CC BY
42
Вестн. Моск. ун-та. Сер. 21. Управление (государство и общество). 2018. № 3
Г.В. Трубилов
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ УРБАНИЗАЦИИ
В статье исследованы проблемы правового регулирования территориальных преобразований, финансирования застройки территории муниципальных образований с учетом интересов разных субъектов муниципального права, выявлены пробелы и коллизии муниципально-правового регулирования процессов урбанизации, предложены способы их преодоления, позволяющие сохранить демократические основы в управлении территориями без ущерба для их экономического развития.
Ключевые слова: местное самоуправление, урбанизация, территориальные основы муниципальной власти, застройка муниципальных образований.
The article examines the municipal law aspects of regulation of urbanization processes: in particular, the problems of consideration of the interests of different subjects of municipal law, regulation of territorial transformation, financing of municipal formations territory development. Gaps and collisions in this regulation are identified and ways of their correction are offered. The proposals are aimed at preserving democratic principles in the management of territories without prejudice to their economic development.
Key words: local self-government, urbanization, territorial basics of local self-government, development of municipalities.
Основания юридического закрепления процессов урбанизации с точки зрения муниципального права
Решение жилищного вопроса в нашей стране, несмотря на периодически возникающие предложения по стимулированию индивидуального жилищного строительства, в основном идет за счет строительства многоквартирных домов и сопутствующей инфраструктуры, что является неотъемлемым признаком города и городской жизни вообще.
Между тем строительство многоквартирных домов может происходить не только на городской территории (как в юридическом, так и в экономическом смыслах). Зачастую и застройщику, и органу
Трубилов Георгий Владимирович — кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры правовых основ управления факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова, Москва, РФ; e-mail: trubilov.georgii@ yandex.ru
местного самоуправления (или органу государственной власти, если региональные власти воспользовались правом перераспределять полномочия органов местного самоуправления в градостроительной сфере в свою пользу1) выгоднее и проще использовать под такие цели территории, где никто не проживает (заброшенные поля, бывшие промышленные зоны, свалки и другие «депрессивные» с экономической точки зрения земельные участки).
С точки зрения муниципального права такие территории (не собственно городские в юридическом и экономическом смыслах) могут относиться к:
1) территории сельского поселения (п. 6 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»2 — далее ФЗ № 131);
2) межселенным территориям в границах муниципального района (п. 2 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131);
3) землям для развития городского поселения (п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131);
4) территориям, предназначенным для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городского поселения в соответствии с его генеральным планом (п. 5 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131);
5) территории городского округа, предназначенной для его развития в соответствии с его генеральным планом (ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131);
6) территории внутригородского района городского округа с внутригородским делением, предназначенной для его развития в соответствии с его генеральным планом (поскольку вся территория городского округа с внутригородским делением делится на внутригородские районы);
7) внутригородской территории города федерального значения (что очень ярко проявляется на примере некоторых поселений Новой Москвы, до 2012 г. имевших статус сельских поселений в составе Московской области).
Как видно из вышеприведенного перечня, городские дома могут строиться на различных территориях, кроме собственно городских. Логичным итогом такой застройки будет перевод застроенной
1 По поводу перераспределения полномочий органов местного самоуправления см.: Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57-61.
2 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
территории в статус городской (если она таковой не являлась до этого) — юридическое закрепление итогов урбанизации. В этом случае возникает масса проблем.
Начнем с того, что в российском законодательстве нет однозначного понятия «город» (или «территория города»). В Конституции Российской Федерации3 данный термин употребляется в нескольких трактовках:
1) как субъект Российской Федерации — города федерального значения4 (ст. 5, 65, 66 и др.), однако очевидно, что далеко не все поселения в составе города федерального значения Москвы с экономической точки зрения дотягивают до городского уровня. Еще ярче это проявляется на примере внутригородских муниципальных образований города Севастополя, часть которых включает исключительно сельские населенные пункты.
2) как столица России — город Москва (ч. 2 ст. 70) — эта формулировка породила теоретические споры, считать ли столицей весь город федерального значения или его определенную часть5 (собственно «город»).
3) как территориальный уровнь, на котором образованы городские прокуратуры («кроме прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров» — п. «е.1» ст. 83, а также ч. 4 и 5 ст. 129) — в данном случае из конституционного текста ясно только, что уровень города — это не уровень субъекта Российской Федерации.
4) как вид поселения, в котором осуществляется местное самоуправление, — городское поселение (ч. 1 ст. 131).
