размещает на своем официальном сайте в сети Интернет и опубликовывает в бюллетене КСП СК информацию о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Кроме того, она ежегодно подготавливает отчеты о своей деятельности и представляет их на рассмотрение в Думу СК, а также представляет информацию по ежегодному отчету Губернатору СК, которые подлежат опубликованию в газете «Ставропольская правда» или размещению на официальном сайте КСП СК в сети Интернет после их рассмотрения Думой СК.
Несмотря на многие положительные моменты в правовом регулировании организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, по-прежнему остается нерешенным ряд важных вопросов.
Во-первых, необходимо провести нормативную унификацию терминологии, законодательно
221
закрепить термины, определяющие формы контрольных мероприятий: финансовый аудит, аудит эффективности и стратегический аудит.
Во-вторых, необходимо создать законодательные предпосылки для единой системы стандартов и классификации выявляемых недостатков, нарушений и их последствий; ответственность за неисполнение законных требований
сотрудников КСО должна быть закреплена нормами административного законодательства.
В-третьих, следует законодательно закрепить особый статус КСО в информационном взаимодействии с органами власти и целесообразно предоставить КСО право непосредственного доступа к государственным информационным ресурсам субъектов Российской Федерации.