Федеральный законодатель, определяя в ФЗ № 131 понятие «город», исходит из следущей логики: городское поселение (соответственно, и городская территория) возникает лишь там, где есть город или поселок (абзац 3 ч. 1 ст. 2; т.е. городской населенный пункт). При этом городское поселение может включать
3 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
4 Заметим, что есть город федерального значения, не являющийся субъектом РФ — город Байконур. См.: «Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти» (Заключено в г. Москве 23.12.1995).
5 Этот подход разделяет, в частности, Е.В. Тарибо, см.: Тарибо Е.В. Реализация права российских граждан на свободное передвижение и проблемы внутренней миграции: конституционные аспекты // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции (Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 г.) / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.
сельские населенные пункты (п. 5 ч. 1 ст. 11; фактически — сельскую территорию), а сельское поселение включать городские населенные пункты не может (п. 6 ч. 1 ст. 11).
Перечисление и классификация населенных пунктов — вопрос административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, решаемый ими самостоятельно в своих законах (в результате чего один и тот же населенный пункт в разных субъектах Российской Федерации может быть как городским, так и сельским).
Заметим в то же время, что классификация населенных пунктов, выделение среди них городских населенных пунктов, а среди последних — собственно городов — имеет своей целью в том числе соблюдение требований ФЗ № 131. В результате, если властям субъекта Российской Федерации по каким-то причинам нужно, чтобы определенный населенный пункт состоял в городском, а не сельском поселении, им достаточно лишь поменять критерии для городов и объявить конкретный населенный пункт городом (при условии, что либо до этого у него уже был статус городского поселения, либо соблюден порядок преобразования сельского поселения в городское, предусмотренный в ст. 13 ФЗ № 131). Возможна и обратная ситуация: завышать критерии для городов, не позволяя сельским населенным пунктам даже думать о преобразовании их сельского поселения в городское поселение, поскольку в городском поселении должен быть хотя бы один городской населенный пункт (учитывая сокращение полномочий органов местного самоуправления сельских поселений, это также может быть целесообразно)6.
Соответственно, возведение многоквартирных домов с городской инфраструктурой (с экономической точки зрения) отнюдь не означает для их жителей, что они будут проживать на городской территории с правовой точки зрения. Решающее слово во всяком случае остается за региональными властями.
6 См. также по поводу соотношения административно-территориального и муниципально-территориального устройства и возникающих в связи с этим проблемах: Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66—72; Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное Право. 2001. № 8. С. 29—49; Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издательство Московского университета, 2007; Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» // Городское управление. 2013. № 1. С. 30—43.
Актуальные для урбанизации изменения территориальной организации местного самоуправления
Рассмотрим порядок принятия решений применительно к каждой из вышеперечисленных ситуаций:
1. В случае застройки сельского поселения городским жильем возможно множество вариантов развития событий (кроме сохранения прежней ситуации):
— либо сельское поселение сменит свой статус на городское поселение (ч. 7.2 ст. 13 ФЗ № 131 — данная норма введена лишь в 2014 г., хотя фактически такие преобразования были и до этого);
— либо сельское поселение объединится с соседним городским поселением в составе того же муниципального района в новое городское поселение (ч. 3 ст. 13 ФЗ № 131);
— либо сельское поселение объединится с соседним городским поселением в составе другого муниципального района (ч. 2 ст. 12 ФЗ № 131 — данная норма вызывает вопросы, поскольку говорит о передаче поселения из одного муниципального района в другой, но собственно объединения не касается — о нем говорит вышеназванная ч. 3 ст. 13 ФЗ № 131);
— либо сельское поселение объединится с соседним городским округом, влившись в его состав без образования нового муниципального образования (ч.3.1 ст.13 ФЗ №131);
— либо сельское поселение объединится с соседним городским округом с внутригородским делением, влившись в его состав в качестве внутригородского района (ч. 6.2 ст. 13 ФЗ № 131)7;
7 И.В. Бабичев называет это «правовым механизмом управляемого городского агломерирования», см. подробнее: Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 43—48. По поводу местного самоуправления в городских агломерациях см. также: Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 28—36; Закондырин А.Е. Особенности развития местного самоуправления в городских агломерациях // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 4. С. 8—11; Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. Учебно-методическое пособие. 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.Б. Зотова. М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010; Основы экономики крупного города / П.И. Бурак (рук. авт. колл.) и др.; РАЕН, Междунар. ассамблея столиц и крупных городов, Ин-т регион. экон. исследований. М.: Экономика, 2009; Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М.: НОУ, 1998; Стародубровская И.В., Славгородская М.Ю., Жаворонков С.В. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004; Таболин В.В.
— либо застроенная часть территории сельского поселения отойдет соседнему городскому поселению в составе того же муниципального района (ч. 3 ст. 12 ФЗ № 131);
— либо застроенная часть территории сельского поселения отойдет соседнему городскому поселению в составе другого муниципального района (ч. 2 ст. 12 ФЗ № 131);
— либо застроенная часть территории сельского поселения отойдет соседнему городскому округу (ч. 2.1 ст. 12 ФЗ № 131);
— либо сельское поселение (или его застроенная часть) станет внутригородской территорией города федерального значения (ч. 3 ст. 10 ФЗ № 131 — такое было при увеличении территории Москвы)8;
— либо застроенная часть территории сельского поселения станет отдельным городским поселением в составе того же или другого муниципального района (ч. 5 ст. 13 ФЗ № 131 говорит о разделении поселения, далее необходимо изменить статус выделившегося поселения с сельского на городское по ч. 7.2 ст. 13 ФЗ № 131 и, если необходимо, решить вопрос о передаче его в состав соседнего муниципального района по ч. 2 ст. 12 ФЗ № 131);
— либо застроенная часть территории сельского поселения отойдет соседнему городскому округу с внутригородским делением, став частью уже существующего внутригородского района или образовав новый внутригородской район (соответственно по ч. 2.1 ст. 12 ФЗ № 131 происходит присоединение территории к городскому округу, но дальнейшая судьба присоединенной территории — образовывать новый внутригородской район по ч. 6.2 ст. 13 ФЗ № 131 или вливаться в состав существующего по ч. 3.2 ст. 13 ФЗ № 131 — федеральным законодательством не регулируется).
При этом в ряде случаев необходимо наличие у застроенной территории статуса населенного пункта, отраженного в законе субъекта Российской Федерации о его административно-территориальном устройстве, иначе территориальные преобразования невозможны: речь идет об образовании новых городских поселений на базе застроенной территории, в которые должны входить как минимум 1 город или поселок.
Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 65—68; Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М.: Академия управления МВД России, 1999.
8 Подробнее об этом событии см.: Шугрина Е.С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex russica. 2012. № 5. С. 938-957.
Заметим, что законодатель требует одновременного изменения административно-территориального и муниципально-территори-ального деления лишь в случае разделения населенных пунктов (ч. 1.1 ст. 11 ФЗ № 131), в остальных же случаях как бы возможно последовательное принятие решений с разницей во времени. Такое регулирование представляется спорным: вряд ли законом субъекта Российской Федерации можно преобразовать сельский населенный пункт в городской населенный пункт, пока не наличествует необходимый для преобразования сельского поселения в городское комплекс условий по ч. 7.2 ст. 13 ФЗ № 131.
Перечень вариантов развития событий в данной ситуации широк, однако некоторые из них не нашли детального регулирования в законе (например, присоединение части сельского поселения к городскому округу с внутригородским делением) либо вызывают вопросы по поводу возможности одномоментного (вместо многоступенчатого) преобразования. Например, возможно ли одномоментное объединение сельского и городского поселений из разных муниципальных районов — напрямую закон такой возможности не предусматривает, но в аналогичной ситуации наличия пробела в законодательстве (до новелл от 03.04.2017 в ФЗ № 131) происходило преобразование муниципальных районов в городские округа9. Тем не менее все они могут пригодиться на практике в конкретной социально-экономической ситуации10.
Переход от сельской к городской жизни (в юридическом смысле) с социально-экономической точки зрения может быть и не всегда выгоден (например, в отношении тарифов ЖКХ), но с точки зрения местного самоуправления никаких сомнений нет — перечень вопросов местного значения городских поселений, закрепленный в ч. 1 ст. 14 ФЗ № 131, по общему правилу, значительно больше, чем перечень вопросов местного значения сельских поселений. К тому же в состав городского поселения могут входить и сельские населенные пункты, чего мы коснемся далее.
2. В случае застройки межселенных территорий возможно в соответствии со ст. 13.2 ФЗ № 131 создание нового поселения,
9 См. об этой тенденции подробнее: Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54-66.
10 О проблемах объединения территорий (включая укрупнение муниципальных образований) и предпосылках такого процесса см. подробнее: Лексин И.В. О правовых принципах и критериях в территориальном устройстве России и в его реформировании // Государственное управление. Электронный вестн. 2013. № 40. С. 105-149. URL: http://e-journal.spa.msu.ru/vestnik/item/40_2013leksin.htm (дата обращения: 17.04.2018).
причем как городского, так и сельского. Соответственно, во втором случае возможно преобразование сельского поселения в городское. Практически возникновение города на межселенных территориях маловероятно, тем не менее, закон должен (и делает это) регулировать и маловероятные варианты развития событий.
Однако как быть, если жители новостроек на межселенных территориях хотят присоединиться к уже существующему поселению, не образовывая новое (даже хотя бы на время до присоединения)? Отнесение межселенной территории к территории поселения нечетко регулируется (если вообще согласиться с тем, что регулируется) ст. 12 ФЗ № 131 в качестве одного из видов изменения границ: ч. 4 ст. 12 ФЗ № 131 говорит о случае, когда территория, не относящаяся к территории поселения и (или) населенного пункта, передается из состава одного муниципального района в другой либо в состав другого поселения. Нечеткость регулирования связана с тем, что законодатель объединил разные ситуации в одно предложение, допустив лексическую небрежность: например, о каком «другом» поселении идет речь, если межселен-ная территория изначально не входит в состав поселения? А если на межселенной территории образован населенный пункт (что противоречит земельному законодательству — но это противоречие давнее; важнее, что это противоречит п. 12 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131, но прямо предусмотрено ч. 1 ст. 13.2 ФЗ № 131), то для передачи его в состав городского поселения вообще не существует законодательно закрепленного порядка — ч. 3 ст. 12 ФЗ № 131 говорит о передаче населенного пункта от одного поселения к другому поселению, но не от межселенной территории. При этом в большинстве случаев именно присоединение к уже существующему поселению, а не создание нового является экономически обоснованным шагом.
3. В п. 3 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131 выделяется особый тип территории — земли для развития поселения, при этом данное понятие отделяется от понятия «земли населенных пунктов».
В то же время в ч. 1 ст. 83 Земельного кодекса Российской Федерации11 под землями населенных пунктов понимаются в том числе земли для развития населенных пунктов. Противоречия земельного и муниципально-правового законодательства давно известны, однако до сих пор не исправлены.
4. Схожее понятие содержится и дальше по тексту закона — «территории, предназначенные для развития социальной, транс-
11 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
портной и иной инфраструктуры городского поселения в соответствии с его генеральным планом» (п. 5 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131). Преимуществом таких территорий является то, что, находясь в составе городского поселения, имеющего широкий перечень вопросов местного значения, они могут одновременно относиться к сельским населенным пунктам, имеющим, например, соответствующие льготы по тарифам ЖКХ.
При этом, поскольку административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации находится в их ведении, такие квазисельские населенные пункты в любой момент могут быть превращены законом субъекта Российской Федерации в часть городского населенного пункта, являющегося городским поселением. В отличие от преобразования муниципальных образований, в данном случае население не имеет каких-либо гарантий. Это используется в агитации по вопросам территориальных преобразований: сначала население убеждают, что в городском поселении у них останутся те же тарифы ЖКХ, как и на селе, а потом превращают сельские населенные пункты в часть городского.
5. Несмотря на то, что с 03.04.2017 городской округ — это уже не городское поселение, вышеприведенные рассуждения в отношении городского поселения во многом справедливы и для него. Отметим лишь, что городской округ считается более урбанизированной территорией, чем городское поселение, хотя может содержать такие же сельские территории, предназначенные для его будущего развития (что в свое время помогло и помогает до сих пор активно преобразовывать муниципальные районы с сельскими (во всех смыслах этого слова) поселениями в городские округа).
6. При строительстве на территории внутригородских районов (частей крупного города) самым логичным дальнейшим действием выглядит разделение одного внутригородского района (который обладал большой территорией при относительно небольшой численности населения до застройки) на несколько новых внутригородских районов, по численности населения сравнимых с уже существующими другими внутригородскими районами (ч. 6.1 ст. 13 ФЗ № 131).
7. Внутригородские территории городов федерального значения могут быть разные — например, в Новой Москве это городские округа (в целом урбанизированные территории) и поселения (урбанизированные гораздо в меньшей степени территории). Тем не менее, все они относятся к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения, а значит различия в их статусе (например, разный перечень вопросов местного
значения) и порядок изменения такого статуса могут устанавливаться законом субъекта Российской Федерации. Заметим, что законодательство города Москвы предусматривает наличие в составе поселений разных населенных пунктов (в том числе деревень и сел — сельских населенных пунктов по терминологии ФЗ № 131), но не классифицирует их на городские и сельские населенные пункты и даже не называет их в качестве административно-территориальных (или территориальных) единиц, заканчивая территориальное деление субъекта Российской Федерации на уровне поселений.
Влияние интересов разных субъектов муниципального права на застройку муниципальных образований
Таким образом, чем менее урбанизированная территория отведена под застройку, тем больше вариантов для дальнейших преобразований. Однако в ходе такого рода преобразований у разных субъектов муниципального права могут быть разные интересы и разные возможности по их реализации. Выделим следующее:
1. Итоговые решения по изменению границ и преобразованию муниципальных образований, равно как и населенных пунктов, принимаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации. При этом если в отношении муниципально-тер-риториального устройства они часто связаны мнением населения и органов местного самоуправления (после новелл от 03.04.2017 в ФЗ № 131 роль населения в этих вопросах в ряде случаев уменьшилась), то в отношении административно-территориального устройства — свободны, с небольшими определенными исключениями (например, по ч. 1.1 ст. 11 ФЗ № 131 нельзя преобразовать город в несколько сел без преобразования городского поселения в несколько сельских).
2. У органов местного самоуправления также могут быть свои определенные интересы. Например, полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются досрочно в случае преобразования муниципального образования (кроме выделения внутригородского района), его ликвидации, а также в случае увеличения численности избирателей более чем на 25% из-за присоединения поселения к городскому округу или иного увеличения территории муниципального образования. Последний случай — яркий пример юридического закрепления итогов урбанизации, хотя им могут быть и иные случаи преобразования.
Соответственно, если депутаты представительного органа не заинтересованы в досрочных выборах (они в любом случае в них
не заинтересованы, но особенно, если не надеются на переизбрание), то могут заблокировать принятие решения о преобразовании, если это позволяет закон (после новелл от 03.04.2017 в ФЗ № 131 число таких случаев увеличилось). Например, по ч. 2.1 ст. 12 ФЗ № 131 требуется согласие представительного органа городского округа на вхождение в его состав застроенного сельского населенного пункта, численность населения которого может составлять и более 25% от численности населения городского округа.
Те же основания досрочного прекращения полномочий существуют и для главы муниципального образования (ч. 6 ст. 36 ФЗ № 131). Несмотря на то, что его роль в процессе по преобразованию муниципальных образований не самая значимая, вместе с представительным органом он может способствовать затягиванию преобразования до очередных выборов, а также влиять на голосование граждан, если такое требуется по закону.
Не проходят досрочные выборы при присоединении территории, на которой проживает менее 25% численности населения муниципального образования до присоединения. При этом население присоединенной территории некоторое время вынуждено жить без своих представителей: представительный орган их прежнего муниципального образования распускается (в случае его упразднения) или уже не обладает властью в отношении их территории (в случае передачи застроенной части поселения), а в представительный орган их нового муниципального образования депутаты будут избраны лишь на очередных выборах.
3. При этом роль населения также значительна: в ряде случаев без его согласия невозможно преобразование муниципального образования (например, разделение поселения по ч. 5 ст. 13 ФЗ № 131). Население также может выступать инициатором такого рода изменений.
Однако в ряде случаев население может оказаться в сложном положении. Выше приведен пример, когда изменение границ не приводит к досрочным выборам и население остается без своих депутатов. Еще пример: по ч. 1 ст. 13.2 ФЗ № 131 для создания нового поселения требуется выдвижение на сходе граждан инициативы населения, проживающего в населенном пункте на меж-селенных территориях. Но ведь населенный пункт еще может быть не создан законом субъекта Российской Федерации, если речь идет о застройке пустой территории: в таком случае де-юре население не может выступить инициатором. Но даже если инициатива выдвинута, требуется согласие представительного органа муниципального района, а после — утверждение решения зако-
ном субъекта Российской Федерации. При этом ничего не говорится об избрании в состав представительного органа муниципального района депутатов от нового поселения — по всей видимости, придется ждать новых выборов. Таким образом, жители новостроек, построенных на межселенных территориях, оказываются в сложном положении с точки зрения набора прав и гарантий их реализации.
Временные аспекты влияния застройки территорий на осуществление местного самоуправления
Важно заметить, что застройка и заселение территорий не происходит одномоментно. Численность избирателей увеличивается лишь с регистрацией гражданина в жилом помещении, которая в любом случае не может произойти до его ввода в эксплуатацию и передачи застройщиком тому самому гражданину (подробнее эти аспекты регулирует Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Фе-дерации»12). При этом зарегистрироваться в купленной квартире гражданин может и спустя несколько лет после приобретения права собственности, однако в среднем массово это происходит в течение нескольких месяцев. Поэтому в силу особенностей жилищного строительства (строительство крупных жилых комплексов происходит в несколько очередей) численность избирателей не увеличивается одномоментно.
Как это влияет на досрочные выборы представительного органа и главы муниципального образования? Напомним, что в законе используется формулировка «в случае увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом». Такую формулировку можно трактовать по-разному. Самый узкий смысл — когда передается территория, на которой уже зарегистрированы 25% и более избирателей от общего числа избирателей муниципального образования. Однако в случае новостроек это происходит редко, гораздо чаще передается терри-
12 Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2004. № 292.
тория с новыми многоквартирными домами, в которых у граждан есть право собственности, но еще не все зарегистрировались, а также строящимися многоквартирными домами, в которых граждане регистрируются в течение нескольких месяцев, а то и лет после увеличения территории муниципального образования. В результате 25% новых избирателей может набраться не сразу, а, например, спустя полгода после увеличения территории, хотя причинно-следственная связь между территориальным изменением и увеличением числа избирателей очевидна. Это — широкий смысл такой формулировки, однако при его использовании необходимо установить срок, в течение которого следует замерять численность избирателей, чего законодатель не делает.
Зачастую городское поселение увеличивается за счет застройки соседних с ним сельских поселений по периметру его границы (классическое развитие города13). При этом территории сельских поселений могут передаваться как в один день несколько, так и с небольшим временным интервалом путем принятия отдельных законов субъекта Российской Федерации. Велика вероятность того, что по отдельности население присоединяемых территорий не составит 25% от населения городского поселения, но в сумме — составит более 25%. Применимы ли в таком случае нормы о досрочных выборах или нет, и если да, то в течение какого срока должны присоединиться такие территории? — законодатель на эти вопросы не отвечает. Очевидно, что данное регулирование нуждается в детализации.
Идея досрочных выборов состоит в том, чтобы обеспечить население присоединенной территории своими представителями. Но ведь 25% — вполне условная цифра. Допустим, в представительном органе 20 депутатов и они избираются по 20 одномандатным округам — тогда на каждый одномандатный округ приходится в среднем по 5% избирателей. Если в течение нескольких месяцев после выборов присоединяется территория, на которой проживает 20% от прежнего числа избирателей муниципального образования, логично разделить ее на 4 избирательных округа, избрать 4 депутата на оставшийся срок полномочий остальных 20 депутатов и увеличить численность представительного органа до 24 депутатов. Сейчас законодательство этого не предусматривает, и при такой ситуации вообще ничего бы не изменилось.
13 О развитии городов и управлении ими в таких условиях см., например: Велихов В.А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996; Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М.: Наука, 1998.
Зато если бы в течение нескольких месяцев после выборов была бы присоединена территория с 25% избирателей, то пришлось бы проводить досрочные выборы всего представительного органа. Справедливо ли это? Вряд ли. При этом только что избранные депутаты скорее всего не допустят такого присоединения территории, если законодательство позволяет им заблокировать принятие такого решения, и будут затягивать этот процесс до новых выборов. А значит, пострадают интересы жителей новостроек, которые останутся в сельских поселениях с ограниченным набором вопросов местного значения.
Конечно, дополнительные выборы на присоединенных территориях не всегда просто провести: например, если представительный орган избирается по смешанной или исключительно пропорциональной избирательной системе. Но уж лучше в таком органе окажутся депутаты, избранные отличным от остальных способом на оставшийся срок полномочий представительного органа, чем жители присоединенных территорий останутся на несколько лет без своих представителей.
Кстати, как это ни парадоксально, депутаты, избранные на переданных территориях до момента территориальных изменений, остаются в своем представительном органе даже в случае, если их одномандатные округа переходят другому муниципальному образованию, — об их судьбе федеральный закон попросту умалчивает.
Несколько иная ситуация с главой муниципального образования. Допустим, он избирается на прямых выборах, набирая 80% голосов от зарегистрированных избирателей. Спустя несколько месяцев присоединяется территория с 25% избирателей — возникает основание для его досрочных выборов. Логично ли в таком случае проводить досрочные выборы, если числа новых избирателей однозначно не хватает для изменения победителя? Напомним, что территория не влияет на состав кандидатов — победивший кандидат может даже проживать на присоединяемой территории, но вынужден будет идти на новые выборы спустя несколько месяцев. Может, это тот случай, когда результат на выборах должен иметь значение и после них: досрочные выборы будут проводиться, если числа новых избирателей теоретически хватило бы для изменения результатов предыдущих выборов? Такие сложные (на первый лишь взгляд) механизмы законодатель не использует, хотя они могли бы помочь сэкономить на бессмысленных досрочных выборах и не создавать у глав муниципальных образований интересов противодействия территориальным преобразованиям.
Влияние финансово-экономических интересов органов местного самоуправления на застройку территории
Другим немаловажным аспектом данной проблематики является тот факт, что на застройку территории тратятся не только денежные средства застройщика (с учетом привлеченных им частных инвестиций), но и местных бюджетов. До реформы 2014 г., когда перечень вопросов местного значения сельских поселений был значительно урезан, это было особенно актуально, но и сейчас многие сельские поселения осуществляют полномочия в сфере ЖКХ, дорожного строительства, транспорта. Но помогая за счет местных бюджетов построить на своей территории городские жилищные комплексы, сельские поселения рискуют в будущем потерять эту территорию в пользу какого-нибудь соседнего городского поселения. Теряется смысл инвестировать средства местных бюджетов в отношении таких территорий, хотя формально это выглядит как неисполнение полномочий по решению вопросов местного значения в отношении застраивающейся территории, а ведь застроенная территория, может быть, и не будет передаваться другому муниципальному образованию. Напомним, что жители новостроек подчас оказываются без своих представителей в течение нескольких лет (например, если территория их домов отнесена к избирательному округу вместе с соседней деревней, а выборы прошли до сдачи построенных домов в эксплуатацию, из-за чего избранный депутат задумывается лишь о проблемах деревни). Все это приводит к разобщению между собственно сельскими территориями сельского поселения и застроенными городскими территориями сельского поселения: с одной стороны оказываются жители новостроек, а с другой — местные власти и сельские жители.
Можно, конечно, возразить, что нечего на территории сельских поселений строить городские дома, тогда и не будет таких проблем. Однако такой подход представляется утопичным — достаточно взглянуть на массовую застройку многоэтажными домами сельских поселений Московской области, граничащих с Москвой и так называемыми «городами-спутниками». Подобное происходит и рядом с другими крупными городами, где экономические интересы превалируют над политическими. В Московской области и некоторых других субъектах Российской Федерации такие проблемы пытаются нивелировать за счет превращения муниципальных районов, находящихся в зоне активной застройки, в городские округа: нет сельских поселений (и межсе-ленных территорий) — нет и проблем с территориальными пре-
образованиями в ходе урбанизации. В результате такой городской округ состоит из нескольких «очагов» жилищного строительства, разделенных лесами и полями и не всегда продуманно связанных между собой дорожно-транспортной сетью. Ясно, что конструкция городского округа задумывалась для других территорий, которые, если и не развивались поступательно, то хотя бы искусственным путем достигли соответствующего уровня городской агломерации.
Примечательно, что городские округа оказываются «удобнее» муниципальных районов и с точки зрения формы учета мнения населения: после новелл от 03.04.2017 в ФЗ № 131 голосование населения на территории городского округа заменяется голосованием представительного органа (новая редакция ч. 7 ст. 13 ФЗ № 131), что ускоряет процесс принятия решений.
Там же, где муниципальные районы остаются, остаются и вышеназванные проблемы. Сельскому поселению выгоднее отдать пустые территории соседнему городскому поселению, чем делиться уже застроенными со всей инфраструктурой. Но и городскому поселению не всегда выгодно торопиться принимать в свой состав застраивающиеся территории, поскольку речь идет о лишних расходах местного бюджета. Решающее слово в этом вопросе остается за региональными властями, но на застройку, по общему правилу, могут влиять именно органы местного самоуправления (если только региональные власти не перераспределили эти полномочия в свою пользу).
Напомним, что по ст. 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации14 у органов местного самоуправления есть существенные полномочия в области жилищного строительства (шире — в градостроительной сфере). И одновременно может быть интерес не допустить строительства городских домов. Механизмы, способствующие застройке, тоже есть — но они могут быть нивелированы интересами не ввязываться в строительство и облагораживание территории, которая в ближайшем будущем может достаться другому муниципальному образованию. В результате страдают как застройщики, так и потенциальные покупатели квартир.
Чтобы избежать таких негативных последствий, нужно исключить их причину. А причиной служит в том числе неопределенность в отношении будущего застраивающейся территории. Как выше было показано, в случае застройки территории сель-
14 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1. Ч. 1. Ст. 16.
ского поселения возможна масса вариантов развития событий. И эта неопределенность плохо сказывается на органах местного самоуправления, осуществляющих полномочия в сфере градостроительной деятельности.
Что можно сделать в таком случае? Самое простое — запретить передавать недавно застроенные территории другим муниципальным образованиям в течение определенного срока — вряд ли возможно: это и ограничение права населения на местное самоуправление, и ограничение субъекта Российской Федерации в вопросах регионального развития. Можно предусмотреть гарантии муниципальному образованию, что в случае изменения границ в части застроенной территории будут компенсироваться расходы местного бюджета, понесенные в связи с застройкой данной территории, за вычетом полученных в ходе застройки доходов от такой территории. Такой механизм также не идеален: у принимающего территорию муниципального образования вряд ли будет желание оплачивать вложенные в ее развитие инвестиции, но, по крайней мере, такое регулирование не будет мешать застройке территорий. Разумнее, конечно, решать территориальные вопросы тогда, когда застройка еще не началась, но ввиду экономических причин строительство далеко не всегда заканчивается с соблюдением сроков, а подчас и вовсе приводит к постройке иного объекта, чем задумывалось (например, квартир вместо апартаментов).
Законодатель, однако, пошел по иному пути решения этой проблемы — все чаще используется конструкция городского округа для решения проблемы противостояния городского и сельского поселения за застраивающуюся территорию. Но тогда страдает население, чье право на местное самоуправление в таком случае в некоторой мере ограничивается.
Заключение
Избранный федеральным и региональным законодателями путь решения проблем правового регулирования процессов урбанизации за счет упрощения муниципально-территориальной организации (путем превращения муниципальных районов в городские округа) вряд ли можно считать наиболее удачным решением этих проблем. При устранении названных в данной статье пробелов и коллизий правового регулирования, а также при выравнивании политических возможностей всех субъектов муниципального права, участвующих в процессах урбанизации, минимизации вероятных
конфликтов между ними возможно успешное развитие территорий в границах муниципальных районов при сохранении двухуровневого местного самоуправления.
Список литературы
Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014. № 31. Ст. 4398.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 03.01.2005. № 1. Ч. 1. Ст. 16.
Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017) // Собрание законодательства РФ. 29.10.2001. № 44. Ст. 4147.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.
Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. 31.12.2004. № 292.
Бабичев И.В. Городские округа с внутригородским делением и внутригородские районы: новые юридические конструкции как возможный инструмент развития местного самоуправления на соответствующих территориях // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 43-48.
Бабичев И.В. К вопросу о территориальном устройстве местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 3. С. 66-72.
Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54-66.
Велихов В.А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996.
Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М.: Наука, 1998.
Гриценко Е.В. Городские агломерации: в поисках оптимальной модели территориальной организации (сравнительно-правовой анализ) // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 10. С. 28-36.
Закондырин А.Е. Особенности развития местного самоуправления в городских агломерациях // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. № 4. С. 8-11.
Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное Право. 2001. № 8. С. 29—49.
Лексин И.В. О правовых принципах и критериях в территориальном устройстве России и в его реформировании // Государственное управление. Электронный вестн. 2013. № 40. С. 105-149. URL: http://e-journal. spa.msu.ru/vestnik/item/40_2013leksin.htm
Организация управления и самоуправления в крупнейших городах: современное состояние и проблемы. Учебно-методическое пособие, 2-е изд., испр. и доп. / Под ред. В.Б. Зотова. М.: ГУУ; МГУУ Правительства Москвы, 2010.
Основы экономики крупного города / П.И. Бурак (рук. авт. колл.) и др.; РАЕН, Междунар. ассамблея столиц и крупных городов, Ин-т регион. экон. исследований. М.: Экономика, 2009.
Пешин Н.Л. Новые тенденции муниципальной реформы: уровень городских округов и муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 57-61.
Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М.: НОУ, 1998.
Стародубровская И.В., Славгородская М.Ю., Жаворонков С.В. Организация местного самоуправления в городах федерального значения. М.: ИЭПП, 2004.
Таболин В.В. Крупные города в свете реформ законодательства о местном самоуправлении // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 65-68.
Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М.: Академия управления МВД России, 1999.
Тарибо Е.В. Реализация права российских граждан на свободное передвижение и проблемы внутренней миграции: конституционные аспекты // Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции (Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28-30 марта 2012 г.) / С.А. Авакьян, Д.С. Агапов, Н.И. Акуев и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Юрист, 2012.
Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации. М.: Издательство Московского университета, 2007.
Шугрина Е.С. Изменение границ субъекта РФ: особенности правового регулирования и правоприменительной практики // Lex russica. 2012. № 5. С. 938-957.
Шугрина Е.С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» // Городское управление. 2013. № 1. С. 30-43.
